I GSK 1394/21

I GSK 1394/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 239/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-05-20
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 31zo ust. 1a
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 239/21 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. B. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 239/21 oddalił skargę P. B. (dalej "skarżący", "strona") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ordynacji podatkowej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Strona zwróciła się z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiące marzec - maj 2020 r. W wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego i rozpoznania sprawy, organ wydał decyzje o odmowie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek z uwagi na fakt, iż na dzień 29 lutego skarżący zgłosił do ubezpieczeń społecznych więcej niż 49 osób. Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, iż troje spośród zgłoszonych to zleceniobiorcy, którzy w lutym 2020 r nie świadczyli pracy na rzecz skarżącego, nie otrzymali wynagrodzenia za luty i tym samym nie powinni być liczeni do 49 osobowego limitu osób zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych, warunkującego udzielenie ulgi.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 1a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) dalej "ustawa COVID", płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz pracy. Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od marca 2020 r do maja 2020 r, w wysokości 50% łącznej kwoty należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za dany miesiąc, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek. Z uwagi na zgłoszenie do ubezpieczeń społecznych 51 osób, zwolnienie to skarżącemu nie przysługiwało.
Skarżący zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 239/21 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał na brzmienie art. 31zo ust. 1a ustawy COVID i podkreślił, że liczba ubezpieczonych została ustalona na podstawie dokumentów zgłoszeniowych na dzień 29 lutego 2020r. Na ten dzień stan kadrowy pracowników zgłoszonych do ubezpieczeń wynosił 51 osób. Trzy osoby wskazywane przez Skarżącego jako sezonowe zostały zgłoszone do ubezpieczeń społecznych: L. B. i B. P. począwszy od 23 września 2019 r. do 1 kwietnia 2020 r. i następnie od 1 czerwca 2020 r. do nadal, a A. K. od 11 kwietnia 2013 r. do nadal. Zdaniem Sądu I instancji, organy w sposób odpowiadający prawu prawidłowo uznały, że decydujące znaczenie ma liczba osób zgłoszonych przez pracodawcę do ubezpieczenia, a w rozpoznawanej sprawie stan kadrowy przekraczał ustawowo określony limit w art. 31zo ust. 1a ustawy COVID w tamtym okresie.
Następnie skarżąca zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Stosownie do wymagań z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną opieram na następujących podstawach:
I. naruszeniu przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszeniu:
1. art. 141 § 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na:
- braku pełnego uzasadnienia wydanego wyroku, przez co utrudnione jest poznanie pełnych i szczegółowych motywów, którymi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz kontrola instancyjną wydanego rozstrzygnięcia,
- braku odniesienia się do kluczowych zarzutów skargi, w tym wykładni art. 31zo ust. 1a ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w sposób zgodny z charakterem i celem udzielanej pomocy, opisanymi między innymi w Komunikacie Komisji Europejskiej z dnia 20 marca 2020r. Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19,
- pominięciu analizy zasad wynikających z art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców,
- nieprzeprowadzeniu analizy sprawy z punktu widzenia poszanowania zasady równości i proporcjonalności,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania (to jest: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 79a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.) w sposób istotnie wpływający na jego wynik, a to poprzez:
- nierozważenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyprowadzenie ustaleń faktycznych sprzecznych ze zgromadzonym materiałem w sposób przekraczający granice swobodnej oceny dowodów,
- przyjęcie bezpodstawnego założenia, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest istotne czy zachodziły podstawy do dokonania korekt zgłoszenia poszczególnych osób do ubezpieczeń, to jest czy zachodziły w ogóle podstawy zgłaszania pracowników do ubezpieczeń społecznych,
- pominięcie, iż organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 i § 2 k.p.a. to jest nie powiadomił strony o przeszkodach w uwzględnieniu wniosku strony (zachodzących w ocenie organu), przez co uniemożliwił, a co najmniej wprowadził przedsiębiorcę w błąd co do kwestii przeprowadzenia korekty liczby zgłoszonych osób do ubezpieczeń społecznych,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, to jest art. 31zo ust. 1a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19 (dalej jako ustawa C0VID-19), innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych a także art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, a to poprzez:
- błędne przyjęcie, iż skarżący nie spełniał przesłanek uprawniających do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, pomimo tego, iż ubezpieczony spełniał wszystkie wymagania przewidziane w ustawie,
