I GSK 1435/23

I GSK 1435/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1829/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-01
Skarżony organ
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. P. O. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1829/22 w sprawie ze skargi Z. P. O. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. P. O. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2023 r., V SA/Wa 1829/22 oddalił skargę [...] e na rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z 18 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy.
[...] (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zmianami, dalej: "p.p.s.a."). W każdym przypadku wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych.
I. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
a) przepisów prawa materialnego tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zarówno Organ jak i Sąd I Instancji są związani w niniejszej sprawie oceną prawną, wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu w sprawie V SA/Wa 4111/21, podczas gdy ocena taka w ogóle nie została wyrażona jak również, że ta rzekoma ocena prawna, sprowadzała się do tego, że Skarżącej nie przysługują wnioskowane środki na podstawie art. 15g ustawy z 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020.374 z późnymi zmianami, dalej: "Tarcza Antykryzysowa") w zakresie prowadzonej działalności oświatowej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów powołanych w pkt. b)- d) poniżej:
b) przepisów prawa materialnego tj. art. 15g ust. 1 Tarczy Antykryzysowej w związku z przepisami art. 3 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 6 marca 2018 r., Prawo przedsiębiorców (tj. Dz. U. 2019.1292 z późnymi zmianami) i przepisem art. 170 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r., - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. 2019.1148 z późnymi zmianami) poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą:
- nieprawidłowym przyjęciem, że Skarżąca częściowo nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ww. przepisów, a w konsekwencji nie może skutecznie ubiegać się o dofinansowanie wynagrodzeń pracowniczych pomimo, że szczegółowa analiza sytuacji prawnej przedsiębiorstwa prowadzonego przez Skarżącą prowadzi do wniosku, że bez wątpienia posiada ona status przedsiębiorcy w rozumieniu ww. przepisów, przede wszystkim z uwagi na okoliczność, że jest podmiotem wpisanym od lat do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, prowadzi działalność w celach zarobkowych, w sposób zorganizowany i ciągły jak również odprowadza stosowne podatki z tytułu prowadzonej działalności jak również składki na ubezpieczenie społeczne oraz na FGŚP zarówno za pracowników związanych stricte z prowadzoną działalnością oświatową jak i pozostałe zatrudnione osoby, a oprócz niepublicznej placówki szkolnej, prowadzi inną regularną działalność gospodarczą, a tym samym nie zachodzą żadne negatywne przesłanki do tego by odmówić przyznania jej wnioskowanej pomocy,
- błędnym przyjęciem, że Skarżąca jednocześnie jest podmiotem będącym jednocześnie przedsiębiorcą i niebędącym przedsiębiorcą, co w konsekwencji doprowadziło do wykreowania nieznanego polskiemu prawu hybrydowego podmiotu oraz do odmowy wypłaty dofinansowań w zakresie, w którym zdaniem Organu Skarżąca nie jest przedsiębiorcą,
c) przepisu prawa materialnego tj. przepisu art. 15g ust. 1 Tarczy Antykryzysowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że znaczenie dla rozpoznania sprawy tj. dla przyznania Skarżącej wnioskowanych świadczeń ma ustalenie czy wniosek Skarżącej dotyczy pracowników, którzy są zatrudnieni w obrębie działalności oświatowej, podczas gdy wymogu takiego nie sposób wywodzić z art. 15g ust. 1 Tarczy Antykryzysowej tj. kryterium takie nie wynika z Tarczy Antykryzysowej, a w konsekwencji w praktyce wykreowanie dodatkowego, nieznanego ustawie kryterium przyznania świadczeń,
d) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu), art. 32 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa) jak również art. 7 i 7a k.p.a. i 81a k.p.a., poprzez przyjęcie dodatkowego kryterium nieznanego ustawie przy rozstrzyganiu skargi Skarżącej i w konsekwencji oddalenia skargi na odmowę wypłaty wnioskowanych środków pomimo przyjęcia, że Skarżąca posiada status przedsiębiorcy oraz poprzez nierozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącej.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości a także zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego występującego w niniejszej sprawie według norm przewidzianych.
