I GSK 1442/22

I GSK 1442/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach
Małgorzata Grzelak /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2205/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-13
I GZ 273/21 - Postanowienie NSA z 2021-09-15
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 671 art. 135 ust. 2 lit. f), art. 152, art. 153, art. 154 ust. 1-2, art. 160
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków  produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007
Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 23 lit. d)
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
Dz.U.UE.L 2017 nr 138 poz 4 art. 7 lit. e)
Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady  (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające  rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011
Dz.U. 2017 poz 1823
§ 3 ust. 1 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów  owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany  dochodzenia do uznania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2205/20 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 września 2020 r. nr 18/20 w przedmiocie uznania za organizację producentów owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2205/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka, grupa) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 11 września 2020 r. w przedmiocie odmowy uznania za organizację producentów owoców i warzyw uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 8 czerwca 2021 r. (punkt pierwszy wyroku) i zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt drugi wyroku).
Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy ograniczyły się do ustalenia, że wobec braku wydzielenia przez grupę w systemie księgowym sprzedaży produktów pochodzących od jej członków w postaci odrębnego konta księgowego nie można ustalić w sposób wiarygodny wartości produktów sprzedanych pochodzących od członków grupy, wobec czego nie można było potwierdzić, że zostało spełnione jedno z kryteriów uznania, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania.
WSA podniósł, że według organów regulacje zawarte w art. 7 lit. e, art. 24 rozporządzenia delegowanego 2017/89, w art. 8 ust. 1 ustawy o rachunkowości oraz art. 9a ust. 14 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, wykluczają możliwość dokonania oceny spełnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 19 września 2013 r. jedynie w oparciu o przedstawione przez grupę zestawienie sprzedaży produktów przez poszczególnych jej członków w formie pliku w formacie Excel. Przy czym, według WSA, wstępnie uznana grupa producentów niewątpliwie była zobowiązana do prowadzenia scentralizowanej księgowości i systemu fakturowania, i skarżąca, jako spółka prawa handlowego, była zobowiązana do stosowania przepisów ustawy z dnia 24 września 1994 r. o rachunkowości, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Jednakże, zdaniem WSA, stanowisko organów, że skarżąca prowadziła rachunkowość niezgodnie z obowiązującymi przepisami nie zostało poparte żadnymi dowodami. Okoliczność, że skarżąca nie stworzyła odrębnego konta księgowego do ewidencji transakcji zawieranych z członkami grupy nie przesądza o wadliwości jej ksiąg rachunkowych, albowiem z ustawy o rachunkowości nie wynika taki obowiązek. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej. Prowadzi się je w ujęciu systematycznym jako wyodrębniony system ksiąg, kartotek (zbiorów kont), komputerowych zbiorów danych, uzgodniony z saldami i zapisami na kontach księgi głównej. Z powołanych przepisów nie wynika więc dla skarżącej prawny obowiązek prowadzenia odrębnego konta rachunkowego dla ewidencji transakcji sprzedaży zawieranych z członkami grupy, a decyzja o utworzeniu takiego konta należała do zarządu spółki. Tym samym brak było podstaw prawnych do uzależniania przez organy oceny spełnienia warunku określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 19 września 2013 r. od prowadzenia przez stronę w formie odrębnego konta księgowego ewidencji produktów wytworzonych i sprzedanych przez członków grupy. Organy w żaden sposób nie podważyły rzetelności przedstawionego przez skarżącą zestawienia sprzedaży produktów przez poszczególnych członków grupy w formie pliku w formacie Excel, w sytuacji gdy mają możliwość jego weryfikacji ze źródłową dokumentacją księgową spółki (fakturami). Organy tym samym naruszyły art. 80, art. 78 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Według WSA, dokonana przez organy wykładnia przepisów § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 19 września 2013 r. w związku z art. 7 lit. e, art. 24 rozporządzenia delegowanego 2017/89 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o rachunkowości i art. 9a ust. 14 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu jest nieprawidłowa i w konsekwencji doprowadziła do braku wyjaśnienia w sposób dostateczny i prawidłowy wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, organy nie przeprowadziły też oceny spełnienia pozostałych warunków uznania za organizację producentów, określonych w § 3 rozporządzenia wykonawczego z 19 września 2013 r. