I GSK 144/18

I GSK 144/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo
Barbara Mleczko-Jabłońska /sprawozdawca/
Zofia Borowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 2195/16 - Postanowienie NSA z 2016-05-31
I SA/Bk 586/14 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2015-10-28
II GZ 110/15 - Postanowienie NSA z 2015-03-25
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 10 § 1, art. 24 § 3, art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
§ 2 pkt 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2013 poz 173
art. 18 ust. 2, art. 21 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 27 ust. 1, art. 33, art. 34 ust. 1, 2 i 6
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 16 ust. 5
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. M. następcy prawnego E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 586/14 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 586/14, oddalił skargę E. S. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] maja 2013 r. E. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2013 – strefa nizinna I do działek rolnych o łącznej powierzchni równej 23,20 ha.
W dniach [...] października 2013 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzono kontrole na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie wzajemnej zgodności. W odniesieniu do działek rolnych AM, B, C, D, N, P, R i T inspektorzy terenowi przypisali kod nieprawidłowości DR 50 (granice uprawy danej działki rolnej wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku), zaś w odniesieniu do działek AG, J, L i O – kod nieprawidłowości DR18 (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej).
Kierownik jednostki przeprowadzającej czynności kontrole poinformował skarżącego o nieuwzględnieniu zgłoszonych przez niego zarzutów do protokołu kontroli.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 r.
Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji
Zdaniem organu odwoławczego, kontrola oraz protokół z czynności kontrolnych został sporządzony zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią, w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Działki rolne, jak wskazano, są lokalizowane przez inspektorów w terenie za pomocą map i GPS-u, a pomiary dokonywane są za pomocą GPS-u. Raport z kontroli na miejscu ma wartość dowodową, bowiem stanowi obiektywne odzwierciedlenie sytuacji istniejącej na kontrolowanych działkach rolnych, poprzez zatwierdzony system kontroli, lokalizowania działek oraz zdjęć obrazujących w sposób obiektywny sytuację w terenie. Zaznaczono przy tym, że w trakcie przedmiotowej kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną, która potwierdza ustalenia stanu faktycznego na gruntach w dniu przeprowadzania kontroli.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia działek została prawidłowo zmierzona za pomocą specjalistycznego sprzętu GPS, zaś uzasadnienie decyzji organu I instancji w sposób szczegółowy wskazuje, które z działek i z jakich przyczyn nie mogły zostać zakwalifikowane do przyznania płatności. Inspektorzy terenowi stwierdzili na części działek kod nieprawidłowości DR 50, który oznacza, że granice uprawy działki rolnej wykraczają poza granice działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku oraz DR18, oznaczający, że na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Organ odwoławczy za nietrafny uznał również zarzut naruszenia art. 34 ust 1, 2 i 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez przyjęcie błędnej tolerancji pomiaru wynoszącej 0,75 m. W decyzji nie uwzględniono również argumentów skarżącego, jakoby wspólnie z I. O. prowadził działalność rolniczą na działce oznaczonej symbolem A, położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Dyrektor wskazał, że na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący wydzierżawił bowiem I. O. ww. działkę ewidencyjną do [...] września 2014 r. Jak wynika z protokołów przesłuchań świadka, w 2013 r. umowa ta była realizowana przez I. O. Jednorazowe czynności wykonywane przez skarżącego (zbiórka resztek pożniwnych – słomy – za zgodą użytkującego I. O.) nie świadczą – w ocenie organu – o użytkowaniu tej działki w sposób dający prawo do uzyskania płatności ONW.
Według organu odwoławczego niezasadne okazały się też zarzuty naruszenia art. 24 § 3 k.p.a poprzez brak wyłączenia pracownika Biura Powiatowego ARiMR w W. W sprawie nie znaleziono również podstaw do zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji ( WE) nr 1122/2009 pozwalającego na odstąpienie od obniżek i wykluczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę E. S. na powyższą decyzję.
