I GSK 1420/21

I GSK 1420/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Jacek Boratyn
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1082/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-07
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174 pkt 2, art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.106 § 3, art. 135, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art. 77, art. 8, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1082/20 w sprawie ze skargi A. Z.-K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 marca 2020 r. nr 4/PRKM-ODK/CE/2020/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w związku z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z 9 września 2019 r., nr 44/9010/PRKM/W/2019; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. Z.-K. 12 160 (dwanaście tysięcy sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1082/20 oddalił skargę A. Z.-K. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z 23 marca 2020 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych.
Z akt sprawy wynika, że Dyrektor ARiMR w Łomży wydał 9 września 2019 r. decyzję, w której ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Białymstoku z 11 sierpnia 2017 r. w wysokości 87 000 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że skarżąca miała stworzyć sztuczne warunki w celu otrzymania płatności.
Skarżąca, odwołaniem z 24 września 2019 r., zaskarżyła przedmiotową decyzję w całości. Organ wyższej instancji decyzją z 24 marca 2020 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została oddalona wyrokiem z 7 stycznia 2021 r. W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo przyjęły, że nie zostały spełnione warunki do przyznania pomocy (jego treść dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i – alternatywnie – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji lub rozpoznanie sprawy, a także o zasądzenie od Prezesa ARiMR na rzecz strony kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucono:
I. na mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie poprzez usankcjonowanie przez Sąd błędnego zastosowania:
1) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013, dokonanego przez organ, polegającego na nieuprawnionym przyjęciu, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków i nieuwzględnienie faktycznych warunków prowadzenia działalności rolniczej i hodowlanej przez skarżącą;
2) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, dokonanego przez organ, polegającego na niewłaściwym i nieuprawnionym przyjęciu, iż działania skarżącej były skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści;
3) art. 1 lit. f rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613, dokonanego przez organ, w sytuacji gdy cel podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" nie dotyczy programu pomocowego, którego beneficjentem jest skarżąca i tym samym nie może być uwzględniany przy ocenie spełnienia przez skarżącą przesłanek do uzyskania pomocy, co nie zmienia faktu, że przyznana skarżącej pomoc wzmocniła stabilność gospodarczą i poprawiła konkurencyjność jej gospodarstwa.
II. Na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu przez organ wszystkich faktów i dowodów mogących mieć wpływ na treść wydanej decyzji, rozpatrzeniu zabranego materiału dowodowego w sposób skrajnie dowolny i wybiórczy, w szczególności zaś na błędnym przyjęciu, że:
a) skarżąca nie złożyła do akt sprawy potwierdzenia zapłaty za zakupione jałówki, co według organu miałoby świadczyć o zmowie skarżącej i jej ojca, podczas gdy faktycznie dokonała zakupu jałówek i przedstawiła dowód w postaci potwierdzeń zapłaty,
b) po dokonaniu przez skarżącą zakupu jałówek nie zostały one fizycznie rozdzielone, podczas gdy zakupione jałówki zostały umieszczone w oddzielnej oborze użytkowanej wyłącznie przez skarżącą, co znajduje potwierdzenie w raporcie z czynności kontrolnych sporządzonym po przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie,
c) skarżąca stworzyła "sztuczne warunki", podczas gdy prowadzi ona własne, niezależne gospodarstw o rolne na własny rachunek, zakupiła 30 szt. jałówek, utrzymuje swoje stado w oddzielnej oborze z niezbędną infrastrukturą, jest stroną umów dotyczących sprzedaży mleka i prowadzi odrębne gospodarstwo hodowlane z odrębnym numerem ewidencyjnym;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a k.p.a., polegającego na rozstrzygnięciu przez organ wątpliwości interpretacyjnych dotyczących warunków udzielenia dotacji w sposób odmienny od innego organu (który dotację przyznał) i na niekorzyść skarżącej;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., polegającego na:
