I GSK 14/23

I GSK 14/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 454/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-09-21
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1312
7 ust. 1 i art. 8
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 454/22 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. L. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 września 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 454/22 oddalił skargę P. L. (dalej "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2022 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i 2017.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Skarżący wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z wnioskami o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i 2017, w których ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla młodych rolników do działek rolnych. W wyniku rozpoznania wniosku decyzją z [...] lutego 2017 r. [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie przyznał P. L płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. Z koeli decyzją z 13 lutego 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie przyznał P. L. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r.
Zawiadomieniem z 15 października 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i 2017.
Decyzją z [...] stycznia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i 2017 w łącznej wysokości 101 213,65 zł.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. W wyniku jego rozpoznania decyzją z [...] kwietnia 2022 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania i odwołując się do treści art. 29 ustawy z dnia 09 maja 2008 r o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019r., poz. 1505.), dalej "ustawa o ARiMR", art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018r. poz. 1312), dalej "ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego" oraz art. 4 ust. 1 pkt a, b i c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w analizowanym stanie faktycznym zaistniał obowiązek zwrotu płatności przyznanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2016-2017 jako nienależnie pobranych. Zdaniem organu na zmianę stanowiska nie ma wpływu nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 marca 2022 r., jako zapadł w sprawie o sygn. III SA/Łd 534/21. Warunkiem koniecznym wydania w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności. W sytuacji, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków mamy do czynienia nie tylko wówczas gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści. Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez stronę nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznających pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależną płatności również w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja w sprawie przyznania tej płatności. W ocenie organu odwoławczego, nawet w sytuacji braku skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o nr [...] (dotyczącej przyznania płatności w 2017 r.), jak również decyzji nr [...] (dotyczącej przyznania płatności w 2016 r.) to pomoc przyznana i wypłacona na ich podstawie nadal ma charakter nienależny, a świadczy o tym treść zeznań P. L. złożonych 11 września 2019 r. podczas przesłuchania w charakterze świadka w sprawie o sygn. [...].
Organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem uzyskania płatności bezpośrednich jest posiadanie gruntów rolnych zgłoszonych do dopłat. Podkreślił, że ze złożonych zeznań, zdaniem organu nie wynika by skarżący decydował o sposobie prowadzonej na gruntach zgłoszonych do płatności uprawy, aby dokonywał jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych. P. L. nie przedstawił także żadnych dowodów potwierdzających, że zlecał prowadzenie prac w swoim imieniu innym osobom i nie wykazał ponoszenia jakichkolwiek nakładów z tego tytułu. Skarżący nie posiadał żadnych maszyn ani doświadczenia związanego z pracą w gospodarstwie.
W analizowanej sprawie wystąpiła nieprawidłowość polegająca na zgłoszeniu do dopłat powierzchni gruntów, których faktycznie strona nie posiadała (użytkowała). W przypadku zatem płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2016 r. naruszenie prawa nastąpiło 13 czerwca 2016 r., tj. w dniu złożenia wniosku z nieprawidłową deklaracją, natomiast szkoda rozumiana jako nieuprawniona wypłata płatności miała miejsce 29 listopada 2016 r. (czyli w dacie wypłaty zaliczek na poczet płatności bezpośrednich), 21 kwietnia 2017 r., 20 marca 2017 r. i 5 maja 2017 r. (data wypłaty pozostałej część płatności przyznanych decyzją nr [...]). Ponieważ początek biegu termu przedawniania wyznacza zdarzenie, której miało miejsce jako ostatnie (w analizowanym przypadku jest to moment powstania szkody czyli 5 maja 2017 r.) to należy stwierdzić, że 4-letni termin przedawnienia roszczeń o zwrot przyznanych płatności upływał 5 maja 2021 r. W analizowanym przypadku nastąpiło jednak przerwanie biegu przedawnienia, zaś po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Stosownie do treści cyt. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia wynosi 8 lat.
W niniejszej sprawie pierwszy raz przerwanie okresu przedawnienia nastąpiło 6 listopada 2020 r., tj. w dniu doręczenia stronie decyzji z [...] października 2020 r., nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej z [...] lutego 2017 r., nr [...]. Kolejne przerwanie biegu terminu przedawnienia miało miejsce 8 kwietnia 2021 r., tj. w dniu doręczenia decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z [...] października 2020 r., nr [...].