Sąd I instancji przyjął, że podczas kontroli w terenie została pomierzona powierzchnia użytkowana rolniczo zadeklarowanych działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych. W przypadku działek rolnych AM, B, C, D, N, P, R i T zastosowano kod pokontrolny DR50, oznaczający, iż granice uprawy wykraczają poza granice dziełek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku, co w konsekwencji skutkuje redukcją powierzchni działki rolnej. WSA podkreślił, że w zestawieniu zamieszczonym w zaskarżonej decyzji (s. 353-354 akt adm.) organ przedstawił wyliczenie powierzchni ww. działek, dla których zastosowano kod DR50, wskazując jaką powierzchnię zajmuje dana działka rolna na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy działki rolne oznaczone kodem DR 50 są położone częściowo na niedeklarowanych działkach referencyjnych, a więc granice tych działek rolnych wychodzą poza granice odniesienia deklarowanej działki referencyjnej, organ prawidłowo dokonał redukcji powierzchni tych działek rolnych. Przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do płatności nie uznano obszarów położonych na działkach ewidencyjnych niezadeklarowanych we wniosku.
Według WSA, sporządzony w sprawie raport z czynności kontrolnych spełnia wymogi formalne określone w art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009.316.65). W treści protokołu wskazano działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Przy ustalaniu powierzchni rolnych uwzględniono tolerancję pomiaru. Zawarte w protokole wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołu materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na szkicu z pomiaru powierzchni działek stanowiącym załącznik do protokołu inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw oraz miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na działkach.
Sąd I instancji uznał, że wbrew twierdzeniu skarżącego, organy ARiMR nie miały obowiązku zawiadamiania go o planowanej kontroli na miejscu, a zatem fakt jej przeprowadzenia pod nieobecność skarżącego w żadnym zakresie nie podważa wiarygodności przeprowadzonego dowodu. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że przeprowadzona kontrola została wykonana w sposób nieprawidłowy czy nierzetelny.
Ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwego przyjęcia wartości tolerancji pomiaru – 0,75 m., WSA wyjaśnił, że stosownie do art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 1122/2009, powierzchnia działki rolnej jest określona przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnoście do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Wskazanie maksymalnej strefy buforowej na 1,5 m nie oznacza, jak twierdzi skarżący, że taką wartość należy zawsze uwzględniać dokonując pomiarów, lecz stanowi maksymalną wartość ewentualnego błędu pomiarowego. Z akt sprawy wynika, że organy ARiMR przy dokonywaniu pomiarów korzystają z odbiorników GPS, w których po przeprowadzeniu stosownych testów i pomiarów, wartość strefy buforowej została określona na 0,75 m. Powyższa wartość nie przekracza maksymalnej wartości wskazanej w art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, a zatem jest dopuszczalna i może być stosowana. Wobec tego, zdaniem WSA, w sprawie nie został naruszony art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009.
W ocenie Sądu I instancji, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy. Poddał ocenie wniosek skarżącego o przyznanie płatności oraz raporty z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego w 2013 r. Organ odniósł się również do przedstawionych przez niego zarzutów. Ocena zebranych dowodów jest przekonująca, zgodna z wymogami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w pełni odpowiada wymogom zasady budzenia zaufania do organów Państwa. W decyzji wyjaśniono powody nieuwzględniania argumentacji prezentowanej przez stronę. Podjęte rozstrzygnięcie wynika przede wszystkim z uwzględnienia przez organ wyników przeprowadzonej kontroli i ich analizy w kontekście uprawnienia skarżącego do uzyskania płatności na rok 2013. Skarżący, mając możliwość przedstawienia dowodów na poparcie swojego stanowiska, skutecznie nie podważył tych ustaleń, nie wskazał też dowodów, które zostały pominięte.
WSA podkreślił, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 173; dalej: u.w.r.o.w.) na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Sąd podkreślił, że w sprawach dotyczących przyznania płatności organy nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta.