a) orzeczeniu przez organ wbrew zasadzie zaufania strony do władzy publicznej, podczas gdy organy I i II instancji wydały decyzje całkowicie odmienne od decyzji przyznającej pomoc, pomimo istnienia w czasie ich wydawania tożsamego stanu faktycznego,
b) orzeczeniu przez organ wbrew zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja organu – Agencji Rynku Rolnego – przyznająca dofinansowanie, którą skarżąca wykonała i skonsumowała, a jednocześnie dochodzi do wydania innej decyzji odnoszącej się do tego samego stanu faktycznego – o odmiennym rozstrzygnięciu;
7) art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji, przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy, nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co doprowadziło do niezgodnego z prawdą przyjęcia, że skarżąca nie przedstawiła dowodu zakupu 30 jałówek i dalej nieuprawnionego użycia tego wadliwego argumentu przy uzasadnianiu tezy o stworzeniu sztucznych warunków, podczas gdy skarżąca faktycznie dokonała zakupu jałówek, a dowód w postaci potwierdzeń przelewów znajduje się w aktach sprawy;
8) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd dowodu z dokumentu – potwierdzeń przelewów z 31 lipca 2017 r., z 1 sierpnia 2017 r., z 17 sierpnia 2017 r. i z 22 sierpnia 2017 r., znajdujących się w aktach sprawy (złożonych do akt sprawy na etapie postępowania administracyjnego oraz ponownie załączonych do skargi, których obecność w aktach sprawy Sąd zupełnie zignorował) na wykazanie faktu zakupu przez skarżącą 30 szt. jałówek, co doprowadziło do usankcjonowania stanu faktycznego nieodpowiadającego prawdzie;
9) art. 106 § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd dowodu z dokumentu – zdjęć gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżącą, znajdujących się w aktach sprawy, na wykazanie faktów prowadzenia przez skarżącą własnego, niezależnego, wyodrębnionego gospodarstwa rolnego pomimo lokalizacji pod tym samym adresem co gospodarstwo jej ojca, fizycznego rozdzielenia zakupionych jałówek, utrzymania przez skarżącą swojego stada w oddzielnej oborze z niezbędną infrastrukturą.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Organ wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną żądając jej oddalenia.
Strona skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację w piśmie z 4 lutego 2025 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15).
Uznając za trafne wszystkie zarzuty mające oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazać należy, że skarżąca 28 lipca 2017 r. złożyła do Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Białymstoku wniosek o udzielanie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, do 30 sztuk. Do wniosku załączyła wymaganą przepisami prawa dokumentację. Dnia 11 sierpnia 2017 r. Dyrektor tego organu po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału w sprawie wydał decyzję administracyjną, na mocy której przyznał skarżącej pomoc w kwocie 87 000 zł., która została wypłacona na rachunek bankowy skarżącej. Znamienne jest, że wydanie powyższej decyzji zostało poprzedzone postępowaniem administracyjnym, w którym to organ oceniał zebrany materiał dowodowy, weryfikował czy skarżąca spełniła wszelkie formalno-prawne wymogi w celu otrzymania płatności.
Nie ulega wątpliwości, że płożony wniosek o przyznanie pomocy zawierał wszelkie informacje dotyczące wnioskodawcy (producenta mleka), wszelkie numery ewidencyjne, adres, siedzibę stada, ilość posiadanych zwierząt, informacje szczegółowe dotyczące tychże zwierząt, ilość wyprodukowanego mleka, podmiotu skupującego, a także wszelkie dane dotyczące zakupionych zwierząt, zwłaszcza iż zapadła decyzja pozytywna. W konsekwencji organ, przyznając płatność miał wiedzę, że skarżąca posiada gospodarstwo rolne, produkuje mleko, że nabyła zwierzęta od swego ojca, wiedział również gdzie znajduje się siedziba gospodarstwa skarżącej i jej ojca. Fakty, które na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy były znane, organowi, a co najważniejsze kwalifikowały do otrzymania płatności.
