I GSK 1405/22

I GSK 1405/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Izabella Janson /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Po 1722/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-05-25
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1775
art. 18 ust. 4, art. 24
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 7a par. 1, art. 8 par. 1 i 2, art. 11, art. 104, art. 107 par. 1 pkt 4 i 5, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 1, art. 2, art.  31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 8 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 9, art. 36 ust. 1, art. 36 ust. 2, art. 36 ust. 5, art. 39
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 267, art. 291 ust. 1
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. "A." Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1722/21 w sprawie ze skargi P. "A." Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 4 listopada 2021 r. nr 1033/17/2021 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. "A." Sp. z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 maja 2022r., sygn. akt III SA/Po 1722/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę P. Sp. z o.o. w G. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu Olsztynie (dalej też: "Dyrektor WOR ARiMR", "Dyrektor ARiMR", "organ") z 4 listopada 2021r., nr 1033/17/2021 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.
W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013r., str. 608, ze zm.; dalej: "rozporządzenie 1307/2013") przez jego niewłaściwe zastosowanie, w tym wynikającej z tego przepisu regulacji która w swej treści jest analogiczna do wynikającej z zakwestionowanego przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2016r., poz. 337ze zm.; dalej: "ustawa o płatnościach") - w sytuacji, gdy przepis art. 36 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013 wprost wyłącza stosowanie przepisu art. 21 ust. 1 pkt b tego rozporządzenia i zawartego w nim wymogu do systemu płatności jednolitej obszarowej i uniezależnia przyznanie płatności od spełnienia przez rolnika warunku przedstawienia dowodu posiadania do działki tytułu prawnego, jaki został określony w przepisie art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia 1307/2013 i analogicznym do niego przepisie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach;
2) art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej wykładni tego przepisu i całkowicie bezzasadnego przyjęcia, że rzekomo przepis ten nie narusza zasad wspólnotowych i przepisów unijnych, w sytuacji gdy przepis ten rażąco i wprost narusza:
- art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 oraz punkty 3, 33 i 38, rozporządzenia 1307/2013,
- ogólne zasady prawa UE w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji,
- wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, co skutkowało koniecznością jego pominięcia i zastosowania w jego miejsce powszechnie i bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego to jest art. 36 ust. 2 i ust. 6 oraz art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r.;
3) art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. oraz pkt 3, 5, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 przez zaniechanie ich zastosowania w następstwie oczywiście błędnej ich wykładni, w tym pojęcia "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" przejawiającą się w utożsamieniu go z pojęciem możliwości wprowadzenia przez Państwo Członkowskie wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania płatności, w sytuacji gdy już tylko literalne brzmienie sformułowania "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" oraz brzmienie art. 72 ust. l lit c rozporządzenia 1306/2013 wskazuje na to, że w rzeczywistości pewien zakres swobody należy odnosić wyłącznie do możliwości żądania informacji, dokumentów i dowodów, ale nie do rzekomej możliwości żądania od rolnika spełnienia przez niego dodatkowego wymogu niewystępującego w prawie wspólnotowym.