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Dalej WSA stwierdził, że organ nieprawidłowo przyjął, że do skarżącej ma zastosowanie art. 7 lit. e rozporządzenia delegowanego 2017/89, który to przepis wszedł w życie 1 czerwca 2017 r., a więc już po zakończeniu okresu, w którym grupa realizowała plan dochodzenia do uznania (lata 2012 – 2016) i po dacie złożenia przez nią wniosku o uznanie za organizację producentów owoców i warzyw, co nastąpiło 29 grudnia 2016 r. W powyższym wyroku stwierdzono również, że skoro art. 9a ust. 14 ustawy odnosi się wyłącznie do organizacji producentów i zrzeszeń organizacji producentów, to nie można rozciągać przewidzianego w nim obowiązku na wstępnie uznane grupy producentów. Ponadto, stwierdza dalej Sąd I instancji, wobec objęcia przez organ pierwszej instancji zakresem drugiej kontroli przeprowadzonej na miejscu spełniania przez wstępnie uznaną grupę producentów owoców i warzyw warunków uznania za organizację producentów owoców i warzyw w okresie od 1.01.2017 r. do 30.12.2019 r., należy zwrócić uwagę, że § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 19 września 2013 r. ściśle określa przedział czasowy w jakim ustala się minimalną łączną wartość produktów wytworzonych i sprzedanych przez producentów, wobec czego brak podstaw do przyjęcia ustaleń za inny okres.
WSA finalnie sformułował następujące wskazania (art. 153 p.p.s.a): przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona oceny spełnienia przez grupę wszystkich warunków określonych w § 3 rozporządzenia wykonawczego z 19 września 2013 r., uwzględniając przy tym przedstawioną wyżej ocenę prawną.
Od przedmiotowego wyroku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną zaskarżając orzeczenie w całości. Skargę kasacyjną oparto:
A) na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), tj. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia:
1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 lit. e), art. 11 ust. 1 i art. 24 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w związku z art. 154 ust. 1 lit. b) i art. 160 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, przez błędne przyjęcie, że przepisy art. 152-154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, jak również art. 125a-125b rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, a także przepisy wykonawcze prawa UE, pozwalają na oparcie oceny spełniania kryteriów uznania za organizację producentów owoców i warzyw na nieautoryzowanych zestawieniach sprzedaży produktów przez poszczególnych członków grupy w formie pliku arkusza kalkulacyjnego, i to w odniesieniu do okresu 2014-2016, a nie na podstawie księgi rachunkowej spółki, i to z okresu 3-letniego bezpośrednio poprzedzającego rok rozpoznania wniosku o uznanie za organizację producentów owoców i warzyw, tj. rok 2020;
2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 153 ust. 2 lit. f) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 7 lit. e) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891, przez błędne przyjęcie, że dowód z zestawienia sprzedaży produktów przez poszczególnych członków grupy w formie pliku arkusza kalkulacyjnego nie narusza prawa, gdy przepisy prawa UE wymagają prowadzenia przez organizację producentów scentralizowanej księgowości;
3) art.145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że organ ocenił, iż nie zostały udowodnione istotne okoliczności: 1) osiągnięcie określonej wartości produkcji sprzedanej, 2) prowadzenie scentralizowanej księgowości i systemu fakturowania;
4) art.145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 154 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, przez błędne przyjęcie, iż organ niezgodnie z przepisami uznał, że okres referencyjny powinien obejmować lata 2017-2019, a nie 2014-2016;
5) art.145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 79 pkt 2) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w związku z art. 1 pkt 9) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2021/652 w związku z art. 1 § 1 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez oparcie wytycznych co do dalszego postępowania na przepisach prawa, które już nie obowiązują;