W przypadku natomiast nienależnie pobranych płatności za 2017 r. naruszenie prawa nastąpiło 31 maja 2017 r., tj. w dniu złożenia wniosku z nieprawidłową deklaracją, natomiast szkoda rozumiana jako nieuprawniona wypłata płatności miała miejsce 14 listopada 2017 r. (zaliczka na poczet płatności bezpośrednich), 26 lutego 2018 r., 6 marca 2018 r. i 15 marca 2018 r. (pozostała część płatności przyznanych decyzją nr [...]). Wobec powyższego początek biegu 4 – letniego terminu przedawnienia miał miejsce 15 marca 2018 r., a upływał 15 marca 2022 r. Zatem w dniu wydania decyzji Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. 24 stycznia 2022 r. nie nastąpiło przedawnienie roszczeń z tytułu nienależnie pobranej płatności za 2017 r. Samo zaś doręczenie decyzji [...] stycznia 2022 r. przerwało bieg terminu przedawnienia. Jednocześnie na skutek doręczenia decyzji nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie wydanej po wznowieniu postępowania oraz decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] utrzymującej w mocy powyższą decyzję nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia [...] listopada 2020 r. oraz [...] kwietnia 2021 r. czyli w dacie doręczenia ww. rozstrzygnięć. Organ wskazał, że brak podstaw jest do uznania, że w niniejszej sprawie wygasło prawo do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2016 - 2017 w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w zakresie braku posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności działek. Reasumując organ wskazał, że brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji tj. z [...] lutego 2017 r. i [...] lutego 2018 r. nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranej płatności za rok 2016 i 2017 albowiem warunkiem koniecznym wydania w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatność. W niniejszej decyzji jednoznacznie wykazano, że płatności przyznane za ww. lata mają charakter nienależny gdyż strona wnioskując o pomoc nie spełniła warunku sine qua non do jej przyznania tzn. nie była posiadaczem (użytkowaniem) gruntu zadeklarowanego we wniosku. Zatem w rozpoznawanym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, iż zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata 2016-2017 ze względu na jego bezprzedmiotowość.
Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który 21 września 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 454/22 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że strona skarży decyzję organu odwoławczego nr [...] w części określającej kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017r. Nie kwestionuje natomiast określenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2016r. Wskazał, że określenie nienależnie pobranych płatności za 2017r. nastąpiło decyzją organu I instancji z dnia [...] października 2020r. uchylono decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2018r. o przyznaniu tej płatności i odmówiono skarżącemu przyznania tej płatności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z [...] kwietnia 2021r. zaś skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Łodzi z 6 października 2021r. w spr. III SA/Łd 534/21. Od tego wyroku P. L. złożył skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 marca 2022r. w spr. III SA/Łd 534/21 WSA w Łodzi uchylił własny wyrok z dnia 6 października 2021r., zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia 6 kwietnia 2021r., poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 27 października 2020r. oraz postanowienie organu I instancji z dnia 13 lutego 2019r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją tego organu z 13 lutego 2018r. Od tego wyroku P. L. wniósł skargę kasacyjną. Obecnie sprawa znajduje się w NSA i oczekuje na rozpoznanie (I GSK 1199/22). Skoro wyrok WSA z 23 marca 2022 r. jest nieprawomocny, to nie wywiera on jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Dyrektora ŁOR ARiMR z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] października 2020 r. Natomiast dotyczy on decyzji, która ciągle ma cechy decyzji ostatecznej.
Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe i słusznie doszły do przekonania, że skarżący nie prowadził działalności rolniczej na sześciu działkach zgłoszonych do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2016r. i 2017r. Organy przeprowadziły analizę całego zgromadzonego materiału dowodowego nie tylko w odniesieniu do skarżącego ale również mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w innych sprawach związanych ze Z. B. a dotyczących płatności dla D. M. , A. M. i spółki z o.o. H. w Z. Podkreślić, że kwestia zgłoszenia przez skarżącego do płatności obszarowych sześciu działek. Sąd I instancji uznał, że P. L. w 2016r. i 2017r. nie prowadził działalności rolniczej, nie był rolnikiem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego. Organy administracji słusznie uznały, że nie był on faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych do płatności działek rolnych a jedynie formalnie je zgłaszał do płatności. Nie spełniał zatem warunków do otrzymania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych za 2016r. i za 2017r. Obligowało to organ do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania, na podstawie art. 29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Według art. 29 ust. 2 ustawy o ARIMR, właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.