II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez oddalenie skargi wskutek nierozpoznania wszystkich podniesionych w niej zarzutów i całkowitego pominięcia argumentacji wskazanej w punkcie:
-I. 1) skargi, tj. w zakresie naruszającego przepisy unijne (wyszczególnione w tym zarzucie) charakteru przepisu art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach, co miało wpływ na błędne ustalenie przez WSA w Poznaniu, że rzekomo "wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników" (str. 15 uzasadnienia),
- I. 2) skargi, tj. w zakresie jednoznacznego wyłączenia w prawie wspólnotowym kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania wsparcia dla rolników w stosunku do płatności jednolitych i nieodniesienie się przez Sąd do tego kluczowego zarzutu, co miało wpływ na błędne ustalenie przez WSA w Poznaniu, że rzekomo przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie jest sprzeczny z przepisami wspólnotowymi,
- I. 3) skargi, tj. w zakresie błędnego rozumienia pojęcia zakresu swobodnego uznania co do żądania dodatkowych dokumentów, dowodów lub informacji, co miało wpływ na błędne utożsamienie tego pojęcia z możliwością żądania dodatkowego wymogu prawnego w postaci przedstawienia tytułu prawnego do działek,
- I. 4) skargi, tj. w zakresie zaniechania zastosowania art. 7 i 8 ustawy o płatnościach w myśl zasady prounijnej wykładni prawa krajowego, co miało wpływ na niezasadne zaniechanie zastosowania tych przepisów przez WSA w Poznaniu;
- III skargi, tj. w zakresie całkowicie błędnej wykładni przepisów wspólnotowych oraz wyroku TSUE z 24 czerwca 2010r. w sprawie C- 375/08 - Luigi Pontini, co skutkowało niezasadnym uznaniem zgodności regulacji przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi i z przytoczonym wyrokiem TSUE a także odmówieniem skierowania do TSUE zawnioskowanego w skardze pytania prejudycjalnego, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena przepisów wspólnotowych oraz wyroku TSUE nie dawała ku temu podstaw i prowadziła do wprost odmiennych wniosków;
- V skargi, tj. w zakresie błędnej wykładni treści wyroków przytoczonych w tym zarzucie, co wpłynęło na to, że Sąd nie zapoznał się z tą niezwykle istotną argumentacją, w konsekwencji czego ją pominął i niezasadnie uznał zgodność przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym i orzecznictwem TSUE oraz zastosował się do tez wyroków NSA, które w niniejszej sprawie z powodów wskazanych w skardze do WSA nie miały zastosowania;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na skutek zaniechania zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała:
- organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej oraz do dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń,
- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do uchylenia w całości obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, co miało wpływ na niezasadne zastosowanie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i oddalenie skargi;
3) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 11 art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 ustawy o płatnościach, polegające na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji gdy decyzja organu II instancji utrzymywała w mocy błędną decyzję Kierownika BP ARiMR, w której sentencji wadliwie nie zawarto rozstrzygnięcia o całości wniosku strony inicjującej postępowanie, tj. nie zawarto rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania spornych w sprawie płatności do gruntów rolnych, o które strona wnioskowała, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach rozstrzygnięcie takie winno znaleźć się właśnie w sentencji decyzji, co skutkowało koniecznością poszukiwania rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, co jest bezsprzecznie nieprawidłowe i narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z 30 listopada 2016r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przez oddalenie skargi przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z 5 marca 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z:
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);
- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.",
co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami rangi konstytucyjnej i zaniechaniem skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o wskazanej wyżej treści;
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:
- "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z 5 marca 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji, przy jednoczesnym przyjęciu w ustawie krajowej, że tego wymogu nie muszą spełniać rolnicy, którzy gospodarują na gruncie niepaństwowym, tj. gruncie prywatnym";
- "Czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. wyłącza względem Państw Członkowskich korzystających z pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowanie wymogu przedstawienia tytułu prawnego do działek jako warunku aktywacji uprawnień do płatności, a w konsekwencji, czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. sprzeciwia się ustanowieniu przez Państwo Członkowskie regulacji prawnej, która w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej nakłada na rolnika obowiązek przedstawienia do działek tytułu prawnego, jako warunek przyznania płatności w ramach tego systemu";
- "Czy regulacja przepisu art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. statuującego obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, jest wprost wyłączona przez regulację art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia i w stosunku do płatności jednolitych i w ramach tego systemu nie obowiązuje",
co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 18 ust.4 ustawy o płatnościach z przepisami wspólnotowymi i zaniechaniem zwrócenia się do TSUE ze wskazanym wyżej pytaniem prawnym, przy czym wadliwość odmówienia skierowania przez WSA w Poznaniu pytania prawnego do TSUE przejawia się również w tym, że na taką decyzję Sądu wpłynęła również bezsprzecznie zaprezentowana w uzasadnieniu całkowicie wadliwa wykładnia wyroku TSUE ws. Luigi Pontini (str. 25 uzasadnienia).