B) na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenia:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 153 ust. 2 lit. f) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 7 lit. e) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w związku z art. 288 akapit drugi Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE), przez zaniechanie zastosowania ww. przepisów, które określają kryteria uznania organizacji producentów owoców i warzyw, stanowiące meritum sprawy, co doprowadziło w konsekwencji do nierozpoznania istoty sprawy;
2) art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 231 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 125e ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w związku z art.49 ust.4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, przez niewłaściwe zastosowanie art. 231 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 po wygaśnięciu (najdalej dacie końcowej) indywidualnego planu dochodzenia do uznania i zaniechanie zastosowania art. 7 lit. e) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania w związku z art. 154 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art.154 ust.3 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892, przez błędną wykładnię, według której spełnianie kryteriów uznania organizacji producentów może być badane na podstawie danych wyłącznie z okresu trzech lat poprzedzających rok, w którym złożono wniosek o uznanie, choćby nie były one już aktualne, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że spełnianie kryteriów uznania organizacji producentów powinno być badane co do zasady na podstawie danych aktualnych, tj. pochodzących z okresu bezpośrednio poprzedzającego kontrolę przez agencję płatniczą i rozpoznanie wniosku o uznanie organizacji producentów;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 3) lit. a) w związku z art. 17 ust. 2 pkt 1) ustawy o rachunkowości w związku z art. 8 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 12 ust. 1 w związku z art. 7 lit. e) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w związku z art. 153 ust. 2 lit. f) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892 w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o UE (TUE), przez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o rachunkowości, która doprowadziła do zaniechania zastosowania przepisów prawa UE, polegającą na przyjęciu w oparciu o ww. przepisy ustawy o rachunkowości, iż dla organizacji producentów nie wynika prawny obowiązek prowadzenia odrębnego konta rachunkowego dla ewidencji transakcji sprzedaży zawieranych z członkami grupy, a decyzja o utworzeniu takiego konta należała do zarządu spółki, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że ze względu na obowiązek posiadania scentralizowanej księgowości i poddawania się kontroli spełniania kryteriów uznania, organizacja producentów powinna dysponować systemem księgowym pozwalającym wygenerować sprawozdania, które mogą być podstawą do oceny spełniania kryteriów uznania;
5) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 9a ust. 14 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu przez błędną wykładnię ww. przepisu, która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania ww. przepisu, polegającą na przyjęciu, iż ww. przepis znajduje zastosowanie tylko uznanej organizacji producentów, a nie znajduje zastosowania do wstępnie uznanej grupy producentów, i to nawet po zakończeniu realizacji planu dochodzenia do uznania i złożeniu wniosku o uznanie za organizację producentów.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie postawionych zarzutów kasacyjnych.
Wskazując na powyższe Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, na rzecz skarżącej kasacyjnie, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca oświadczyła, że przychyla się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, jako oczywiście bezzasadnej, oraz zasądzenie od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna organu zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy przypomnieć, jaki stan faktyczny przyjęto za podstawę orzekania. Przedmiotem sprawy zakończonej finalnie decyzją Prezesa Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 11 września 2020 r., nr 18/20, poddaną kontroli sądowaoadministracyjnej przez WSA w Warszawie była kwestia uznania/ bądź nieuznania skarżącej spółki za organizację producentów owoców i warzyw w kategorii produktów lub grup produktów "warzywa". Na gruncie tej sprawy organ orzekł o odmowie uznania.
