I GSK 1919/22

I GSK 1919/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4417/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 § 1 ust. 7, art. 8, art. 11, art. 12
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 3 ust. 1 pkt. 89
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 51 § 1, art. 52
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del WSA Małgorzata Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4417/21 w sprawie ze skargi P. B. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 lipca 2021 r. nr OR02-65000-OR0231384/20 w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. B. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 14 lipca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4417/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. B. (dalej zwanego: skarżącym) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanej: organem II instancji lub ARiMR) z 26 lipca 2021 r. nr OR02-65000-OR0231384/20 w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przypisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił wyrokowi:
1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej zwanej: k.p.a.), przez nierozpoznanie istoty sprawy w postaci naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt. 89 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839; dalej zwanego rozporządzeniem), przez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że wnioskodawca na moment złożenia wniosku nie przedłożył kompletnej dokumentacji, w tym prawomocnej decyzji obejmującej swym zakresem wnioskowaną inwestycję, a w konsekwencji uznanie, że wnioskodawca w wymaganym terminie nie przedłożył stosownych dokumentów;
2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. ustawy – Kodeks cywilny, przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że dla deszczowni szpulowej wymagane jest odrębne pozwolenie wodnoprawne, podczas gdy prawidłowa wykładania wyżej wskazanego przepisu wskazuje, że urządzenie w postaci deszczowni szpulowej przynależy do studni głębinowej, przez co posiadana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje urządzenia melioracyjne w postaci deszczowni szpulowej;
3/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy – Kodeks cywilny, przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że dla deszczowni szpulowej wymagane jest odrębne pozwolenie wodnoprawne, a w konsekwencji przyjęcie, że wnioskodawca nie przedłożył wymaganego prawem prawomocnego pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy prawidłowa wykładania wyżej wskazanego przepisu wskazuje, że urządzenie w postaci deszczowni szpulowej przynależy do studni głębinowej, przez co posiadana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje urządzenia melioracyjne w postaci deszczowni szpulowej;
4/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art, 141 § 4 w zw. z art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. przez nieuwzględnienie faktu, że strona skarżąca wcześniej składała wnioski o dofinansowanie we wcześniejszych konkursach, z takimi samymi wymaganiami formalnymi, a nie była nigdy uprzednio zobowiązana do uzyskania odrębnego pozwolenia wodno-prawnego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.).
W tym miejscu należy przypomnieć także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08; jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (vide postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem oraz na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w przypadku naruszenia prawa procesowego, należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Uwzględniając powyższe standardy dotyczące skargi kasacyjnej należy wskazać, że sposób jej skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika w niniejszej sprawie uniemożliwił kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zakreślając granice skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego przez nieprawidłową wykładnię. Tym samym należy stwierdzić, że podstawa prawna została niewłaściwie określona. Prawidłowo skarżący przy tak sformułowanych zarzutach skargi kasacyjnej powinien zarzucić naruszenie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzuty te zawierają wadliwość konstrukcyjną.
Za wadliwą należało uznać konstrukcję zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 89 rozporządzenia sformułowanym w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej.
Przytoczone na wstępie wytyczne dotyczące prawidłowo skonstruowanej skargi kasacyjnej jako wysoko sformalizowanego środka zaskarżenia wskazywały, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych.
Przypomnieć warto, że punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne (wyrok NSA z 22.07.2014 r. sygn. akt I OSK 718/14). Wobec powyższego jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd II instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (wyrok NSA z 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 7233/21). Powyższe jest konsekwencją zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
W konsekwencji zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt. 89 rozporządzenia nie mógł zostać poddany kontroli sądu odwoławczego. Przepis ten bowiem dzieli się na ustępy. Ustęp 1 został podzielony na dalszych 108 punktów. Punkt 89 z kolei zawiera podpunkty a) – f). Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak, którego podpunktu niniejszy zarzut dotyczy.
Ponadto, co istotne, skarżący powiązał zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt. 89 rozporządzenia z art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a. W tym miejscu należy przyznać organowi rację, który wskazał w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że szczegółowe zasady i tryb przyznawania pomocy finansowej na działanie "Inwestycje w środki trwałe", podziałanie: "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach", typ: "Modernizacja gospodarstw rolnych" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (dalej zwane: rozporządzeniem wykonawczym), wydane w oparciu o delegację ustawową, a mianowicie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (dalej zwanej: ustawą). Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 2 ww. ustawy do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7,13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej.
Tym samym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania, a zarzut sformułowany w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej w konsekwencji jest nieskuteczny.
Z tych samych względów bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia art, 141 § 4 w zw. z art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej.
Przechodząc z kolei do rozpoznania naruszenia przepisów art. 51 § 1 oraz art. 52 k.c. przez ich nieprawidłową wykładnię wskazać należy, że zarzut taki może być merytorycznie oceniony jeżeli zostanie wykazane, na czym polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Sąd I instancji nie tylko nie dokonał wykładni powyższych przepisów, ale również ich nie stosował. W konsekwencji nie mógł ich naruszyć.
Tym samym należy stwierdzić, że zarzuty te są bezskuteczne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.