Zdumienie musi budzić fakt, że stały się one następnie podstawą do stwierdzenia, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu otrzymania płatności. Podstawą tak daleko idących, błędnych wniosków w stosunku do konkretnego podmiotu, skutkujących żądaniem zwrotu słusznie przyznanych płatności, nie może być ogólne stanowisko Komisji Europejskiej w formie "Komunikatu", która w związku z dostrzeżonymi nieprawidłowościami dotyczącymi mechanizmu "pomocy na zakup jałówek hodowlanych" zobligowała agencję płatniczą do przeprowadzania postępowań administracyjnych w celu odzyskania nieprawidłowo wydanych środków. Agencja płatnicza, w tym przypadku ARiMR, nie może tylko i wyłącznie na podstawie "Komunikatu" KE, która stwierdziła określone przypadki wystąpienia sztucznych warunków, na zasadzie automatyzmu przesądzać w indywidualnej sprawie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. "Komunikat" KE nakłada na ARIMR obowiązek przeprowadzenia postępowań administracyjnych – a więc zweryfikowania przypadków udzielenia pomocy, i w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, żądania zwrotu niesłusznie przyznanych płatności.
Organ I instancji w dniu 1 kwietnia 2019 r. przeprowadził w gospodarstwie skarżącej kontrolę w celu weryfikacji prawidłowości udzielonej pomocy. Z powyższego został sporządzony raport z czynności kontrolnych nr 31/10/2019.
W wyniku kontroli poczyniono następujące ustalenia:
– skarżąca zakupione zwierzęta nabyła od swego ojca i posiada siedzibę stada pod tym samym adresem co jej ojciec;
– skarżąca utrzymuje bydło w oborze użyczanej nieodpłatnie od swojego ojca, a także sprzęt niezbędny do prowadzenia gospodarstwa w zakresie produkcji mlecznej jest jej udostępniany przez ojca.
Odnosząc się do powyższych ustaleń wyjaśnić należy, że pomimo tego samego adresu siedziby stada, bydło należące zarówno do skarżącej jak i jej ojca przebywa w dwóch oddzielnych oborach i jest fizycznie rozdzielone. Wynika to z raportu kontroli przeprowadzonej 1 kwietnia 2019 r. Ustalono także, że ojciec użyczył swej córce oborę z niezbędną infrastrukturą. W budynku obory znajduje się oddzielny zbiornik na mleko, który służy wyłącznie do gromadzenia mleka produkowanego przez skarżącą w ramach jej gospodarstwa hodowlanego oraz oddzielne kojce dla zwierząt. W ocenie Sądu II instancji – odnośnie korzystania ze wspólnych środków produkcji – taki model prowadzenia działalności jest w pełni uzasadniony, gdyż wzajemne korzystanie z posiadanego sprzętu powoduje w konsekwencji lepszą opłacalność produkcji i konkurencyjność na rynku.
Zdaniem Sądu II instancji ustalenia pokontrolne organu I instancji wystarczyły do błędnego stwierdzenia przez tenże organ, a następnie przez organ II instancji, że stada obu producentów należy uznać za jedno gospodarstwo. Powyższa konstatacja stoi jednak w sprzeczności z jednoczesnym ustaleniem przez organy, że oba podmioty prowadzą odrębną działalność rolniczą, o czym jeszcze będzie niżej mowa.
Nie ma wątpliwości co do istnienia pomiędzy producentami powiązań geograficznych i osobistych. Owe elementy faktyczne nie przesądzają jednak o zamiarze uzyskania korzyści sprzecznej z celami mechanizmu pomocowego. Wszak uznać należy, że więzi łączące obydwu producentów sprzyjają zrealizowaniu celów mechanizmu pomocowego; korzystanie przez skarżącą z doświadczeń ojca niewątpliwie wpływa korzystnie na rozwój jej gospodarstwa, a otrzymana pomoc pozwala na wykorzystanie istniejącego potencjału.