Ponadto, zdaniem WSA, organy prawidłowo oceniły zeznania świadka – I. O. Z ich treści w sposób jasny wynika, że działka rolna A, oznaczona nr [...], była przedmiotem dzierżawy, zaś jej posiadaczem i użytkownikiem był I. O.. Podnoszona przez skarżącego okoliczność jednorazowego zbioru słomy po żniwach przeprowadzonych przez dzierżawcę (za jego zgodą) nie może świadczyć, że to skarżący użytkował sporną działkę w zakresie uprawniającym
go do uzyskania płatności ONW.
Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, jakoby organy ARiMR pozbawiły go prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Żądanie skarżącego w tym zakresie zostało zgłoszone do ARiMR w dniu [...] maja 2012 r., a więc gdy nie toczyło się jeszcze niniejsze postępowanie, wszczęte wnioskiem z [...] maja 2013 r. Powyższe żądanie mogło dotyczyć zatem jedynie spraw toczących się na dzień [...] maja 2012 r. Sąd I instancji zgodził się z organem, że żądanie zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania może zostać skutecznie zgłoszone jedynie we wszczętym postępowaniu i wywiera skutki tylko na przyszłość, w ramach toczącego się postępowania.
WSA nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ ARiMR właściwie ustosunkował się do wniosku skarżącego o wyłączenie pracownika Biura Powiatowego w W., wydając w tym przedmiocie w dniu [...] czerwca 2014 r. stosowne postanowienie. Fakt udzielania przez przesłuchiwanych świadków odpowiedzi niekorzystnych dla skarżącego nie może wskazywać w żadnej mierze o braku bezstronności pracownika organu dokonującego czynności procesowej przesłuchania świadka.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz radcy prawnego świadczącego pomoc prawną z urzędu – kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, liczonych jako dwukrotność wynagrodzenia minimalnego z uwagi na charakter sprawy i nakład pracy pełnomocnika.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
a) błędną wykładnię art. 18 ust. 2 ustawy o wsparciu rozwoju obszarów wiejskich poprzez zastosowanie wprost przepisów Kodeksu cywilnego w odniesieniu do terminu "współposiadanie", w sytuacji gdy w przytoczonej na wstępie ustawie nie występuje definicja "współposiadania", jak również gdy nie występuje żaden przepis, który wskazywałby na stosowanie wprost przepisów Kodeksu cywilnego w nienormowanych w niej kwestiach, zaś wspomniany artykuł wskazuje, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę, a zastosowanie odpowiednie przepisów Kodeksu cywilnego do określonego w przedmiotowym artykule pojęcia współposiadania winno doprowadzić do przyjęcia, iż w niniejszym stanie faktycznym mieliśmy do czynienia z współposiadaniem, które uzasadnia przyznanie skarżącemu płatności,
b) niezastosowanie art. 34 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, a maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha, w sytuacji gdy w niniejszym stanie faktycznym zostało błędnie przyjęte, iż maksymalna tolerancja wynosi 0,75 m, które to rażące naruszenie przepisów skutkowało niezasadną odmową przyznania płatności skarżącemu spełniającemu warunki określone przepisami prawa, niezbędne i wymagane do otrzymania przedmiotowej płatności,
c) naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wsparciu rozwoju obszarów wiejskich poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, polegające na niedoinformowaniu skarżącego o terminie kontroli, w sytuacji gdy z ww. przepisu wynika obowiązek poinformowania i umożliwienia wzięcia udziału w postępowaniu i w takiej kontroli, w szczególności w sytuacji gdy w niniejszym stanie faktycznym skarżący żądał zapewnienia mu udziału w trakcie wszystkich postępowania m.in. pismem z dnia [...] maja 2012 r.,
d) naruszenie art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, polegające na niedoinformowaniu skarżącego o terminie kontroli, w sytuacji gdy z ww. przepisu wynika, iż kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli, zaś zapowiedzenia kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni, a w niniejszym stanie faktycznym skarżący nie otrzymał zawiadomienia o kontroli z ustawowo przewidzianym wyprzedzeniem, a ponadto w sytuacji gdy skarżący sam żądał zapewnienia mu udziału w trakcie wszystkich postępowań pismem z dnia [...] maja 2012 r.