Skarżąca kasacyjnie pismem z 13 listopada 2025 r. podtrzymała w całości stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej oraz uzupełniła je o dotychczasowe orzecznictwo sądownictwa administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 listopada 2021 r., V SA/Wa 4111/21 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia: "Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. W toku postępowania organ ustalił, a Skarżąca tego nie kwestionuje, że przedmiotem przeważającej działalności gospodarczej przedsiębiorcy jest wychowanie przedszkolne oraz prowadzenie szkoły podstawowej. Strona wskazała także że prowadzi pozostałą działalność w formie m.in.: prowadzenia gabinetu integracji sensorycznej dla klientów indywidualnych czy prowadzenia zajęć z logopedii i rytmiki. Z art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe wynika, że prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy miało ustalenie, czy wniosek Skarżącej dotyczy pracowników, którzy są zatrudnieni w obrębie działalności przedszkolnej lub szkolnej czy innych pracowników zatrudnionych w innego rodzaju działalności Skarżącej, którą w świetle prawa można uznać za prowadzenie działalności gospodarczej. Z załącznika nr 1 do Porozumienia w sprawie obniżenia wymiaru czasu pracy w związku z COVID-19 wynika, iż porozumienie dotyczy także osób niebędących nauczycielami, w tym między innymi asystenta dyrektora czy logopedy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni powyższe wywody Sądu, w tym w szczególności uwzględni, że porozumienie dotyczy także osób niebędących nauczycielami, którzy nie byli zatrudnieni w obrębie działalności przedszkolnej lub szkolnej, a w innym rodzaju działalności Skarżącej, którą w świetle prawa można uznać za prowadzenie działalności gospodarczej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie (punkt 1 wyroku)."
Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) wskazany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu aktu, o jakim mowa w
art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Uwzględnienie skargi spowodowało, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z prawomocną oceną prawną. Skarga na akt wydany po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może opierać się na podstawach sprzecznych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzuty skargi obarczone taką wadą nie mogą zostać uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolujący, czy organ administracji publicznej prawidłowo je odczytał i uwzględnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1 czerwca 2023 r., V SA/Wa 1829/22 uwzględnił prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 listopada 2021 r., V SA/Wa 4111/21 przedstawiając stan faktyczny sprawy, podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tych ramach wskazał, jak odczytał ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z 2 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. I tak, przeprowadzono szczegółową analizę całości zebranego materiału stwierdzając, że wniosek nie zasługuje w całości na uwzględnienie. Z dokumentacji nadesłanej przez stronę wynika bowiem, że w spółce są zatrudnieni pracownicy na stanowiskach związanych z obsługą placówki opiekuńczo-oświatowej, których praca nie polega na świadczeniu usług oświatowych. Pracownicy ci mają prawo do dofinansowania do wynagrodzeń, o którym mowa w art. 15g ustawy CO\/ID-19. Z uwagi na fakt, że u pracodawcy są również zatrudnione osoby na stanowiskach polegających na wykonywaniu usług oświatowych, którzy podlegają wyłączeniu wynikającemu z art. 170 ustawy Prawo oświatowe, nie przysługiwało prawo do uzyskania dofinansowania ich wynagrodzeń na podstawie art. 15g ustawy COVID-19. Osoby te są zatrudnione w spółce na stanowiskach odpowiednio: nauczyciel wychowania przedszkolnego, nauczyciel języka angielskiego, asystent nauczyciela, asystent grupy, nauczyciel edukacji wczesnoszkolnej. Z przekazanej dokumentacji nie wynika, aby pracownicy ci wykonywali jeszcze inne czynności. Ustalono zatem, że 12 pracownikom zatrudnionym na stanowiskach związanych z wykonywaniem usług oświatowych nie przysługuje dofinansowanie do ich wynagrodzeń. Natomiast do wsparcia kwalifikują się: sekretarka, dyrektor przedszkola i żłobka (organizacyjnie jedna jednostka), logopeda ze względu na prowadzenie dodatkowych zajęć wykraczających poza działalność przedszkola.
Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności), natomiast niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. "Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: A. Kabat [w:] B. Dauter , M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153. "Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 153. Skoro niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., to prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na tej podstawie - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię kasator winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tego przepisu w konkretnej sprawie. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a. kasator winien sprecyzować, na czym konkretnie polegało naruszenie oceny prawnej, czy naruszono ocenę dotyczącą zastosowania przepisów postępowania, czy też ocenę dotyczącą zastosowania prawa materialnego, lub też obie te oceny. Z kolei, zarzucając naruszenie wskazań co do dalszego postępowania kasator winien wskazać, które konkretnie wskazania sądu administracyjnego naruszył organ administracji ponownie rozpatrując sprawę. Stawiając te zarzuty Sądowi I instancji, który oddalił skargę na rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy kasator winien w uzasadnieniu przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) precyzyjnie wskazać te fragmenty pisemnego uzasadnienia poprzedniego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, w których zawarto elementy oceny prawnej oraz elementy wskazań, których nie uwzględnił organ administracji ponownie rozpatrując sprawę. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia postępowania wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 1 czerwca 2023 r., V SA/Wa 1829/22 zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tych ramach przedstawił zarzuty podniesione w skardze, które ocenił jako nieuzasadnione uwzględniając wiążącą ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 listopada 2021 r., V SA/Wa 4111/21. Sąd I instancji dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie zawartego w piśmie z 18 maja 2022 r. odmawiającego spółce przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19 w łącznej wysokości [...]złotych na dofinansowanie wynagrodzeń za okres jednego miesiąca dla 12 pracowników, tj. [...] – nie stwierdził: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (odpowiednie stosowanie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku w tej samej sprawie. Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Nie ma jednak przeszkód normatywnych, aby w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywy zawężone do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Rozpoznawana skarga kasacyjna Zespołu Placówek Oświatowych sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie opiera się na podstawach sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 listopada 2021 r., V SA/Wa 4111/21, którym przesądzono, że po ustaleniu stanu faktycznego sprawy Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie wyda rozstrzygnięcie obejmujące wsparciem pracowników innych, niż osoby zatrudnione w oświacie.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę zaskarżonego wyroku z 1 czerwca 2023 r., V SA/Wa 1829/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie.
Skarga kasacyjna [...] opiera się na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazana podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia przepisów zarówno sądowoadministracyjnego, jak i odpowiedniego postępowania przed organami administracji publicznej. Prawidłowe, a przez to skuteczne sformułowanie skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów objętych art. 174 pkt 2) p.p.s.a. polega na skierowaniu ich wobec zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzez wykazanie wadliwości przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Przyjmuje się, że przepisy postępowania mogą być naruszone przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie. Kasator winien wskazać, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, oraz wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji.
Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej, to przepisy art. 15g ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz przepisy p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej opartej na tej podstawie kasacyjnej w pkt I. d) petitum kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 7a kpa, art. 81a kpa.
