I GSK 1412/20

I GSK 1412/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Ol 800/19 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2020-06-10
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 59 ust. 6, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2015 poz 349
art. 27 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 800/19 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 14 października 2019 r. nr 430/OR14/2019 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. O. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 800/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. O. (dalej powoływany jako skarżący, wnioskodawca) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej powoływany jako Dyrektor ARiMR, organ) z 14 października 2019 r. w przedmiocie płatności ekologicznej na rok 2018.
Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 10 maja 2018 r. za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Działdowie wniosek o przyznanie płatności na 2018 r. Wniosek ten został zmieniony dwukrotnie w dniu 28 czerwca 2018 r., również za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus.
Organy przyznały skarżącemu płatność ekologiczną na 2018 r. oraz kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych na 2018 r., z pominięciem działek oznaczonych numerami F1 i G1 o łącznej powierzchni 3,16 ha z uwagi, że nie zostały one zgłoszone do płatności ekologicznej. Dyrektor ARiMR wskazując na instrukcje wypełnienia wniosków, możliwość wygenerowania na każdym etapie wprowadzania danych wniosku w formacie PDF i sprawdzenia poprawności zadeklarowanych działek, podkreślił, że płatność może być przyznana tylko do działek prawidłowo zgłoszonych do konkretnych płatności. W związku z tym, że działki rolne F1 i G1 nie zostały zgłoszone do płatności w ramach działania Rolnictwo ekologiczne i nie wskazano na nich realizowanego pakietu i wariantu, płatność ekologiczna do tych działek nie została przyznana. Działki te nie zostały zgłoszone do płatności także w dwóch zmianach do wniosku dokonanych 28 czerwca 2018 r., złożonych również za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus. Organ odwołał się przy tym do informacji uzyskanych z centrali ARiMR w zakresie złożonych przez skarżącego wniosków i ich zmian, z której wynika, że za żadnym razem działki F1 i G1 nie były wnioskowanie o płatność ekologiczną.
Odnosząc się do oświadczenia skarżącego z dnia 19 lutego 2019 r. dotyczącego wystąpienia problemów technicznych przy składaniu wniosku, organ wskazał, że takich problemów skarżący nie zgłaszał w maju czy czerwcu 2018 r. Skarżący miał możliwość skorzystania z pomocy technicznej pracowników Biura i złożenia wniosku prawidłowego. Wysyłając wniosek za pomocą aplikacji eWniosekPlus strona potwierdziła, że znane są mu m. in. zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem o przyznanie płatności. Wnioskodawca ponosi bowiem pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku niepełnych informacji. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał należytej staranności przy złożeniu wniosku w sytuacji gdy to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłową deklarację działek rolnych wnioskowanych do płatności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę skarżącego podzielił stanowisko zaprezentowane w sprawie przez organy. Zdaniem sądu podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z problemami technicznymi przy wypełnianiu wniosku, brakiem świadomości że działki G1 i F1 nie zostały przez system zgłoszone do płatności ekologicznej i trudnościami z poprawieniem wniosku, były niewystarczające aby przyjąć, że w sprawie wystąpił oczywisty błąd, czy też "nadzwyczajne okoliczności", umożliwiające poprawienie wniosku w każdym czasie.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący nie zgłaszał problemów technicznych i nie szukał kontaktu z pomocą techniczną organu. Na etapie składania wniosku nie sygnalizował błędów czy problemów technicznych. Zgłosił je dopiero po informacji od organu pierwszej instancji. Zgodzić się należy zatem z organami, że skarżący wykazał brak staranności przy składaniu wniosku, ponieważ nie zweryfikował czy wniosek jaki przekazał do ARiMR jest zgodny ze stanem faktycznym i planem jaki miał na dany grunt, jak również zgodności z planem działalności ekologicznej opracowanym dla swojego gospodarstwa. Sąd podkreślił, że skarżący do dnia wydania decyzji nie dostarczył konkretnych dowodów na poparcie swojego stanowiska wskazującego na problemy techniczne przy złożeniu wniosku, za wyjątkiem oświadczenia z 19 lutego 2019 r. Dlatego organ odwoławczy składanych wyjaśnień zasadnie nie kwalifikował jako "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności".