Jak wynika z akt sprawy, spółka została wstępnie uznana za grupę producentów w grupie ww. produktów decyzją z 30 grudnia 2011 r. i zatwierdzono jej plan dochodzenia do uznania na lata 2012-2016. Wniosek o uznanie za organizację producentów owoców i warzyw w kategorii produktów lub grup produktów "warzywa" został złożony przez spółkę w dniu 29 grudnia 2016 r. Grupa została skierowana do kontroli w zakresie spełnienia warunków uznania. W dniu 3 kwietnia 2017 r. do Oddziału Terenowego ARR wpłynął raport z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w okresie 28.02.2017 r. – 30.03.2017 r. Z kolei w dniu 12 kwietnia 2017 r., do Dyrektora Oddziału Terytorialnego Agencji Rynku Rolnego w Bydgoszczy (dalej: Dyrektor ARR) wpłynęło pismo Policji z informacją, że pod nadzorem Prokuratury Rejonowej [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie dążenia do uzyskania nienależnego wsparcia finansowego przez grupę. Dyrektor ARR postanowieniem z 28 kwietnia 2017 r. nr 1/BY/UZN/Z/P zawiesił postępowanie w sprawie uznania grupy producentów owoców i warzyw oraz postanowieniem nr 1/BY/2017/Z/WUZN zawiesił wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw. W dniu 13 czerwca 2017 r. umorzono dochodzenie w stosunku do strony wobec braku znamion czynu zabronionego. Postanowieniem z 27 lipca 2017 r. nr 222/CE/2017 Dyrektor ARR uchylił w całości postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne. Następnie decyzją nr 68/CE/2017 z 27 lipca 2017 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR) uchylił w całości decyzję o zawieszeniu wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z kolei w dniu 31 sierpnia 2017 r. Prezes ARR wydał decyzję nr 85/CE/2017, stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej wydanej przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 30 grudnia 2011 r., znak: RG-I-P.7166.2.56.2.2011, którą dokonano wstępnego uznania grupy dla produktów "warzywa" oraz zatwierdzono plan dochodzenia do uznania. W wyniku rozpoznania odwołania strony od tej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 20 kwietnia 2018 r. nr RR.pl.027.30.2017, utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARR z 31 sierpnia 2017 r. Skarga spółki na powyższą decyzję z 20 kwietnia 2018 r. została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 13 lutego 2019 r., sygn. akt: V SA/Wa 1469/18 uchylił decyzję Ministra z 20 kwietnia 2018 r. (wyrok jest prawomocny bez zaskarżenia skargą kasacyjną – dopisek NSA). W dniu 2 lipca 2019 r. spółka została ponownie wpisana do rejestru wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw. Z kolei w dniu 30 października 2019 r. Dyrektor Mazowieckiego OR ARiMR skierował grupę do kontroli na miejscu w zakresie spełniania przez wstępnie uznaną grupę producentów owoców i warzyw warunków uznania za organizację producentów owoców i warzyw w okresie od 1.01.2017 r. do 30.12.2019 r. W dniu 26 lutego 2020 r. wpłynął raport z czynności kontrolnych nr UOP/OR07/0087/19 z dnia 24.01.2020 r., które zostały przeprowadzone w okresie 12.12.2019 r. – 24.01.2020 r.
Decyzją z 8 czerwca 2020 r., nr 9007/673/17/20, Dyrektor Mazowieckiego OR ARiMR odmówił uznania organizacji producentów w kategorii produktów lub grup produktów "warzywa". Po rozpoznaniu odwołania grupy, Prezes ARiMR decyzją z 11 września 2020 r., nr 8/20, utrzymał w mocy decyzję z 8 czerwca 2020 r.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez Sąd I instancji było postępowanie administracyjne, w którym zapadły dwie ostatnio wymienione decyzje.
Podstawą do odmowy uznania stanowiło ustalenie, że grupa nie wykazała, iż spełnia warunek kryterium wielkości produkcji i sprzedaży produktu, ze względu na który domaga się uznania za organizację producentów. Prezes ARiMR wskazał, że w raporcie z kontroli, przeprowadzonej w dniach od 28 lutego do 30 marca 2017 r., podano, że część towarów sprzedawanych przez grupę pochodziła od innych producentów niebędących jej członkami, przy czym raport nie ustalił jednoznacznie wartości WPS. Natomiast z raportu z czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniach od 12 grudnia 2019 r. do 24 stycznia 2020 r., wynika, że grupa nie wydziela w systemie księgowym sprzedaży produktów pochodzących od jej członków, a tym samym kontrola nie była w stanie wyliczyć wartości WPS osiągniętej przez samych wspólników.
Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że pominięcie przez WSA treści przepisów unijnych spowodowało, że Sąd I instancji nie odtworzył pełnego wzorca regulującego obowiązki organizacji producentów owoców i warzyw a w efekcie nie rozpoznał sprawy w jej zakresie przedmiotowym. Pominięcie przez Sąd przepisów prawa unijnego sprawiło, że Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję pod względem zgodności tylko z przepisami prawa krajowego. Natomiast nie rozpoznał istoty sprawy będącej przedmiotem postępowania.