Zgodnie z art. 1 pkt 1) kpa, Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (...). Takjej formy rozstrzygnięcia (załatwienia sprawy) nie przewiduje art. 15g ustawy COVID-19. Podmioty wskazane w art. 15g ust. 1 wskazanej ustawy, w tym przedsiębiorca może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19. Według art. 15g ust. 2, ust. 5, ust. 16, ust. 17, ust.17b ustawy, podmiotom tym przysługują środki z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Świadczenia oraz środki są wypłacane w okresach przestoju ekonomicznego lub obniżonego wymiaru czasu pracy. Świadczenia oraz środki przysługują przez łączny okres 3 miesięcy, przypadających od miesiąca złożenia wniosku. Do wypłaty i rozliczania świadczeń wypłacanych ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz środków stosuje się odpowiednio wskazane tam przepisy.Rozliczenie przez wojewódzkie urzędy pracy przekazanych uprawnionym podmiotom świadczeń lub środków następuje dwuetapowo w drodze: wstępnej weryfikacji rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków, polegającej w szczególności na analizie jej kompletności, prawidłowości złożonych przez beneficjentów oświadczeń oraz weryfikacji kwot przekazanych i faktycznie wykorzystanych środków, której dokonuje się w terminie 60 dni od dnia złożenia prawidłowych i kompletnych rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu; końcowej weryfikacji dokumentacji potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków.
Ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych nie zawiera podstawy prawnej do wydania decyzji przyznającej dofinansowanie, nie zawiera też podstawy prawnej do wydania decyzji odmawiającej przyznanie dofinansowania. Z tych powodów, Sąd I instancji nie naruszył nie mających zastosowania w sprawie przepisów kpa.
Według art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył zasady praworządności akceptując akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie, mocą którego przyznano świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, wypłatę ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy oraz odmówiono przyznania świadczeń na dofinansowanie wynagrodzeń za okres jednego miesiąca dla 12 pracowników z powodu ich zatrudnienia na stanowiskach polegających na wykonywaniu usług oświatowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) akceptując akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie w zakresie odmowy przyznania świadczeń na dofinansowanie wynagrodzeń za okres jednego miesiąca dla 12 pracowników z powodu ich zatrudnienia na stanowiskach polegających na wykonywaniu usług oświatowych. Przyznanie świadczeń na dofinansowanie wynagrodzeń 12 pracowników, którzy są zatrudnieni wyłącznie na stanowiskach oświatowych naruszałoby zasadę równości, ponieważ każdy przedsiebiorca jest równy wobec prawa. Zgodnie z art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Działalność oświatowa nieobejmująca prowadzenia szkoły, placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, lub innej formy wychowania przedszkolnego może być podejmowana na zasadach określonych w przepisach ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.
Kasator nie podważył skutecznie ustalenia, że 12 pracowników spółki jest wyłącznie zatrudnionych na stanowiskach odpowiednio: nauczyciel wychowania przedszkolnego, nauczyciel języka angielskiego, asystent nauczyciela, asystent grupy, nauczyciel edukacji wczesnoszkolnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Kasator winien wskazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na błędzie w subsumcji, błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, nie przystaje do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie.
W pkt I. a) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a. "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zarówno Organ jak i Sąd I Instancji są związani w niniejszej sprawie oceną prawną, wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu w sprawie o sygn. akt: V SA/Wa 4111/21, podczas gdy ocena taka w ogóle nie została wyrażona jak również, że ta rzekoma ocena prawna, sprowadzała się do tego, że Skarżącej nie przysługują wnioskowane środki na podstawie art. 15g Tarczy Antykryzysowej w zakresie prowadzonej działalności oświatowej".
Artykuł 153 p.p.s.a. jest przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ma zastosowanie, kiedy sąd administracyjny uwzględnieni skargę i sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej nie stosuje wskazanego przepisu p.p.s.a., lecz wypełnia ciążący na nim z mocy tego przepisu obowiązek uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu. Przepis art. 153 p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego (zawartym w tym samym akcie co przepisy postępowania), ponieważ nakłada na organy administracji publicznej, a także sądy administracyjne określony obowiązek, którego nie wykonanie skutkuje sankcją w postaci uchylenia decyzji, bądź uchylenia wyroku sądu administracyjnego. Przepis ten reguluje stosunki pomiędzy podmiotami postępowania sądowoadministracyjnego, najpierw w postępowaniu przed organami administracji publicznej, a po wniesieniu skargi na ponownie wydaną decyzję ostateczną przed sądem administracyjnym.
Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.
Istota podniesionego zarzutu sprowadza się do tego, że kasator po pierwsze, kwestionuje wyrażenie przez wojewódzki sąd administracyjny jakiejkolwiek oceny prawnej w prawomocnym wyroku z 2 listopada 2021 r., V SA/Wa 4111/21: "podczas gdy ocena taka w ogóle nie została wyrażona." Po drugie, kasator twierdzi, że jeśli ta rzekoma ocena prawna została jednak wyrażona, to nie wynikało z niej, że spółce nie przysługuje świadczenie na dofinansowanie wynagrodzeń za okres jednego miesiąca dla 12 pracowników z powodu ich zatrudnienia na stanowiskach polegających na wykonywaniu usług oświatowych. Literalnie, kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) przez jego niewłaściwe zastosowanie. To zaś oznacza, że zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, nie przystaje do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki ewentualnie przepis prawa materialnego powinien mieć zastosowanie. Stawiając ten zarzut Sądowi I instancji, który oddalił skargę na rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy kasator winien w uzasadnieniu przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) precyzyjnie wskazać te fragmenty pisemnego uzasadnienia poprzedniego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, w których zawarto elementy oceny prawnej, których nie uwzględnił organ administracji ponownie rozpatrując sprawę oraz wojewódzki sąd administracyjny kontrolujący legalność aktu wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej. Chodzi o zacytowanie poszczególnych fragmentów uzasadnienia prawomocnego wyroku z podaniem numeracji stron uzasadnienia. Jednocześnie kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) przez błędną jego wykładnię wskazując jako naruszony art. 15g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, składający się z ustępów od 1 do 20, w których zamieszcono przepisy materialne oraz przepisy postępowania. Kasator wskazał, który przepis prawa materialnego Sąd I instancji mylnie zrozumiał, mylnie odczytał jego dyspozycję lub sankcję – art. 153 p.p.s.a. Kasator nie wskazał jednak , na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia tego przepisu prawa materialnego oraz jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia w tej konkretnej sprawie. Również w tym wypadku kasator winien zacytować poszczególne fragmenty uzasadnienia prawomocnego wyroku z podaniem numeracji stron uzasadnienia.
Należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jako podstawę rozstrzygnięcia zawartego w wyroku z 2 listopada 2021 r., V SA/Wa 4111/21 wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który z mocy art. 146 zdanie drugie p.p.s.a. stosuje się odpowiednio w razie uwzględnienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt, uchyla ten akt. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnił, dlaczego i jakie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy stwierdził uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Ocena prawna wyrażona we wskazanym wyroku obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do stanu faktycznego sprawy: " Z art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe wynika, że prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Natomiast ocena prawna wyrażona w tym wyroku obejmuje przepisy postępowania wskazując sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest ściśle powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania: "Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni powyższe wywody Sądu, w tym w szczególności uwzględni, że porozumienie dotyczy także osób niebędących nauczycielami, którzy nie byli zatrudnieni w obrębie działalności przedszkolnej lub szkolnej, a w innym rodzaju działalności Skarżącej, którą w świetle prawa można uznać za prowadzenie działalności gospodarczej."
W pkt I. b), c) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 15g ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przez błędną wykładnię kwestionując przy tym niepodważone wcześniej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Zarówno art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19, jak i pozostałe przepisy wskazane przez kasatora jako naruszone w ramach omawianej podstawy kasacyjnej, miały zastosowanie na etapie ustalania stanu faktycznego sprawy, przez co nie mogły zostać naruszone jako przepisy prawa materialnego. Artykuł 15g ust. 1 ustawy COVID-19 jest przepisem postępowania regulującym sposób procedowania w sprawie pomocy dla pracodawców i nie jest przepisem prawa materialnego, na podstawie którego przyznawane są świadczenia. Na podstawie tego przepisu przedsiębiorca może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19, na zasadach określonych w ust. 7 i 10.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).