Powyższe okoliczności świadczą zdaniem sądu pierwszej instancji o fakcie, że skarżący nie dokonał weryfikacji prawidłowości złożonego przez aplikację wniosku, bowiem w przeciwnym wypadku zgłosiłby organowi, iż jego zdaniem nie wszystkie dane wniosku zaciągnęły się do wniosku jaki dotarł do ARiMR. Skarżący po zaistniałej sytuacji nie skontaktował się z pracownikami Biura Powiatowego ARiMR telefonicznie, bądź nie stawił się osobiście w Biurze Powiatowym celem upewnienia się czy jego wniosek został złożony poprawnie. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, skarżący zaś nie wykazał, że nieprawidłowe złożenie przez niego wniosku było od niego niezależne.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył skarżący, zaskarżając go w całości.
I. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 3 § 1 w zw. z art 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na nie rozpoznaniu i dokonaniu oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co skutkowało wadliwym przeprowadzeniem kontroli decyzji organów administracji;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu pomimo, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego (wskazanych poniżej) jak i przepisów postępowania (tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), w konsekwencji czego sąd bezzasadnie rozstrzygnął o oddaleniu skargi.
II. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niezastosowanie tj.:
1) art. 59 ust 6 w zw. z art. 63 ust 2 oraz art. 64 ust 2 pkt b), c), d), f) i art. 77 ust 2 pkt b), c), d) i f) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1306/2013" przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy przesłanie wniosku o treści niezgodnej z zamiarem przez rolnika stanowiło tzw. oczywisty błąd w rozumieniu ww. przepisów, wobec czego organ nie był uprawniony do zastosowania kary administracyjnej w postaci pomniejszenia płatności;
2) art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L2014.227.69 z późn. zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 809/2014") przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wysłanie wniosku przez beneficjenta działającego w dobrej wierze o treści niezgodnej z zamierzoną, stanowi oczywisty błąd, a wówczas wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu;
3) art. 25 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349 z późn. zm., dalej powoływana jako "ustawa o wspieraniu") w zw. z § 17 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 w zw. z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 370, z późn. zm., dalej powoływane jako "rozporządzenie ekologiczne" poprzez niezastosowanie tj. zaniechanie niezwłocznego wystosowania do wnioskodawcy wezwania do uzupełniania braków wniosku, podczas gdy wniosek w odniesieniu do załącznika graficznego zawierał sprzeczności oraz uniemożliwienie tym samym usunięcia braków wniosku - co skutkowało odmową przyznania płatności ekologicznej dla dz. F 1 i G 1, w sytuacji gdy faktycznie działki te objęte były ekologią;
4) art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu w zw. z § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 7 i 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego poprzez polegające na ustaleniu, że skarżącemu nie można było przyznać wnioskowanej płatności ekologicznej, tymczasem organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, czego nie dokonał w świetle złożonego oświadczenia osoby wypełniającej oraz danych które organ mógł ustalić we własnym zakresie;
5) § 2 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę przyznania płatności ekologicznej pomimo spełnienia warunków tam wskazanych;
6) § 6 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia ekologicznego poprzez niezastosowanie tj. brak uznania, że rolnik kontynuuje realizację podjętego zobowiązania ekologicznego, jeżeli grunty objęte tym zobowiązaniem znajdują się w posiadaniu rolnika;
7) § 17 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego poprzez niezastosowanie tj. brak weryfikacji wniosku z koniecznością złożenia informacji o gruntach oraz o pakiecie lub wariancie realizowanym na tych gruntach, wskazując położenie tych gruntów i ich powierzchnię - co do których rolnik nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności ekologicznej do określonych gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym;
8) art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - poprzez jego zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż wniosek o płatność ekologiczną dla dz. F1 i G1 jest niedopuszczalny, albowiem dopiero ze złożonego oświadczenia z dnia 19.02.2019 r. wynika, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uzyskał informacje, iż rolnik miał zamiar na tych działkach wnioskować o płatność;
9) art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez jego niezastosowanie tj. brak uznania - przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy - że zachodzą przesłanki do nie stosowania kary administracyjnej wobec wnioskodawcy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny NSA jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Jednakże z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy, w której nie tyle mamy do czynienia z wątpliwościami związanymi z przyjętym stanem faktycznym ale jego oceną przez pryzmat wykładni przepisów unijnych oraz ustawy wdrożeniowej i rozporządzenia ekologicznego zasadnym było ich łączne rozpoznanie.