Nie ulega bowiem wątpliwości, jak słusznie wskazuje organ, że kryteria uznania organizacji producentów w sektorze owoców i warzyw, jednakowe dla wszystkich podmiotów w całej UE, zostały sformułowane w art. 152, art. 153, art. 154 ust. 1 oraz art. 160 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 (wcześniej w art.125a-125b rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007). Kryteria sformułowane w powyższych przepisach doprecyzowano w przepisach rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 (na podstawie upoważnienia zawartego w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013), a wcześniej rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 (na podstawie upoważnienia zawartego w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007). Wskazane przepisy zawierały upoważnienia dla państw członkowskich do dalszego doprecyzowania kryteriów. Należy dodać, że założenia Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) na lata 2014-2020 dokonały zmiany koncepcji tworzenia i funkcjonowania organizacji producentów rolnych na rynku owoców i warzyw. Ustawodawca europejski zniósł rozwiązanie szczególne, jakim było zezwolenie na uczestniczenie w mechanizmach rynkowych udzielane jednostkom w fazie organizacji, czyli wstępnie uznanym grupom producenckim. Dopuścił jedynie możliwość dokończenia działań faktycznych i prawnych podejmowanych w celu uzyskania statusu organizacji uznanej wraz z przysługującym na ten cel wsparciem finansowym, na zasadach dotychczasowych stosownie do art. 154 ust. 1-2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Państwa członkowskie dostosowując unormowania do nowych reguł europejskich dokonały zmian w odpowiednich przepisach krajowych (v. ustawa z 10 lipca 2015r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych (...) Dz.U. z 2015, poz.1419, oraz nowela do ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw (...) tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 58). Zmiana przepisów europejskich, mianowicie usunięcie z porządku europejskiego konstrukcji prawnej grup wstępnie uznanych , które w dacie zmiany przepisów realizowały plan dochodzenia do uznania, na mocy przepisów intertemporalnych została zachowana możliwość osiągniecia statusu organizacji, o ile w określonym czasie wypełniły lub wypełnią kryteria konieczne do uznania. W sytuacji odmiennej przepisy nie przewidują okoliczności czy warunków konwalidacji braków bez względu na to, czy mają one charakter formalny czy materialny. Nie można utworzyć nowych lub reaktywować grup wstępnie uznanych bez względu na to, w jakim trybie mogłoby do tego dojść, w tym także w nadzwyczajnych trybach administracyjnych. Dalej należy przypomnieć, że status wstępnie uznanej grupy wiązał się z możliwością uzyskania specjalnych środków pomocowych z funduszy Wspólnej Polityki Rolnej, które przeznaczone były na cele związane z realizacją działań zmierzających do osiągnięcia wymagań uznanej organizacji producentów. Odmowa uznania dotyczy grup wstępnie uznanych, które kończą okres przejściowy i występują o uznanie. Warunki odmowy zostały wskazane w przepisach wymienionych (w ślad za organem) powyżej, stąd nie ma potrzeby powtarzania ich w tym miejscu. Zaś skutek odmowy polega na zakończeniu okresu przejściowego i utracie statusu wstępnego uznania, a także nieuzyskania statusu uznania. Tym samym, podmiot gospodarczy zrzeszający producentów nie może już brać udziału w mechanizmach rynku owoców i warzyw ani jako grupa, ani jako organizacja producentów rolnych. Skutki finansowe zależą natomiast od okoliczności, jakie przesądziły o odmowie uznania: zawinionych, niezawinionych, losowych, wywołanych siłą wyższą.
Na gruncie tej sprawy WSA uznał, że na podstawie art. 75 § 1 k.p.a., krajowych przepisów ustawy o rachunkowości i krajowego rozporządzenia MRiRW, dopuszczalne było przeprowadzenie dowodu z nieautoryzowanego zestawienia sprzedaży produktów przez poszczególnych członków grupy w formie pliku arkusza kalkulacyjnego na okoliczność spełniania kryteriów uznania organizacji producentów owoców i warzyw, w tym możliwości ustalenia wartości produktów sprzedanych pochodzących od członków grupy. Z taką oceną nie sposób się zgodzić ponieważ WSA nie uwzględnił w swoich wywodach prawnych przepisów rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 a w szczególności art. 135 ust. 2 lit. f) tego aktu który należy powiązać z obowiązkiem spełniania celów organizacji (art. 152 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013) i spełniania kryteriów uznania (art.154 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013), czyli koncentracją sprzedaży określonych produktów, stabilizacją rynku, prowadzeniem działalności o określonej wielkości, a także możliwością łatwej i rzetelnej weryfikacji przedmiotowych aspektów. WSA powinien także rozważyć jakie znaczenie dla wykładni tych uregulowań ma to, że obowiązki