2. na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji niewykonania przez WSA funkcji kontrolnej oraz oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było istotnymi wadami, w tym uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, tj. naruszającymi:
a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, w sytuacji gdy z ww. przepisu wynika obowiązek poinformowania i umożliwienia wzięcia udziału w postępowaniu, a skarżący żądał zapewnienia mu udziału w trakcie wszystkich postępowań pismem z dnia [...] maja 2012 r.,
b) art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy o wsparciu rozwoju obszarów wiejskich poprzez odmowę wyłączenia pracownika Biura Powiatowego ARiMR w W., w sytuacji gdy pracownik nie zachował wymaganej przepisami bezstronności oraz nieprawidłowy sposób rozpatrzenia powyższego wniosku i procedowania przy jego rozpoznawaniu, polegający na potraktowaniu go jako skargi i rozpatrzenie w nieprzepisowym terminie, w sytuacji gdy wniosek powinien ostać rozpatrzony niezwłocznie po jego wniesieniu przez skarżącego, zaś pracownik, którego wyłączenia domagał się skarżący, winien być w trybie natychmiastowym odsunięty od wykonywania jakichkolwiek czynności w trybie przesłuchania, co niewątpliwie świadczy o złamaniu zasady praworządności,
c) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nadinterpretację zasady swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności zastrzeżeń wniesionych przez skarżącego do raportów kontroli przeprowadzonej na miejscu oraz nieprawidłowej i stronniczej oceny zeznań świadka I. O., w sytuacji gdy prawidłowa ocena dowodów winna doprowadzić do przyjęcia, że pomiędzy skarżącym a I. O. zaistniało współposiadanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów. Ponadto, dołączono pismo Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2015 r.
Postanowieniem z dnia 31 maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej E. S. w związku ze śmiercią skarżącego. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2018 r. – z udziałem W. K. M. jako następcy prawnego skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.
W sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., co zasadniczo sprowadza się do rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Tak określony porządek oceny zarzutów kasacyjnych może nie być zachowany wówczas, gdy między zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, bo te drugie są pochodną lub konsekwencją pierwszych.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który zaakceptował w całości ustalenia organów ARiMR co do zasadności odmowy przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2013. Sąd I instancji podzielił ustalenia organów Agencji, że wyniki kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni i w zakresie wzajemnej zgodności przeprowadzone w gospodarstwie skarżącego wykazały nieprawidłowości, które miały wpływ na rozstrzygnięcie co do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Ponadto przeprowadzone w sprawie postępowanie doprowadziło do przyjęcia, że działka rolna o identyfikatorze A o pow. 2,68 ha nie była w 2013 r. w posiadaniu E. S., zatem zasadnie płatność ONW za tę działkę została rolnikowi odmówiona. Według WSA, skoro w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyliczona przez organy procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna I (zadeklarowanych we wniosku) a powierzchną stwierdzoną wyniosła 22,75%, to w myśl art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 odmowa przyznania wnioskowanej pomocy (płatności ONW) była uzasadniona.
Natomiast zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w sposób nieuprawniony zastosował wprost przepisy kodeksu cywilnego w odniesieniu do terminu współposiadanie, w sytuacji gdy odpowiednie ich zastosowanie do określonego w art. 18 ust. 2 ustawy o wspieraniu pojęcia współposiadanie winno doprowadzić do przyjęcia, iż w stanie faktycznym sprawy skarżący był współposiadaczem działki rolnej A, a tym samym uprawnionym do płatności. Ponadto zarzucono dokonanie błędnych pomiarów zgłoszonych do płatności działek rolnych w trakcie kontroli na miejscu, przez nieuzasadnione i sprzeczne z prawem (art. 34 ust 1, 2 i 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009) przyjęcie maksymalnej 0,75 m strefy buforowej zamiast uznania tolerancji pomiaru określonej przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, o której mowa w art. 34 ust 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego, skoro nie został on poinformowany o terminie kontroli, doszło do naruszenia art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE ).