W ocenie Sądu I instancji, poczynione w niniejszej sprawie ustalenia dawały organom Agencji wystarczającą podstawę do przyjęcia, że środki otrzymane przez skarżącego za rok 2017 zostały nienależnie wypłacone, zatem musiały podlegać zwrotowi w trybie art. 29 ust 1 i 2 ustawy o ARIMR. Wbrew również zarzutom skargi, w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych organy Agencji były uprawnione do korzystania z dowodów zgromadzonych w odrębnych postępowaniach, w tym w postępowaniu w przedmiocie przyznania stronie płatności oraz prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Piotrkowie Trybunalskim postępowania o sygn. [...], prowadzonego w sprawie stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania płatności
W ocenie sądu za prawidłowe należało uznać stanowisko organów, że w sprawie nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu pobranych płatności za 2016r. i 2017r. Sąd ten w pełni poparł ustalenia poczynione przez organ.
Następnie skarżący, na podstawie przepisu art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 września 2022 roku, sygnatura akt: III SA/Łd 454/22, w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR w związku z art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) dalej "Konstytucja" w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 47 akapit pierwszy i drugi Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 ze zm.), dalej "KPP" w związku z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), dalej "EKPC"
- poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi w sytuacji wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2017, podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z dnia [...] lutego 2018 r., przyznająca tę płatność Skarżącemu, a decyzje uchylająca tę decyzję zostały uznane za naruszające prawo nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2022 roku, III SA/Łd 534/21.;
na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, wyrokowi Sądu I instancji zarzucam nadto:
II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str, 608 ze zm.), dalej "rozporządzenie 1307/2013" poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanką przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest wykazanie przez rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności tytułu prawnego do działki rolnej, do której rolnik ubiega się o przyznanie płatności;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), dalej "k.c." w związku z art. 341 zdanie pierwsze k.c. w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:
a. dla wykazania tej przesłanki rolnik powinien przedłożyć organowi administracji publicznej ważną i skuteczną umowę cywilnoprawną, stanowiącą podstawę władania gruntem rolnym deklarowanym do płatności,
b. "posiadanie" w rozumieniu cytowanych przepisów może polegać na zlecaniu osobom trzecim dokonywania prac agrotechnicznych tylko pod warunkiem, że dzierżawca nieruchomości jest do tych czynności "legitymowany", to jest dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości;
III. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 oraz 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organów obu instancji, podczas gdy postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną nie wskazywało przyczyn wznowienia postępowania, co uniemożliwiało Skarżącemu ustalenie czego (jakich okoliczności) będzie dotyczyło postępowanie wszczęte w trybie nadzwyczajnym;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 oraz 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie oraz zaniechanie uchylenia decyzji organów obu instancji w sytuacji, w której organ I instancji zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności w celu weryfikacji i udowodnienia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania, a uchybienia tego nie dostrzegł organ II instancji;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 20 k.p.a. w związku z art. 56 k.c. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie nieuprawnionej kontroli ważności i skuteczności czynności cywilnoprawnej - umowy dzierżawy zawartej między Skarżącym a Z. B., co miało istotny wpływ na wynik spraw, bowiem doprowadziło Sąd I instancji do konstatacji, że Skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych z uwagi na rzekomą nieważność czy bezskuteczność umowy dzierżawy;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz 2, art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w związku z art. 8 i 9 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że:
a. na skarżącym- po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - spoczywał ciężar udowodnienia wszelkich okoliczności w sprawie, a zaniechanie złożenia wniosków dowodowych przez Skarżącego na etapie po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną może wywoływać negatywne dla Skarżącego skutki prawne;
b. w postępowaniu po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną przyznającą płatność zakres obowiązków ciążących na rolniku ubiegającym się o przyznanie płatności jest szerszy aniżeli w toku postępowania zwykłego, bowiem w postępowaniu zwykłym wystarczające jest złożenie przez stronę stosownego oświadczenia o posiadaniu gruntów deklarowanych do płatności,
c. w postępowaniu po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną oświadczenie strony nie jest wystarczającym dowodem na potwierdzenie przesłanek przyznania płatności,
d. organy administracji publicznej nie miały obowiązku przeprowadzenia dowodów w związku z okolicznościami podnoszonymi przez Skarżącego w jego zeznaniach w charakterze świadka w postępowaniu karnym,
e. skarżący miał obowiązek wykazania, że uzyskiwał z prowadzonej działalności rolniczej dochód, podczas gdy przesłanka taka nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na: zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przyjęciu, że:
a. skarżący nie przedstawił dowodów na to, by decydował o sposobie prowadzonej na gruntach zgłoszonych do płatności uprawy, podczas gdy wynikało to ze złożonych przez Skarżącego zeznań w charakterze świadka w toku postępowania karnego, które organy obu instancji oraz Sąd I instancji uznały za wiarygodne,
b. zaniechaniu wyjaśnienia przyczyn odmiennej oceny wiarygodności i przydatności dla postępowania tego samego dowodu co do różnych okoliczności faktycznych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł:
1) na podstawie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. - o wstrzymanie wykonania decyzji organu II instancji;
2) na podstawie przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. - o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2022 roku, III SA/Łd 534/21;
3) na podstawie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. - o przeprowadzenie dowodu z załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentów dla wykazania okoliczności szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu;
4) na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;
5) na podstawie przepisów art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. - o zasadzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych;
6) o rozpoznanie sprawy na rozprawie, przy czym w związku z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) wnoszę o przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. — naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów procesowych podniesionych w punkcie III. petitum skargi kasacyjnej.
Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutów procesowych na wstępie przypomnieć należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. Autor skargi kasacyjnej nie sprostał wyżej wskazanym wymogom.
Na wstępie należy wyjaśnić, że autor skargi kasacyjny błędnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które nie miały w sprawie zastosowania, błędnie przyjmując, że zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowionego postępowania administracyjnego. Podstawą prawną wydanych decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ustawy o ARiMR, art. 7, art. 46, art. 49 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Autor skargi kasacyjnej, co wynika z treści zarzutów skargi do Sądu I instancji, jest w pełni świadomy wydania decyzji w oparciu o wskazane wyżej przepisy i nie wskazuje w jej treści zarzutów odnoszących się do wznowienia postępowania administracyjnego. Co również istotne na okoliczność tę słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, podkreślając, że w niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust.1 ustawy o ARiMR, które jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych. Niezrozumiałe jest zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oparcie zarzutów procesowych i argumentacji uzasadniającej ten zarzut na rzekomym przeprowadzeniu przez organ postępowania wznowieniowego. Co istotne, a co umknęło autorowi skargi kasacyjnej, wydana w sprawie decyzja zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy, została wydana w trybie zwykłym, a nie po wznowieniu postępowania administracyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te zostały wykorzystane przez autora skargi kasacyjnej, który prowadząc wiele spraw tego samego rodzaju wykorzystał w sposób błędny treść uprzednio złożonych skarg kasacyjnych bez analizy tej konkretnej sprawy.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśnia, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w sposób podobny autor skargi kasacyjnej zbudował zarzut III.4. petitum skargi kasacyjnej, w którym wskazuje na istotne braki przeprowadzonego przez organ postepowania wznowieniowego w zakresie rozkładu ciężaru dowodowego w postępowaniu wznowieniowym dostrzec należy, że zarzuty w tym zakresie sprowadzają się do stwierdzenia, że to organ powinien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające. Oczywiście rację ma skarżący, że w postępowaniu po wznowieniu postępowania, ciężar postępowania wyjaśniającego spoczywa na organie, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i jest akceptowane w literaturze przedmiotu. Nie oznacza to jednak, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, że to organ jest zobowiązany do "poszukiwania" w imieniu strony, dowodów potwierdzających okoliczności wskazywane przez tę stronę, a zatem dowodów na poparcie tez, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest natomiast przede wszystkim wnikliwa i pełna ocena dowodów złożonych przez stronę oraz dowodów, które są w dyspozycji organu. Należy przy tym pamiętać, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej i co do zasady postępowanie wyjaśniające prowadzi się w kontekście przesłanek wznowienia. Należy jednak jeszcze raz wyjaśnić, że przeprowadzone przez organ i zakończone wydaniem zaskarżonych do sądu administracyjnych decyzji nie stanowiły efektu przeprowadzonego postępowania w trybie wznowienia.