Istota podniesionych zarzutów kasacyjnych, zarówno materialnych jak i procesowych sprowadza się do oceny, czy w realiach niniejszej sprawy – niezadeklarowania przez skarżącego dwóch działek G1 i F 1 do płatności ekologicznej - mamy do czynienia z oczywistym błędem w rozumieniu przepisów unijnych, pozwalających z jednej strony na odstąpienie od stosowania kar administracyjnych i pomniejszania płatności z drugiej zaś umożliwienie poprawienia takich błędów w każdym czasie. Na tej podstawie skarżący twierdzi, że skoro był to oczywisty błąd organy powinny go niezwłocznie poinformować o jego wykryciu, co umożliwiłoby skorygowanie złożonego wniosku. Jednocześnie skarżący podkreśla, że na spornych działkach była prowadzona działalność ekologiczna, zarówno w latach wcześniejszych jak i późniejszych, czego nie kwestionowały organy.
Rozstrzygając powyższą kwestię Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane przez sąd pierwszej instancji, że organy w sprawie zasadnie przyjęły, że nie może być mowy o oczywistym błędzie przy składaniu wniosku o płatność ekologiczną, który to błąd mógł być wykryty przez organ.
Zgodnie z art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. Prawodawca unijny wprowadzając do powołanego przepisu wyrażenie "w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów" dokonał zróżnicowania braków, jakie mogą pojawić się przy wypełnianiu i składaniu wniosków o przyznanie płatności, na braki powstałe z powodu tzw. błędów oczywistych i przeciwstawne im - braki powstałe na skutek błędów nieoczywistych (merytorycznych). Dopuszczając przy tym korektę wniosku wraz z załącznikami w każdym czasie, a więc również poza terminem otwartym do składania wniosków o przyznanie płatności, jedynie w odniesieniu do błędów oczywistych, tj. takich, których poprawienie nie prowadzi do modyfikacji wniosku pod względem merytorycznym. Zasada ta odnosi się również do dokonywania poprawek/uzupełnień wniosku i dołączonych do wniosku załączników.
Pojęcie "oczywistych błędów" jest pojęciem niedookreślonym, co wymaga każdorazowo dokonania oceny okoliczności towarzyszących złożeniu i rozpatrzeniu wniosku. W orzecznictwie przyjmuje się, że błędy oczywiste to takie, które są bezsporne, niezamierzone i nie ma wątpliwości co do ich charakteru, nie trzeba ich objaśniać, często drobne, choć istotne i są związane z techniką wypełniania wniosku (np. drobne błędy pisarskie, rachunkowe, czy brak podpisu wnioskodawcy - tak np. NSA w wyrokach: z 10 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1807/20, z 14 września 2021 sygn. akt I GSK 297/21). Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. Z oczywistym błędem w rozumieniu tych przepisów mamy do czynienia jedynie wtedy, gdy z treści samego wniosku i niebudzących wątpliwości okoliczności towarzyszących wynika, że jego treść powinna być inna. Niezgodność sporządzonego tekstu z rzeczywistą wolą strony musi być widoczny już na skutek pobieżnej lektury wniosku, jego załączników i pozostałych dokumentów "na pierwszy rzut oka". Jego wykrycie nie powinno zatem wymagać pogłębionej analizy merytorycznej żądania strony. Tego rodzaju błąd traktuje prawodawca unijny jako omyłkę podlegającą skorygowaniu w każdym czasie, której wystąpienie eliminuje możliwość obciążenia jednostki jego konsekwencjami. Tego rodzaju błąd dotyczyć może każdego elementu wniosku. Nie jest istotne to, jaki fragment wniosku okazał się wadliwy, ale to jaki charakter ma błąd i czy można przypisać mu walor błędu oczywistego (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., I GSK 945/22, wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r., I GSK 323/22).