W podstawie wynikającej z art 174 pkt 1 p.p.s.a autor skargi kasacyjnej jako naruszony wskazał też przepis art. 21 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu, z którego wynika obowiązek poinformowania strony i umożliwienia wzięcia udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy – jego zdaniem – skarżący żądał zapewnienia mu takiego udziału w trakcie postępowań, m.in. pismem z dnia [...] maja 2012 r.
Według skarżącego organy dokonując ustaleń naruszyły przepisy postępowania. Jako naruszone wskazano: art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., 24 § 3 k.p.a., art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, odmowę wyłączenia pracownika BP ARiMR, nadinterpretację zasady swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zastrzeżeń skarżącego do raportów kontroli na miejscu i nieprawidłowej oceny zeznań świadka, w rezultacie czego błędnie przyjęto, że między nim a skarżącym nie zaistniało współposiadanie działki rolnej A.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie podniesione w środku prawnym zarzuty okazały się chybione. Wskazać na wstępie należy, iż zakres niezbędnych ustaleń co do przesłanek przyznania albo odmowy przyznania płatności ONW wyznaczają przepisy prawa materialnego.
W sprawie niniejszej określa je ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 18, art. 18a) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (§ 2 pkt 1 i 2). Ustawodawca w tych przepisach posługuje się pojęciem posiadania w cywilnoprawnym znaczeniu, rozróżniając posiadanie samoistne i zależne w rozumieniu przepisów art. 336-352 k.c. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że ustawodawca, wskazując na posiadanie jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Jednak poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. Wymóg posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów nie został sformułowany w żadnym przepisie tej ustawy. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy. Wnioskodawca nie musi zatem wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada wnioskowane grunty i utrzymuje je zgodnie z normami. Uprawnionym do płatności jest zatem:
- właściciel gruntu, gdy grunt nie jest oddany w posiadanie zależne i jest we władaniu właściciela,
- dzierżawca gruntu rolnego,
- posiadacz samoistny i zależny bez tytułu prawnego (bez względu na jego dobrą czy złą wiarę).
Celem uniknięcia wątpliwości odnośnie podmiotu uprawnionego do płatności ustawodawca w cyt. ustawie uregulował problem zbiegu tytułów do wystąpienia o płatność w art. 18 ust 1-3. Jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu (art. 18 ust. 1). W przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i zależnego, płatność przysługuje posiadaczowi zależnemu, a zatem rolnikowi, który faktycznie uprawia zgłoszone i kwalifikujące się do płatności grunty rolne i który odpowiada za ich utrzymanie zgodnie z normami. Przytoczona regulacja omawianego zagadnienia wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego i dotyczy pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je użytkować rolniczo. Na gruncie omawianych przepisów jest oczywistym, że ustawowa przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana jako wynikająca jedynie z tytułu prawnego wnioskodawcy, na podstawie którego wynika posiadanie zgłoszonych we wniosku gruntów rolnych, gdyż wymóg taki nie został sformułowany w żadnym przepisie prawa. Natomiast zgodnie z regulacją zawartą w art. 18 ust. 2 i ust. 3 ustawy, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, wnioskodawca powinien do wniosku o przyznanie pomocy dołączyć pisemną zgodę współposiadaczy, co do osoby, której przysługuje pomoc. Zatem tylko jeden ze współposiadaczy składa wniosek i oświadcza o spełnianiu warunków, w tym w szczególności, że posiada grunty rolne. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni art. 18 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Również jako niezasadny, zdaniem NSA, uznać należy zarzut niezastosowania art. 34 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, a maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha, wobec przyjęcia jako prawidłowej tolerancji pomiaru wynoszącej 0,75 m.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że godnie z przepisem art. 34 ust 1 rozporządzenia nr 1122/2009 powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określana przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.
