I GSK 1419/25

I GSK 1419/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Pietrasz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1466/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-06-03
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 15, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 151a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1466/25 oddalającego sprzeciw B. K. od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 kwietnia 2025 r., nr 215/2024/2025 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1466/25 oddalił sprzeciw B. K. od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr 215/2024/2025 w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z 28 marca 2024 r. ustalił skarżącej kwotę 200 000 zł nienależnie pobranych środków publicznych z tytułu pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego PROW 2014-2020.
W wyniku rozpoznania odwołania stron, Prezes ARiMR w decyzji z dnia 2 kwietnia 2025 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) uchylił decyzję Dyrektora OR ARiMR z 28 marca 2024 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Prezes ARiMR wskazał, że organ I instancji powinien rozważyć obiektywne okoliczności, pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia EFROW, jak też rozważyć obiektywne dowody, pozwalające na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania pomocy w ramach operacji skarżąca zamierzała uzyskać korzyść sprzeczną z celami programu. Zdaniem Prezesa ARiMR organ I instancji nie wykazał elementów subiektywnych i obiektywnych, które są przesłanką do zastosowania art. 62 rozporządzenia 2021/2116, podczas gdy teza o stworzeniu przez producenta sztucznych warunków powinna zostać poparta materiałem dowodowym w sprawie. Prezes ARiMR zwrócił też uwagę, że przepisy dotyczące sztucznych warunków powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji decyzji.
Według Prezesa ARiMR z decyzji organu I instancji nie wynika by przeprowadzono postępowanie, które skutkowało wyciągnięciem wniosku, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania pomocy. Organ I instancji nie wskazał jakie działania strony stanowią o uznaniu, iż w sprawie wystąpiły sztuczne warunki w celu uzyskania pomocy. Prezes ARiMR wskazał, że decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ I instancji w zakresie ustalenia wpływu działania skarżącej, w szczególności w kontekście okoliczności wskazanych przez organ I instancji w odniesieniu do stwierdzenia stworzenia przez stronę sztucznych warunków, w celu uzyskania nienależnego wsparcia.
Zdaniem organu odwoławczego stwierdzone w sprawie uchybienia mogą być naprawione jedynie przez przeprowadzenie ponownej analizy, przynoszącej wyniki, które są jak na razie nieznane, zaś zlecenie wykonania analizy przez organ II instancji na obecnym etapie sprawy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
W złożonym do WSA w Warszawie sprzeciwie od decyzji Prezesa ARiMR z 2 kwietnia 2025 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw Prezes ARiMR wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw skarżącej na podstawie art. 151a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
Sąd I instancji wskazał, że zakres kontroli sądowej decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zdaniem Sądu I instancji analiza treści decyzji organu I instancji oraz akt postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie tej decyzji, potwierdza prawidłowość ustaleń i oceny prawnej organu odwoławczego co do braku dokonania przez organ I instancji w ramach tego postępowania jakichkolwiek ustaleń niezbędnych do stwierdzonego przez organ I instancji uzyskania przez skarżącą pomocy finansowej w wyniku stworzenia warunków, o których mowa w art. 62 rozporządzenia nr 2021/2016.
Z akt sprawy wynika, że po wszczęciu przez organ I instancji postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, o czym strona została poinformowana w piśmie z 19 października 2023 r., w sprawie nie były podejmowane żadne czynności wyjaśniające przed wydaniem decyzji z 28 marca 2024 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków publicznych. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji nie wskazał też żadnych okoliczności faktycznych oraz dowodów, pozyskanych w innych postępowaniach administracyjnych prowadzonych wobec skarżącej, które uzasadniałyby przyjętą przez organ podstawę faktyczną do dokonanej oceny prawnej uzyskania pomocy w wyniku stworzenia warunków, o których mowa w art. 62 rozporządzenia nr 2021/2016.