Ponadto (jak wynika z przeprowadzonych oględzin) budynek obory użytkowanej przez skarżącą znajduje się w znacznej odległości od budynków użytkowanych przez jej ojca, co sprawia, że następuje również funkcjonalne rozdzielenie prowadzonych działalności. Fakt ten został zupełnie zignorowany przez organy obydwu instancji oraz przez Sąd I instancji, które niezwykle powierzchownie potraktowały materiał dowodowy w tym zakresie, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że gospodarstwa skarżącej i jej ojca mieszczą się pod tym samym adresem.
Istotne w sprawie jest także, że organ II instancji przed wydaniem decyzji wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień (pismo z dnia 7 lutego 2020 r.). Strona w odpowiedzi złożyła wymagane dokumenty i informacje. Według nieprawdziwych twierdzeń organu II instancji skarżąca nie przedłożyła:
1) dowodu potwierdzenia zapłaty za zakupione 30 sztuk jałówek,
2) dokumentów wskazujących na posiadanie, prowadzenie i użytkowanie oddzielnej bazy produkcyjnej,
3) dokumentów świadczących o ponoszeniu kosztów związanych z eksploatacją użytkowanych pomieszczeń gospodarskich.
Po pierwsze, nie jest prawdą, że skarżąca nie udowodniła zakupu 30 szt. jałówek, bowiem w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień, wystosowane przez organ w toku postępowania skarżąca wskazała na dokonanie przelewów: z 31 lipca 2017 r., 1 sierpnia 2017 r., 17 sierpnia 2017 r. i 22 sierpnia 2017 r. na łączną kwotę 178 200,00 zł, które załączyła potwierdzenia przelewów do skargi. Sąd jednak zupełnie zignorował ten fakt, a wręcz przeciwnie, podtrzymał w uzasadnieniu wyroku wadliwą argumentację o nieudowodnieniu przez skarżącą zakupu jałówek. Potwierdzenia zapłaty są głównym dowodem dla stwierdzenia spełnienia warunków uzyskania pomocy, a niezasadne zaprzeczanie ich istnienia przez organy i Sąd jest niedopuszczalne.
Po drugie, zwierzęta skarżącej są utrzymywane oddzielnie od zwierząt jej ojca, w pełni wyposażonej oborze, posiadającej oddzielny robot udojowy oraz oddzielny zbiornik chłodzący mleko. Ilość mleka uzyskana od krów jest odrębnie gromadzona i odrębnie fakturowana. Zwierzęta ojca skarżącej są natomiast utrzymywane w innej oborze, posiadającej odrębną infrastrukturę i oddalonej znacznie od obory użytkowanej przez skarżącą. Na potwierdzenie posiadania, prowadzenia i użytkowania oddzielnej bazy produkcyjnej skarżąca złożyła do akt sprawy m.in. zaświadczenie z A dotyczące przeciętnej wydajności w stadzie od jednej krowy w latach 2017–2019.
Po trzecie, skarżąca korzysta z budynku wraz z niezbędną infrastrukturą użyczonego jej nieodpłatnie przez ojca, gdyż jako miody rolnik korzysta z doświadczeń i środków dysponowanych przez ojca. Nie musiała ona ponadto czynić kosztochłonnych nakładów na inwestycje i zaciągać pożyczek. Z pewnością wpłynęło to na poprawę konkurencyjności gospodarstwa, co jest zresztą jednym z głównych celów przyznanej pomocy.
W toku postępowania stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013: "Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa".
Wyżej wymieniona regulacja, jak również i inne przepisy prawa nie definiują pojęcia "sztucznych warunków". W orzecznictwie sądów administracyjnych szczególnie istotnie akcentuje się, iż aby mówić o stworzeniu przez beneficjenta płatności sztucznych warunków, trzeba łącznie ustalić występowanie elementu obiektywnego, tj. ogółu okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel przez nie realizowany nie został osiągnięty, oraz elementu subiektywnego, czyli woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Ponadto należy wykazać sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.