Dodatkowym warunkiem uznania możliwości poprawienia oczywistego błędu jest stwierdzenie działania beneficjenta w dobrej wierze, to jest stwierdzenie takiego jego zachowania, które nie nasuwa uzasadnionych wątpliwości co do tego, że błąd był spowodowany celowo, lub wynikał z lekceważącego podejścia do wypełniania obowiązków beneficjenta przy składaniu wniosku i ewentualnym poprawianiu oczywistego błędu.
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że okoliczności wskazywane przez skarżącego związane ze składaniem wniosku nie pozwoliły na przyjęcie, że wystąpiły wówczas problemy techniczne uniemożliwiające złożenie prawidłowego wniosku (zgodnie z wolą skarżącego) czy też brakiem możliwości zweryfikowania poprawności złożonego wniosku, czy to poprzez wydruk wniosku o formacie PDF czy też bezpośredni kontakt z pracownikiem organu pierwszej instancji. Skarżący w złożonym w dniu 19 lutego 2019 r. oświadczeniu stwierdził że był przekonany, iż składając wniosek na 2018 r. działki G1 i F1 były zgłoszone do płatności ekologicznej, tak jak w latach ubiegłych. Jednocześnie wskazał, że składając wniosek wyświetlały mu się informacje o błędach systemu, a mimo to nie podjął bezpośrednio po złożeniu wniosku czynności zmierzających do zweryfikowania czy wniosek został zgłoszony prawidłowo, zgodnie z jego wolą. Skarżący zareagował dopiero po 8 miesiącach, kiedy uzyskał telefoniczną informację z organu pierwszej instancji o stwierdzonych nieprawidłowościach, co wskazuje, że nie dochował należytej staranności przy składaniu wniosku. Mając wiedzę i świadomość, że występują problemy techniczne skarżący powinien przedsięwziąć od razu określone działania – czy to poprzez kontakt z organem czy też samodzielne wydrukowanie wniosku w formacie PDF celem zweryfikowania poprawności złożonego wniosku.
Skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów wskazujących, że aplikacja eWniosekPlus działała nieprawidłowo, że wystąpiły problemy techniczne. Także podjęte z urzędu czynności przez organ nie potwierdziły, aby przy składaniu wniosku przez skarżącego w dniu 10 maja 2018 r. jak i ich zmiany w dniu 28 czerwca 2018 r. wystąpiły problemy techniczne. Z analizy plików XML otrzymanych z centrali ARiMR w dniu 25 marca 2019 r. wynika, że w każdym wysłanym wniosku przez skarżącego na działce rolnej F1 zadeklarowano pszenżyto ozime jedynie w ramach grupy upraw "grupa-rodzaj-uprawa", a na działce rolnej G1 jęczmień jary również w ramach grupy upraw "grupa-rodzaj-uprawa". W związku z powyższym na ww. działkach rolnych nie zadeklarowano wnioskowania o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020).