Zgodnie zaś z art. 33 powyższego aktu (...) "W miarę możliwości państwa członkowskie mogą wykorzystywać teledetekcję zgodnie z art. oraz techniki globalnego systemu nawigacji satelitarnej".
Tolerancja pomiaru powierzchni działki (tj. iloczyn obwodu działki i strefy buforowej), o której mowa w art. 34 ust 1 rozporządzenia nr 1122/2009, służy do oceny marginesu błędu powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej w czasie kontroli. Tolerancja ta została wprowadzona w celu uwzględnienia błędu urządzeń pomiarowych i służy wyłącznie ustaleniu marginesu dopuszczalnego błędu, nie zaś zwiększeniu zmierzonej powierzchni. Interpretacja tego przepisu zawarta w dokumentach roboczych KE wskazuje na zalecenia Komisji Europejskiej, że szerokość strefy buforowej wykorzystywana do obliczania tolerancji pomiaru nie może przekraczać 1,5 metra, jednak powinna być uzależniona od dokładności urządzenia pomiarowego. W związku z powyższym zaleca się, aby sprzęt GPS wykorzystywany w ramach kontroli poddawany był certyfikacji lub testom walidacji w zakresie precyzji pomiarów powierzchni, które pozwolą na określenie jego dokładności i wartości tolerancji pomiarów jaką dla danego rodzaju odbiornika należy wykorzystywać.
Dokonując interpretacji art. 34 ust 1 akapit 2 rozporządzenia nr 1122/2009, Sąd I instancji zasadnie uznał iż wskazanie w powyższej normie maksymalnej strefy buforowej na 1,5 m. nie oznacza, że taką wartość należy zawsze uwzględniać dokonując pomiarów, lecz że stanowi ona maksymalną wartość ewentualnego błędu pomiarowego. Powyższe oznacza, że skoro w sprawie niniejszej z załączonego zaświadczenia Stowarzyszenia Naukowego im. Stanisława Staszica w Krakowie potwierdzającego przeprowadzenie testów odbiornika CHC X20 z Getac V 100, przy użyciu którego została przeprowadzona kontrola na miejscu w rozpatrywanej sprawie, wynika, że urządzenie to posiada tolerancję pomiaru 0,75 m, a zatem wartość nieprzekraczającą maksymalnej wartości, która zgodnie z art. 34 ust 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wynosi nie więcej niż 1,5 m., wartość strefy buforowej określonej na 0, 75 m należało przyjąć jako zgodnej ze wskazanym wyżej przepisem unijnym.
Tym samym w kontekście przedstawionej wyżej regulacji zarzut naruszenia art. 34 ust 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie okazał się niezasadny. Natomiast odnosząc się do się do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 2 i 6 rozporządzenia nr 1122/2009, wskazać należy, że skoro skarżący w złożonym środku prawnym nie przedstawił jego uzasadnienia, to zarzut ten nie poddaje się kontroli instancyjnej, a co za tym idzie nie może zostać uwzględniony.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również wskazane w podstawie prawnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzuty o charakterze procesowym nie okazały się trafne. Sąd I instancji zasadnie uznał, akceptując przeprowadzone przed organami Agencji postępowanie, jako zgodne z obowiązującymi regułami prawa określonymi art. 21 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z 7 marca 2007 r.o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Organy ARiMR zebrały w sposób prawidłowy materiał dowodowy i na jego podstawie dokonały właściwej, niewadliwej interpretacji rozporządzenia ONW co do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności za 2013 r. Zarzuty skargi kasacyjnej, iż w celu ustalenia stanu faktycznego zebrane w sprawie dowody okazały się niewystarczające i nie zostały wyczerpująco rozpoznane, a strona w trakcie postępowania pozbawiona została czynnego w nim udziału, okazały się chybione.