W ocenie Sądu I instancji niewystarczające jest samo powołanie się przez organ I instancji na wcześniejsze decyzje wydanie wobec skarżącej w innych sprawach administracyjnych (decyzję o odmowie wyrażenia zgody na zmianę biznesplanu i decyzję o odmowie wypłaty drugiej raty pomocy) w sytuacji gdy w tych aktach administracyjnych brak jest wiążącego organ w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie uzyskania przez skarżącą pomocy finansowej w wyniku stworzenia warunków, o których mowa w art. 62 rozporządzenia nr 2021/2016. Organ I instancji miał obowiązek przeprowadzić w rozpoznawanej sprawie odrębne postępowanie wyjaśniające i dokonać w nim ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy
Organ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, a uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych oraz wskazania dowodów, w oparciu o które organ ten dokonał oceny prawnej zachowania skarżącej, jako wypełniającego znamiona uzyskania pomocy w wyniku stworzenia warunków. Brak ten powoduje, że wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych, dla których organ odwoławczy musiałby przeprowadzić samodzielnie postępowanie dowodowe w znacznej części, co przekraczałoby ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa wart. 136 § 1 k.p.a.
W ustalonych wyżej okolicznościach sprawy w pełni uzasadnione było uznanie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co może stanowić przesłankę do kasatoryjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. K.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, mimo, że istniały podstawy do jego uwzględnienia, w związku z naruszeniem przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt.2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez brak merytorycznego rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji organu I instancji, a co było uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy.
Na podstawie art. 185 § 1 oraz 203 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1466/25 oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Prezesa ARiMR w Warszawie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem podniosła, że organ II instancji dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do rozstrzygnięcia sprawy, a więc uzupełniające postępowanie dowodowe mogło zostać przeprowadzone. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trudno wywnioskować jakie czynności dowodowe, czy inne czynności postępowania powinny być przeprowadzone przez organ I instancji. Skarżąca wskazała, że brak w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jakichkolwiek ustaleń w zakresie uzyskania przez skarżącą pomocy finansowej w wyniku stworzenia przez nią sztucznych warunków, mimo przeprowadzenia postępowania administracyjnego, świadczy właśnie o nieistnieniu podstaw do uznania, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania pomocy. Organ I instancji nie znalazł po prostu ku temu dowodów. Przyszłe zaś postępowanie nie może natomiast zmierzać ku temu, aby takie dowody znaleźć.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania sformułowanych zarzutów kasacyjnych należy wyjaśnić, jakie są granice i tryb rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. a które w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który weryfikuje wyłącznie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym w tym przepisie założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. W myśl wskazanego wyżej przepisu, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych.
Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności w stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Ponadto zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe, przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a., będzie niewystarczające. Jednocześnie zaakcentować należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., II GSK 741/23; dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż organ odwoławczy skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że błędnie strona skarżąca kasacyjnie powołuje, jako mający być naruszonym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Wskazany przepis stanowi jedną z przesłanek uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, ale nie ma on zastosowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym aspekcie w sprawie ze sprzeciwu na tego typu decyzje sąd administracyjny orzeka na podstawie przepisów art. 151a p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku wyraźnie przywoływano reguły rozpoznawania sprzeciwu i orzekania w sprawach wywołanych jego wniesieniem, wyraźnie także wskazano podstawę wyrokowania - art. 151a § 2 p.p.s.a. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zupełnie chybiony.
Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w petitum przepisów w związku z tym, że w jego ocenie organ II instancji dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do rozstrzygnięcia sprawy, a więc uzupełniające postępowanie dowodowe mogło zostać przeprowadzone.
Odnosząc się do powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że stwierdzone w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy braki w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem wykraczałyby poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Konieczne było zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., albowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zasadnie zatem na te uchybienia zwrócił uwagę organ odwoławczy uchylając decyzję I instancji oraz przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wykazał zasadność decyzji SKO z uwagi na brak wystarczającego zgromadzenia przez organ I instancji materiału dowodowego, umożliwiającego dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie uzyskania przez skarżącą pomocy finansowej w wyniku stworzenia warunków, o których mowa w art. 62 rozporządzenia nr 2021/2016. Podkreślenia również wymaga fakt, iż organ odwoławczy nie mógł dostrzeżonych braków postępowania uzupełnić w dodatkowym postępowaniu dowodowym. Skala koniecznych do poczynienia ustaleń w sprawie uzasadniała zatem wydanie decyzji kasatoryjnej, zaś Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny tej decyzji w oparciu o wspomniany powyżej art. 64e p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane okoliczności uniemożliwiały uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie w żadnej mierze nie mógłby doprowadzić do wydania decyzji reformatoryjnej, bowiem zakres sprawy konieczny i pozostały do wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.