Wskazując na trafność zarzutu I.1 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie – w oparciu o ujawnione w sprawie dowody – nie doszło do stworzenia sztucznych warunków. Odnosząc się do analizy dokonanej przez organy w zakresie elementu obiektywnego stwierdzić należy, że brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że skarżąca działając zgodnie z przepisami prawa spowodowała, że cel, dla którego te przepisy (na podstawie których przyznano pomoc) miały służyć – nie został osiągnięty.
Skarżąca rzeczywiście zakupiła zwierzęta od swego ojca – co nie stoi to w sprzeczności z żadnymi przepisami prawa. Taka transakcja jest tym bardziej korzystna gdyż miała pewność, że nabyła zwierzęta z "pewnego źródła" i o wysokich walorach gatunkowych. Skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo rolne, a w związku z tym, że zajmuje się hodowlą bydła mlecznego zawarła umowę z A, a ponadto łączy ją umowa kontraktacyjna ze Spółdzielnią Mleczarską "B". Ilość mleka uzyskana od krów jest odrębnie gromadzona i fakturowana. Stado jest również objęte odrębną kontrolą użytkowości mlecznej. Co więcej skarżąca dysponuje bazą maszynową, którą systematycznie rozbudowuje (w tym zakresie prowadzi ewidencję środków trwałych), co oznacza, że skarżąca prowadzi de iure i de facto odrębne gospodarstwo rolne na własny rachunek.
Chybione są także argumenty organów w zakresie elementu subiektywnego. Skarżąca zawarła z ojcem umowę sprzedaży 30 szt. bydła w wyniku czego zwiększyła swoje stado z zamiarem zwiększenia konkurencyjności swego gospodarstwa, wobec czego skarżąca spełniła wszelkie wymagania formalne i prawne do uzyskania pomocy. Brak jest jakichkolwiek powodów aby twierdzić, że stworzone zostały sztuczne warunki w celu otrzymania płatności. Nie sposób się zgodzić ze stwierdzeniem, że gospodarstwa dwóch odrębnych podmiotów funkcjonują jako jedno gospodarstwo rolne.
Przyznana jej pomoc wzmocniła stabilność gospodarczą i poprawiła konkurencyjność gospodarstwa - przez co został osiągnięty cel wynikający z programu pomocowego.
Należy podkreślić, że istotny dla rozstrzygnięcia sprawy stan faktyczny z chwili przyznania pomocy i z chwili ponownej weryfikacji w toku niniejszego postępowania jest tożsamy, zaś rozstrzygnięcia różne. Powyższe narusza zaufanie do organów władzy publicznej. Materiał dowodowy w sprawie został oceniony – przez organy obydwu instancji ponownie weryfikujące sprawę, a następnie przez Sąd przy rozpatrywaniu skargi – wybiórczo i dowolnie (co w szczególności widać na przykładzie rażącego pominięcia dowodu w postaci potwierdzeń zapłaty za bydło). Bez wątpienia skarżąca wykazała, że spełniła przesłanki do uzyskania pomocy. Nie należy jednak zapominać, że w przedmiotowej sprawie to na organie spoczywa ciężar dowodu. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., V SA/Wa 1089/20 – "o ile ciężar dowodowy spełnienia warunków do przyznania pomocy spoczywa na potencjalnym jej beneficjencie, to w sytuacji, gdy organ zmierza do odzyskania pomocy na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. na nim spoczywa ciężar wykazania, że ziściły się określone tam przesłanki stworzenia sztucznych warunków. Organ nie może przy tym ciężaru dowodowego przerzucać na stronę, tak by dowodziła ona, że zrealizowała zarówno cel mechanizmu, jak też by wykazała, że w istocie nie działała w sztucznych warunkach i to wyłącznie w celu uzyskania pomocy unijnej". W przedmiotowej sprawie organy nie udźwignęły ciężaru dowodu, a zatem ich ustalenia należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków. Organ administracji publicznej ma obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W przedmiotowej sprawie organy nie zaoferowały żadnego wiarygodnego dowodu na to, że sztuczne warunki faktycznie zaistniały.
W konsekwencji okazał się trafny zarzut II.2 petitum skargi kasacyjnej.