Podkreślić należy, że niezadeklarowanie określonych działek w złożonym wniosku do płatności ekologicznej a jedynie do płatności bezpośrednich, nie było taką okolicznością, którą organ mógł ujawnić po pobieżnej lekturze wniosku, a zatem nie był to błąd widoczny na pierwszy rzut oka. Aby ujawnić powyższą nieprawidłowości należało przeanalizować wnioski skarżącego o przyznanie płatności za wcześniejsze lata jak i przyjęte do realizacji programy ekologiczne, co wyklucza przyjęcie, że w sprawie mieliśmy do czynienia z błędem oczywistym w rozumieniu art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r.
W tym miejscu przypomnieć należy, że w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 27 ust. 2 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie ww. regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących m.in. płatności ekologicznej. W przeciwieństwie, bowiem do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania, gdyż drugi z wymienionych przepisów został w całości zastąpiony przez art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy zawierający odmienną niż Kodeksu postępowania administracyjnego regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem jego zbierania z urzędu (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011r., sygn. akt II GSK 192/10).
W postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o płatnościach organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, gdyż to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA: z 25 października 2011r., II GSK 1075/10; z 7 marca 2012r., sygn. akt II GSK 88/11). W istocie, więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wymieniona wyżej regulacja dokonała zatem istotnej merytorycznie zmiany wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady informowania stron.
Należy też wskazać, że przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 398/21, źródło CBOSA). W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (vide: R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 345/10; wyrok NSA z 8 października 2015r., sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z 10 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 912/15, źródło CBOSA). Oznacza to, że do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. można byłoby postawić, gdyby sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (Wyrok NSA z 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 691/21). Ponadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21). Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Należy bowiem podkreślić na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi.
W świetle powyższych rozważań za niezasadne należało uznać zarzuty postawione w pkt I. 1 i 2 oraz pkt II. 4 skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, nie stwierdziwszy naruszenia przez organy ARiMR wskazanych w zarzutach przepisów k.p.a. Brak było także podstaw aby przyjąć, że organy ARiMR nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, w szczególności treści wniosku złożonego przez skarżącego. Skoro w sprawie nie może być mowy o oczywistym błędzie przy składaniu wniosku, niezasadnym okazały się także zarzuty naruszenia przepisu art. 59 ust. 6 w zw. z art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 (zarzut II. 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 25 ustawy o wspieraniu w powiązaniu z § 19 rozporządzenia ekologicznego, regulującego tryb informowania strony o stwierdzonych brakach wniosku i ewentualnego trybu ich usunięcia (zarzut II. 3 petitum skargi kasacyjnej).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, szczegółowo wskazanych w pkt II. 5 – 9 skargi kasacyjnej, regulujących zasady przyznawania płatności ekologicznej, podkreślić należy, że nie podważyły one legalności zaskarżonego wyroku. Wskazane zarzuty i podniesione argumenty w istocie sprowadzają się do wykazania, że skarżący spełniał wszystkie warunki do przyznania płatności ekologicznych czego organy w sprawie nie kwestionowały. Powodem odmowy przyznania płatności ekologicznej do ww. działek było jedynie ich niezgłoszenie przez skarżącego we wniosku, a nie to, że były wątpliwości z prawidłowym ich utrzymaniem czy charakterem prowadzonej działalności rolniczej.
Końcowo należy podkreślić, że złożenie wniosku o przyznanie płatności jest dobrowolne i stanowi uprawnienie, nie zaś obowiązek producenta rolnego. Postępowanie w sprawach dotyczących płatności jest sformalizowane. Oświadczenia woli wnioskodawcy składane są na formularzu, a organ jest związany danymi wskazanymi we wniosku. Nie ma on natomiast obowiązku, ani też uprawnienia do zastępowania skarżącego i rozszerzającego interpretowania wniosków wywodząc z nich żądania w nich niewskazane. To bowiem do rolnika, a nie do organu należy decyzja o które płatności w stosunku do jakich działek się ubiega. Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie wniosku przerzucać na organ administracji publicznej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz reprezentowanie organu na rozprawie (360 zł).