W tym miejscu wskazać należy, iż przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) nieco inaczej aniżeli zasady procedury administracyjnej określone w k.p.a. statuują pozycję strony w postępowaniu o przyznanie pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem.
Art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie w ust. 3 tego artykułu zostało ustanowione, iż to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. To strona w postępowaniu o przyznanie pomocy została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków.
Jednakże w myśl pkt 3 powyższego przepisu (art. 21 ust 2) organ administracyjny udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jak również (pkt 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Tym samym w zakresie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu powyższa regulacja ograniczyła stosowanie tego przepisu do przypadków wystąpienia przez strony z żądaniem czynnego udziału w postępowaniu lub udzielenia informacji.
Mając powyższe na uwadze jako niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 21 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu (nota bene błędnie wskazany przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut o charakterze materialnym) i powiązany z nim, a wskazany w podstawie procesowej (pkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej) zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Poza sporem w sprawie pozostaje bowiem, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem rolnika z dnia 5 maja 2013 r. o przyznanie płatności ONW na rok 2013 r. skarżący żądania zapewnienia mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania nie zgłosił. Powołał się natomiast na złożenie do Biura Powiatowego ARiMR takiego żądania pismem dnia [...] maja 2012 r. co, jak zasadnie Sąd I instancji uznał, nie mogło wywierać skutku wynikającego z ww. przepisu, skoro żądanie czynnego udziału złożone zostało w czasie, gdy nie toczyło się jeszcze niniejsze postępowanie.
Z powyższym zarzutem związany jest zarzut naruszenia art. 27 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który uznać należy za również chybiony. Skarżący naruszenia tego przepisu upatruje w niepoinformowaniu go o terminie kontroli, w sytuacji gdy, jego zdaniem, z przepisu tego wynika, iż kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli, zaś zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Skarżący natomiast, jak zarzuca, nie otrzymał zawiadomienia o kontroli z ustawowo przewidzianym wyprzedzeniem, w sytuacji gdy sam żądał zapewnienia mu udziału w trakcie wszystkich postępowań pismem z [...] maja 2012 r. Odnosząc się do powyższego, należy zauważyć, że z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że kontrole mają być niezapowiadane, a zawiadomienie wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu nie jest możliwe, jeśli cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty. Miałoby to miejsce, gdyby zawiadomienie takie uniemożliwiało ustalenie potwierdzenia spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków uzasadniających przyznanie pomocy. Wobec tego, jak słusznie zauważył to Sąd I instancji, zasadą są kontrole niezapowiedziane, a w drodze wyjątku od tej zasady możliwe jest poinformowanie beneficjenta o planowanej kontroli jej dacie i miejscu. Specyfika regulacji przyznawania rolnikom płatności, w szczególności zobowiązanie się beneficjentów do przestrzegania wszystkich warunków przyznawania pomocy unijnej, uzasadnia dokonywanie kontroli przestrzegania tych warunków bez zapowiedzi lub zapowiadanie jej z takim wyprzedzeniem, by rolnik nie miał możliwości dokonania czynności zmieniających stan gospodarstwa. W kontekście powyższego zarzut, że wnioskodawca nie został zawiadomiony o kontroli jest niezasadny.
Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", o czym stanowi niemający w sprawie zastosowania art. 7 k.p.a., nie można utożsamiać z "wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego". Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. uznać należy za bezskuteczny, a skoro w złożonym środku prawnym jego autor nie postawił zarzutu naruszenia przepisów art. 21 ust 1 i 2 ustawy o z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu, to nie można skutecznie zarzucić organom braku bezstronnego wyczerpującego zweryfikowania zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji z obowiązków procesowych się wywiązały. Przeprowadziły bowiem czynności kontrolne. Wyniki tych czynności zostały przedstawione w raporcie. Dowód ten, wbrew stanowisku skarżącego, sporządzony został w przepisanej formie i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Oparty na tym dokumencie wynik kontroli został stronie dokładnie wyjaśniony i uzasadniony. Powielanie wadliwego zarzutu skargi (co do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – niemających zastosowania w sprawie) w podstawach skargi kasacyjnej – bez choćby twierdzenia, że pogląd Sądu I instancji w tym przedmiocie jest nietrafny i bez uzasadnienia, z jakich względów z wywodem Sądu I instancji strona wnosząca skargę kasacyjna się nie zgadza – jest niezrozumiałe i tym samym nie może być skuteczne.