Powracając do kwestii procesowych Sąd II instancji pragnie wskazać na gruncie przedmiotowej sprawy, że jawi się kwestia znaczenia zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej w sytuacji, gdy kontroli poddana jest prawomocna decyzja innego organu, która nadal pozostaje w obrocie prawnym, ale negatywne skutki nowej decyzji obejmują stronę będącą beneficjentem, a nie organ, który przyznał dofinansowanie. Taka sytuacja sprawia, iż w obrocie prawnym występują dwie decyzje dotyczące tego samego stanu faktycznego, ale zawierające skrajnie odmienne rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu II instancji strona postępowania nie może być narażona na wadliwe rozwiązania systemowe i ponosić negatywne skutki wykonania decyzji korzystnej dla niej, która nie została uchylona, a stan faktyczny będący podstawą wydania tej decyzji następnie staje się podstawą do wydania decyzji o odmiennym rodzajowo rozstrzygnięciu. Takie wątpliwości nie powinny negatywnie obciążać stronę, ale przede wszystkim nie powinno w systemie prawa być możliwości funkcjonowania w obrocie prawnych dwóch decyzji dotyczących tej samej strony, opartej na tym samym stanie faktycznym i prawnym i zawierającej dwa różne rozstrzygnięcia (postulat de lege ferenda).
Wskazać jednocześnie należy, że w przedmiotowej sprawie doszło do złamania zasady wyartykułowanej w katalogu zasad kodeksu postępowania administracyjnego w treści przepisu art. 7a k.p.a., gdyż wątpliwości i ocena faktów raz rozstrzygnięta w sposób korzystny dla strony zostały następnie przez inny organ zinterpretowane w sposób dla tej strony niekorzystny. Jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 8 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 852/18 (LEX nr 2567070): "Z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów", co w zestawieniu z pozostałymi naruszeniami rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.
Podnieść również należy, że organy błędnie zastosowały w przedmiotowej sprawie art. 1 lit. f rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613, co usankcjonował Sąd. Opis celu podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada", nie został bowiem wyrażony ani w treści "Warunków udzielenia pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych" (stanowiących załącznik do zarządzenia nr 115/2017/Z Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 6 lipca 2017 r., opublikowanych na stronie internetowej ARR), ani też nie wynika wprost z treści tego przepisu, jak również z treści przepisów rozporządzenia RM z 23 lutego 2017 r., które określały szczegółowe warunki udzielenia pomocy. Organy nie wyjaśniły przy tym, gdzie został opublikowany wskazany przez nie szczegółowy cel podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" i w jaki sposób skarżąca mogła się z nim zapoznać. Przepis art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613 stanowi jedynie bardzo ogólnie, że środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie działań mających na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku i jako jedno z tych działań przepis wymienia f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej" (vide wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1089/20). To zaś oznacza trafność zarzutu I.3 petitum skargi kasacyjnej.
Wskazując na związanie organów treścią powyższych wywodów (art. 153 p.p.s.a.) należy dodatkowo dopuścić dowód – w dalszym postępowaniu – z załączonych do skargi kasacyjnej przelewów i ocenić ten fakt w kontekście regulacji art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013. Kwestia jest o tyle istotna, że zarówno organy obu instancji, a także Sąd I instancji przyjmowały brak uiszczenia zapłaty za zakupione przez skarżącą bydło od jej ojca za "koronny" argument stworzenia sztucznych warunków. Pozwoli to dodatkowo zweryfikować trafność zarzutu I. 1 i I .2. petitum skargi kasacyjnej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy tajże uwzględnić fakt częściowego zwrotu należności przez stronę na rzecz organu, a także odstąpić od koncepcji teoretycznej i praktycznej niemożliwości częściowego stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza, że ilość drobiu w poszczególnych gospodarstwach nie budziła pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego sporów.
Uwzględniając skargę kasacyjną należało – stosownie do treści art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok, a także decyzje obu instancji.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 oraz 205 § 2 p.p.s.a.