zostały doprecyzowane w przepisach tytułu II (organizacje producentów) rozdziału I (wymogi i uznawanie) sekcji 2 (kryteria uznania oraz inne wymogi) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891. Jak również mieć na względzie regulację zawartą w art. 59 ust. 1 ww. rozporządzenia. Należy też mieć na uwadze, że kryterium uznania organizacji producentów polegające na prowadzeniu scentralizowanej księgowości zostało powtórzone w art. 7 lit. e) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891. Dopiero kompleksowa interpretacja w pierwszej kolejności art. 153 ust. 2 lit. f Rozporządzenia 1308/2013 a następnie przepisów krajowych pozwoli na stwierdzenie czy stan faktyczny ustalony przez organ w zakresie wartości produktów sprzedanych pochodzących od członków grupy był ustalony w sposób prawidłowy czy też – jak stwierdzono obecnie przedwcześnie – z przekroczeniem granic swobody oceny dowodów. Innymi słowy, w toku ponownego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu powyższego stanowiska NSA, należy powtórnie ocenić zaniechanie dopuszczenia przez organ dowodu z nieautoryzowanego zestawienia sprzedaży produktów przez poszczególnych członków grupy w formie pliku arkusza kalkulacyjnego na okoliczność możliwości ustalenia wartości produktów sprzedanych pochodzących od członków grupy. Należy zwrócić uwagę, co podkreślił pełnomocnik organu na rozprawie przed NSA, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji spółka przyznała, iż posiada system (program księgowy Sage Symfonia) pozwalający wygenerować z księgowości za lata 2014-2016 żądane dane, choć nie przedstawiła tej dokumentacji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie podnosi organ, że z art. 154 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 wynika jednoznacznie, że kryteria uznania za organizację producentów powinny być spełnione bezpośrednio przed rozpoznaniem wniosku o uznanie, a nie kilka lat wstecz. Państwa członkowskie posiadają uprawnienie do określenia wysokości obrotu i nie posiadają upoważnienia do dowolnego określania okresu referencyjnego. Ze względu na cele organizacji producentów, które zostały określone w art. 152 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, dane muszą obrazować stan jak najbardziej zbliżony do aktualnego na dzień uznania, a nie – stan z przeszłości. To trafne stanowisko organu ma oparcie w przepisach dotyczących uznania. Przepisy wymagają bowiem, aby organizacja spełniała warunki uznania na bieżąco, a nie tylko w przeszłości, ponieważ status ten ma skutki prawne i finansowe na bieżąco. Kryteria uznania dotyczą bieżącej działalności organizacji, a nie jej historii z kilku lat wstecz, dlatego ocena musi opierać się na aktualnych danych.
Z tego względu interpretacja § 3 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2017 r., poz.1823) zaprezentowana przez Sąd I instancji nie może być uznana za prawidłową ponieważ pomija fakt, iż prawodawca krajowy zakładał sytuację typową, gdy wniosek o uznanie za organizację producentów jest zgłaszany bezpośrednio po zakończeniu realizacji PDU. Na gruncie tej sprawy (w dniu 2 lipca 2019 r. spółka została ponownie wpisana do rejestru wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw) ustalanie stanu faktycznego na podstawie danych o znaczeniu już tylko historycznym, a nie na danych aktualnych nie jest uzasadnione ponieważ uznanie musi być oparte na aktualnej sytuacji wnioskującego podmiotu.
Odnosząc się natomiast do zarzutu kasacyjnego naruszenia art.145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.153 p.p.s.a. w związku z art. 79 pkt 2) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w związku z art. 1 pkt 9) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2021/652 w związku z art. 1 § 1 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy wskazać, że trafny jest argument, iż wskazanie przez WSA aby w toku dalszego postępowania stosować uchylony ostatecznie z dniem 28 kwietnia 2021 r. przepis art. 23 lit. d) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 jest nieprawidłowe. Rację ma organ, że skoro prawodawca unijny zadecydował o zakończeniu okresu przejściowego i art. 23 lit. d) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 został ostatecznie uchylony najpóźniej 28 kwietnia 2021, to WSA nie mógł w dniu wydania zaskarżonego wyroku, tj. 13 grudnia 2021 r., nakazać dalsze stosowanie tego przepisu, gdyż kwestia ta znajdowała się poza jego kompetencjami określonymi w § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, z których odpowiednio wynika, że WSA tylko sprawuje wymiar sprawiedliwości i nie posiada kompetencji prawodawczych.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od skarżącej na rzecz organu 460 zł, przy czym na kwotę tę składa się równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, który reprezentował wcześniej organ w postępowaniu przed Sądem I instancji (360 zł).