I GSK 142/22

I GSK 142/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Michał Kowalski
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Ke 217/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-08-31
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 11, art. 174 , art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 217/21 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 8 lutego 2021 r. nr 9013-00000003682/21 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 217/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2024.935, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M.P. (dalej też: strona, skarżący, rolnik, beneficjent) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej też: "DŚ OR ARiMR", "organ", "Dyrektor") z 8 lutego 2021 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a w razie stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i orzeczenie wyrokiem o uwzględnieniu skargi i uchyleniu w całości decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 5 listopada 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 t.j., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wyrażające się w nienależytym wykonaniu przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego oraz bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, w szczególności biorąc pod uwagę, że były one kwestionowane przez stronę postępowania;
2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z:
a. art. 7, art. 8, art. 7a § 1 k.p.a. lub względnie art. 81a k.p.a., poprzez oddalenie skargi skarżącego i utrzymanie w całości w mocy zaskarżonej decyzji w sposób negatywny rozstrzygającej o prawach i obowiązkach strony w oparciu o dyspozycję art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z 2013.12.20) w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, dalej: "Rozporządzenie nr 1306/2013", pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. organ II instancji (powielając w ten sposób błędy organu I instancji), który wydał zaskarżoną decyzję dokonał selektywnego doboru faktów, dowodów i argumentacji, w sposób zmierzający do utrzymania powziętej tezy, a nie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz oparł tę decyzję organu I instancji jak i decyzji zaskarżonej na dowodach i dokumentach zgromadzonych w postępowaniu karnym, które nie zostało zakończone w sposób prawomocny,
b. art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. a także art. 21 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2020.1371, dalej: ustawa o wspieraniu), poprzez oddalenie skargi skarżącego i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy przy jej wydaniu (oraz przy wydaniu decyzji przez organ I instancji) organ II instancji nie dopełnił obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, nie udowodnił łącznego spełnienia wszystkich przesłanek odmowy płatności, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności brak rozpatrzenia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego jest sporządzenie adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania,
c. art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy organ II instancji, wydając decyzję nie rozpatrzył ponownie sprawy w sposób pełny i samodzielny, do czego był zobowiązany a ograniczył się do weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej.
Powyższe naruszenia wskazane w pkt. 5 lit. a) - c) (każde z osobna i wszystkie łącznie) doprowadziły do bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżący wraz z innymi podmiotami stworzył sztuczne warunki poprzez podział gospodarstwa rolnego na kilka innych podmiotów w celu uzyskania maksymalnych kwot dopłat, w sytuacji kiedy okoliczności sprawy wskazują, że skarżący i inne podmioty powstawały niezależnie, a ich powstanie nie wynikało z podziału innego podmiotu.
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego (na wypadek nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania), tj.:
a) art. 4 ust. 1 pkt a, b i c i art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, dalej "Rozporządzenie nr 1307/2013" poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie za podstawą faktyczną przyjętego w decyzji rozstrzygnięcia zarzutów niespełnienia przez stronę przesłanek niewymienionych w zawartych w ww. przepisach definicjach "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej", mających zastosowanie do postępowań o przyznanie płatności;
b) art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego błędne zastosowanie, tj.:
• przyjęcie, że wskazana w nim sankcja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie pomimo braku ziszczenia się ku temu wskazanych tam warunków i podstaw,
• jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego zostały sztucznie stworzone podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy i zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie dają ku temu podstaw;
w sytuacji, gdy prawidłowa ocena zebranych dowodów oraz obiektywnie ustalony stan faktyczny, jednoznacznie wskazują, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący dopuścił się stworzenia sztucznych warunków a skarżący jest samodzielnym i odrębnym podmiotem, który faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne tj. kieruje nim i czerpie z niego korzyści.
c) art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z dnia 1995.12.23), dalej jako "Rozporządzenie nr 2988/95" poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przewidziana w nim sankcja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo oczywistego braku wystąpienia ku temu koniecznych przesłanek, określonych w hipotezie normy prawnej tamże wyrażonej;
d) art. 336 kodeksu cywilnego poprzez uznanie wbrew definicjom ustawowym, że zachowanie skarżącego nie spełnia kryteriów posiadania i tym samym należy utożsamiać to ze sztucznie wytworzonymi warunkami, co w dalszej kolejności w ocenie sądu miało stanowić zamiar oszukańczy po stronie skarżącego podczas gdy już pobieżna analiza uznanego za wiarygodny w tej części materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku, że zachowanie skarżącego i manifestowane przez niego czynności na gruncie stanowią elementarne znamiona posiadania sensu largo jakim mowa w dyspozycji art. 336 kodeksu cywilnego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie
W myśl art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 ).