Na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentu: "Opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z 16 lutego 2016r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw", na potwierdzenie faktu:
1) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje spełnienie wymogu posiadania tytułu prawnego w odniesieniu do charakteru użytkowanej ziemi (prywatnego lub wchodzącego w skład ZWRSP) za niezgodny z prawem Unii Europejskiej;
2) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych całego projektu ustawy o zmianie ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, którą to ustawą następnie wprowadzono wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako przesłanka otrzymania płatności - za niezgodny z prawem Unii Europejskiej;
3) występowania sprzeczności regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym,
4) dokonania przez WSA w Poznaniu błędnej oceny charakteru prawnego przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i jego niewłaściwego w tej sprawie zastosowania, ponieważ przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie, a jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie rzekomej zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami i zasadami prawa wspólnotowego oraz w zakresie braku możliwości jego zastosowania w tej sprawie.
Nadto wniosła o :
1) wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego:
"Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z 5 marca 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z:
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);
- art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności. "
2) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. art. 193 p.p.s.a. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prawnego,
3) wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:
- " Czy wprowadzony w przepisie art 18 ust. 4 ustawy z 5 marca 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29. 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji"
- "Czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art w art. 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. wyłącza względem Państw Członkowskich korzystających z pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowanie wymogu przedstawienia tytułu prawnego do działek jako warunek aktywacji uprawnień do płatności, a w konsekwencji, czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. czyni niedopuszczalnym ustanowienie przez Państwo Członkowskie regulacji prawnej, która w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej nakłada na rolnika obowiązek przedstawienia do działek tytułu prawnego, jako warunek przyznania płatności w ramach tego systemu"
- "Czy regulacja przepisu art 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 . statuującego obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, jest wprost wyłączona przez regulację art 36 ust 1 tego rozporządzenia i w stosunku do płatności jednolitych i w ramach tego systemu nie obowiązuje"
4) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. art. 193 p.p.s.a. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prejudycjalnego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wniosków skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie zarówno z perspektywy procesowej, jak i materialnoprawnej jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, posiada do tej działki tytuł prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie narusza, ani przepisów Konstytucji RP, ani też przepisów prawa Unii Europejskiej, w tym wspólnotowych zasad równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z: 7 lutego 2019r., sygn. akt I GSK 3031/18, 24 września 2020r., sygn. akt I GSK 232/20, 18 stycznia 2023r., sygn. akt I GSK 150/22, 4 lipca 2023r., sygn. akt I GSK 1253/19 oraz 14 czerwca 2024r., sygn. akt I GSK 1817/20 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.
Trafnie, co do zasady, wskazuje skarżąca kasacyjnie Spółka, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019r., sygn. akt I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Tym samym należy uznać, że ustawodawca mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z 4 lutego 2021r., I GSK 1781/20).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania uznaje za bezzasadny. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.).
Podkreślić należy, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury państw członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (Euroatom) nr 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy zawierającego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.
Za nieusprawiedliwione należy też uznać, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze, a więc posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, kosztem ogółu obywateli.
W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu należało uznać za nieusprawiedliwione. Stąd za chybione uznano art. 18 ust. 4 i art. 24 ustawy o płatnościach, art. 9, art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5 i art. 39 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 193 Konstytucji RP, art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2, art. 11 art. 104, art. 107 § 1 pkt. 4 i 5, i 107 § 3 k.p.a., art. 267 i art. 291 ust. 1Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskie, z art. 52 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie Spółki o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd kasacyjny. (por. m. in. postanowienie TK z 22 października 2007r., sygn. akt P24/07).
W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności orzeczenia TS z dnia 24 czerwca 2010r. w sprawie C-375/08 stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku Spółki. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika bowiem obowiązek Sądu przedstawienia TS pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują. Dlatego też wniosek skarżącej kasacyjnie Spółki należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Dodatkowo NSA wskazuje, że reprezentowany przez organy pogląd, co do konieczności posiadania tytuły prawnego do gruntów Skarbu Państwa, w przypadku wnioskowania o płatności, zyskał aprobatę w piśmiennictwie (p. B. Włodarczyk, Posiadanie tytułu prawnego do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa jako warunek przyznania płatności bezpośrednich. Glosa aprobująca do wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., I GSK 3032/18, p. system LEX).
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935).