W tym miejscu należy zauważyć, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. W przedmiotowym postępowaniu organ był bowiem zobowiązany jedynie do ustalenia, czy skarżący kasacyjnie pobrał nienależne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Poczynione w sprawie ustalenia dawały organom wystarczającą podstawę do przyjęcia, że skarżący pobrał nienależne mu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2016 r. i 2017 r., zatem musiała podlegać zwrotowi w trybie art. 29 ust 1 i 2 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że skarżący nie prowadził indywidulanej działalności rolniczej. Był jedynie formalnym posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności. Z zeznań skarżącego wynika, że w 2016 r. nie prowadził on działalności rolniczej, nie posiadał gospodarstwa rolnego i nie wykonywał czynności mogących być uznane za przejawy użytkowania gruntów, tj. samodzielnej uprawy roślin, we własnym imieniu i na własny rachunek, na wskazanych do płatności działkach. Strona dokonywała jedynie formalnych zgłoszeń tych działek do płatności. Skarżący zeznał, że zawarł ustną umowę dzierżawy ze Z. B.. W tym czasie był pracownikiem H. Sp. z o.o., zaś Z. B. jako prezes tej spółki był jego pracodawcą. Przedmiotem umowy były grunty rolne (łąki) położone w województwie wielkopolskim w powiecie pilskim, w miejscowości Wolsko, oraz województwie świętokrzyskim, powiecie [...], gmina [...], miejscowość [...]. Warunkiem dzierżawy była konieczność uprawy łąk oraz składanie wniosków o przyznanie płatności. Z tytułu dzierżawy skarżący zobowiązał się do zapłaty na rzecz Z. B. kwoty 700 zł za hektar, co stanowiło kwotę około 32 000 zł rocznie. Łącznie za dwa lata dzierżawy przekazał kwotę około 64 000 zł. Środki finansowe przekazał osobiście, po otrzymaniu dotacji, bez pokwitowania. Pozostałe uzyskane z ARiMR środki przeznaczył na budowę domu. W związku z tym WSA prawidłowo podzielił ustalenia organów co do tego, że skarżący nie był rolnikiem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego, a jedynie wystąpił z wnioskiem o dopłaty w celu uzyskania środków finansowych. Okoliczność tę w swoich zeznaniach złożonych w postępowaniu karnym potwierdził sam skarżący wskazując, że nie dokonywał jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych. P. L. nie przedstawił także żadnych dowodów potwierdzających, że zlecał prowadzenie prac w swoim imieniu innym osobom i nie wykazał ponoszenia jakichkolwiek nakładów z tego tytułu. Skarżący nie posiadał żadnych maszyn ani doświadczenia związanego z pracą w gospodarstwie. Nie przedstawił dowodów potwierdzających, że decydował o terminie i sposobie koszenia łąk, nie posiadał zaplecza mechanicznego koniecznego do uprawy gruntów rolnych, nie ponosił kosztów związanych z obsługą maszyn i urządzeń. Ze wskazanych względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w punktach II.4 i II.5 petitum skargi kasacyjnej.
Przechodząc do kolejnego zarzutu - nieuprawnionego badania ważności umowy dzierżawy (zarzut II.3. petitum skargi kasacyjnej), przyznać należy rację skarżącemu, że brak jest podstawy prawnej do przeprowadzenia tego rodzaju oceny przez organy administracyjne, jak i sąd I instancji. Jednakże mając na uwadze, że zarzuty w tym zakresie sformułowane były na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., niezbędne było wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, czemu jednak strona nie sprostała. Niezależnie od omawianego mankamentu zarzutu, wskazać należy, że ważność umowy dzierżawy nie miała w sprawie istotnego znaczenia, bowiem jak sam skarżący podnosi warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntu i jego faktyczne użytkowanie, a nie legitymowanie się tytułem prawnym w postaci umowy dzierżawy. W konsekwencji zarzut okazał się niezasadny.
Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tej mierze przypomnienia wymaga - co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną - że błędna wykładnia, o której jest mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, przez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co - aby zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony - wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z: 28 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r. sygn. akt II FSK 1445/15; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Odwołując się do przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienia błędu wykładni oraz koniecznych wymogów, którym powinny czynić zadość zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego stawiane na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., trzeba stwierdzić, że omawiane zarzuty kasacyjne nie mogą być uznane za zasadne.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne - w tym w kontekście wskazywanym przez stronę - w odniesieniu do przepisów art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia 1307/2013, do których nawet się nie odwołał. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przeprowadził również wykładni przepisów kodeku cywilnego, co prowadzi do wniosku, że na gruncie zarzutów opartych na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący podjął polemikę z poglądem nieistniejącym, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że zarzut ten nie jest skuteczny.
Na koniec odnosząc się do ostatniego, a zawartego w pkt I petitum skargi kasacyjnej zarzutu, w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie szeregu przepisów zarówno krajowych jak i międzynarodowych, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że autor skargi kasacyjnej również konstruując ten zarzut nie sprostał wymogom stawianym przez ustawę p.p.s.a. Nie wskazuje on bowiem na żadne z postaci naruszenia prawa materialnego, tj. błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W tej więc sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na opisane wyżej wady omawianego zarzutu, nie był w stanie odnieść się do niego merytorycznie, w konsekwencji czego zarzut ten uznać należało za nieskuteczny.
W konsekwencji, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia i w oparciu o art. 184 p.p.s.a, orzekł o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).