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia (vide art. 176 § 1pkt 2 p.p.s.a.).
In principio – przechodząc do realiów niniejszej sprawy – wskazać należy, iż z akt I GSK 145/22, w szczególności uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z 31 sierpnia 2021r., sygn. akt I SA/Ke 220/21 wynika, że wyrokiem Sądu Okręgowego w Kielcach Wydział III Karny z 18 listopada 2020 r., sygn. II K190/19 M.P. został uznany za winnego zarzucanego mu w akcie oskarżenia czynu, tj. że w okresie od 29 kwietnia 2016 r. do 11 marca 2019 r. działając w krótkich odstępach czasu i w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, oraz w celu uzyskania świadczenia na określony cel gospodarczy w postaci płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej, płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wspólnie z inną osobą, będąc pozornym posiadaczem należących do R.P. działek rolniczych, aby uzyskać z tytułu ich powierzchni 100 % płatności, po uprzednim wprowadzeniu w błąd Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach, w wyniku przedłożenia po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, poświadczających nieprawdę dokumentów o istotnym znaczeniu dla uzyskania ww. wsparcia finansowego, w postaci wniosków o ww. płatności, zawierających fałszywe oświadczenia, że nie stwarza pozorów prowadzenia działalności rolniczej i na zadeklarowanych we wniosku gruntach, prowadzi działalność rolniczą przez cały rok, podczas gdy w rzeczywistości działalność taką prowadził dla R.P., również na gruntach innych beneficjentów, a także w wyniku udostępnienia rachunku bankowego w mBank S.A. z siedzibą w Warszawie, na który przekazywano płatności, czym stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami systemów pomocy, doprowadził ww. Agencję do niekorzystnego rozporządzenia mieniem znacznej wartości w łącznej w kwocie 410 845,84 złotych, winnym popełnienia przestępstwa z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 294 § 1 k.k. i art. 297 § 1 k.k. i art. 233 § 6 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. i w związku z art. 12 § 1 k.k.
W powyższym kontekście istotna jest kwestia związania - także Sądu II instancji – prawomocnym powyższym judykatem w rozumieniu art. 11 p.p.s.a. Tak więc dostrzec wypada, że pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. Sąd administracyjny nie może zatem badać i we własnym zakresie oceniać, czy ustalenia te były prawidłowe i czy znajdowały potwierdzenie w zebranym przez sąd karny materiale dowodowym (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2023 r., sygn. akt I FSK 1979/18). Z kolei wynikające z art. 11 p.p.s.a. związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I FSK 2211/19).
Z motywów wyroku wynika (vide str. 62), że Sąd Okręgowy w Kielcach doprecyzował, że skarżący kasacyjnie przypisanych przestępstw dopuścił się - działając wspólnie i w porozumieniu z R.P. - w okresie od 29 kwietnia 2016 r. (tj. daty wypełnienia wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych) do 11 marca 2019 r. (tj. daty wypłaty ostatniej transzy płatności), zaś łączna kwota niekorzystnego rozporządzenia mieniem wynosiła 410 845,84 zł. Ta konstatacja znalazła też adekwatne odzwierciedlenie w zastosowanym przez SO w Kielcach względem skarżącego kasacyjnie środku kompensacyjnym, a więc nałożonym obowiązku solidarnego naprawienia szkody poprzez wpłacenie na rzecz ARiMR w Warszawie w/w. kwoty (pkt XI wyroku).
Powyższe orzeczenie zostało zmodyfikowane wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 26 czerwca 2013 r., sygn. II AKa 82/21 poprzez uchylenie powołanego wyżej pktu XI; z motywów tego judykatu wynika, że "uwzględniono dokonane wpłaty przez współoskarżonych na konto ARiMR w Kielcach" nie czyniąc żadnych modyfikacji w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych. Wielce znamienny jest fakt, iż oskarżony M.P. nie wniósł apelacji względem wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie
Mając na uwadze powyższe judykaty wskazać należy, że sądy karne zanegowały wszystkie płatności otrzymane przez skarżącego. Wyrok ten obejmuje również i płatność objętą niniejszym postępowaniem, zaś związanie treścią tych judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, iż nie istnieje jakakolwiek prawna podstawa do negacji tych rozstrzygnięć, które oceniał Sąd I instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W konsekwencji stawiane zarzuty skargi kasacyjnej (oceniane in gremio) - stosownie do treści art. 11 w zw. z art. 174 w zw. z art. 184 p.p.s.a. - należało uznać za bezzasadne.