Nie można zatem skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia przepisów k.p.a., stosowanie których – wskutek modyfikacji wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 21 ust 2 ustawy o wspieraniu w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – jest wyłączone.
Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i który określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.
W rozpoznawanej sprawie, zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. został powiązany z pominięciem określonych okoliczności (zastrzeżeń wniesionych przez skarżącego do raportów z kontroli na miejscu i – zdaniem skarżącego – stronniczej oceny zeznań świadka) i nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów. Stanowisko strony sprowadza się zasadniczo do polemiki z poczynionymi ustaleniami. Skarżący swoją aktywność procesową ograniczył istotne do gołosłownych zarzutów kwestionujących ustalenia. Tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Podzielić w tym zakresie należy zatem stanowisko Sądu I instancji, który trafnie podkreślił, że skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie ustalonego przez organ stanu faktycznego tak co do nieprawidłowej w jego ocenie powierzchni działek, jak i przyjęcia, że wraz z I. O. był współposiadaczem działki rolnej A w zakresie uprawniającym go do uzyskania płatności ONW. Przeczą temu bowiem, jak słusznie w sprawie przyjęto, zawarta ze świadkiem umowa dzierżawy, jak też brak pisemnej zgody współposiadacza dołączonej do wniosku, czego wymaga art. 18 ust 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu. Wyłącznie negowanie przyjętych faktów i zgłaszanie ogólnych zastrzeżeń co do przeprowadzonych dowodów nie spełnia wymogu wykazania, że ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle przytoczonego na wstępie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko tego typu zarzut naruszenia przepisów postępowania może być zarzutem skutecznym.
Prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia skutecznie nie podważa też zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. poprzez odmowę wyłączenia pracownika Biura Powiatowego ARiMR w W.. Według tego przepisu, bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 24 § 3 k.p.a. ma charakter gwarancyjny i służy zapewnieniu bezstronnego wykonywania czynności w postępowaniu administracyjnym. Jego istotą jest eliminacja potencjalnych wątpliwości co do braku bezstronności pracownika organu czy biegłego. Dla zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. wystarczy więc uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywoływać wątpliwość co do bezstronności, a nie okoliczności powodujących stronniczość. Wystarczy zatem, że z uwagi na konkretną okoliczność nie jest pewne i jasne, czy dana czynność procesowa zostanie wykonana w sposób bezstronny (tak zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 47/12, LEX 1139341 oraz przywołane tam orzecznictwo i literatura).
Wniosek strony z dnia [...] czerwca 2014 r. dotyczący wyłączenia pracownika został rozpatrzony przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., który w dniu [...] maja 2014 r. wydał stosowne postanowienie, odmawiając wyłączenia pracownika z udziału w prowadzonym postępowaniu. Słusznie przyjęto w nim, że skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności przemawiających za zasadnością wniosku.
Należy podkreślić, iż nie ma podstaw do wyłączenia pracownika organu administracji publicznej biorącego udział w postępowaniu wyjaśniającym, jeżeli niekorzystne dla strony odpowiedzi udzielone przez świadka na zadawane przez tego pracownika pytania, prowadzą jednocześnie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zgodzić należy się tym samym z wyrażoną w tej kwestii konkluzją, że fakt udzielania przez przesłuchiwanych świadków odpowiedzi niekorzystnych dla skarżącego nie może stanowić braku bezstronności pracownika organu dokonującego przesłuchania świadka.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., na jego wniosek, po złożeniu stosownego oświadczenia. Zatem o powyższym orzeknie WSA w Białymstoku (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).