- dokonanie wykładni art. 31zo ust. 1a ustawy COVID z pominięciem jego celu, w sposób prowadzący do wypaczania przewidzianego w przepisie mechanizmu pomocy dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii,
- rozstrzyganie o prawie strony do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek bez przeprowadzenia analizy podstawy zgłoszenia do ubezpieczeń, to jest sprawdzenia czy dokonane zostało zgodnie ze stanem faktycznym, czy osoby wykonywały pracę na rzecz wnioskodawcy i otrzymywały wynagrodzenie,
- rozstrzygnięcie o sytuacji strony z pominięciem zastosowania zasady proporcjonalności,
II. prawa materialnego, to jest: art. 31zo ust. 1a, art. 15 zzzh ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych a także art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, polegające na:
- błędnym przyjęciu, iż zgłoszenie pracowników do ubezpieczeń, o którym mowa w art. 31zo ust. 1a ustawy COVID9 należy odczytywać w sposób wykluczający możliwość badania prawidłowości danego zgłoszenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, tudzież niezależny od kwestii prawidłowości zgłoszenia; co skutkowałoby odmową uzyskania zwolnienia w przypadku błędów w zgłoszeniach,
- pominięciu, iż norma wynikająca z art. 31zo ust. 1a ustawy COVID winna być odczytywana jako dokonanie zgłoszenia w aspekcie materialnoprawnym, co umożliwia w sprawie dotyczącej ulgi w spłacie należności badanie podstaw zgłoszenia,
- błędnym przyjęciu, iż skarżący nie spełniał wymagania uprawniającego do zwolnienia ze składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, pomimo tego, iż ubezpieczony spełniał wszystkie wymagania wynikające z ustawy,
- pominięcie, iż w stosunku do 3 osób nie zachodziły podstawy zgłoszenia w istotnym dla sprawy okresie, ponieważ osoby te nie wykonywały jakiejkolwiek pracy na rzecz skarżącego i nie otrzymywały wynagrodzenia, nie mogły więc rzutować na ocenę statusu skarżącego;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o:
1) wyznaczenie rozprawy,
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości a nadto o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o przekazanie sprawy Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych do ponownego rozpoznania,
3) zasądzenie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przepis ten określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w przypadku formułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368).
Z kolei kasator zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Wskazać również należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13 tamże). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, tamże). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, tamże).
Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na wstępie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie niniejszej skarga kasacyjna została sporządzona w sposób niestaranny. Spostrzeżenie to odnosi się zarówno do warstwy metodologicznej, jak i techniczno-redakcyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że właściwe i precyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Poza numerem jednostki redakcyjnej skarżący obowiązany jest wskazać, w jakim akcie prawnym ta jednostka się znajduje. Uczynić to należy poprzez określenie aktu prawnego, daty uchwalenia oraz miejsca publikacji. Posługiwanie się jedynie nazwą jest rzecz jasna dopuszczalne i pożądane, pod warunkiem wszakże, że autor pisma wyjaśni oznaczenie skróconego tytułu przy pierwszym jego powołaniu. Autor pomija metryczki aktów prawnych. Natomiast należy przypomnieć, że prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej w przypadku wymienionych aktów przez autora skargi kasacyjnej wskazującej naruszenie prawa wymagało wskazania o jakie brzmienie tego prawa chodzi tzn. obowiązujące w jakiej dacie powinno być poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na niestaranność, czy też wręcz na brak właściwych umiejętności autora skargi kasacyjnej wskazuje chociażby nieznajomość przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie I pkt 2. petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania i jednocześnie zarzucono niewłaściwe zastosowanie wskazanych tam przepisów p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie zauważył rozróżnienia dwóch podstaw skargi kasacyjnej, umieszczenia ich przesz ustawodawcę w dwóch różnych punktach czyli art. 174 pkt 1 (prawo materialne) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (prawo procesowe) oraz zastosowanie przez ustawodawcę dwóch różnych form zarzutu.
Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na prawidłowości uznania przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, że do ubezpieczeń skarżący zgłosił 51 pracowników i tym samym nie mieścił się w dyspozycji art. 31zo ust. 1a ustawy COVID. Skarżący natomiast wskazuje brak podstaw do uwzględnienia w stanie kadrowym trzech pracowników wykonujących prace sezonowo, zależnie od warunków atmosferycznych.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
Rozpoznanie tych zarzutów należy rozpocząć od najdalej idącego – tj. naruszenia przez Sąd I instancji 141 § 4 p.p.s.a., gdyż jego uwzględnienie powoduje, że pozostałe zarzuty okazałyby się przedwczesne. Według art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przypomnieć, że obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjęcie określonego stanu faktycznego oraz jego przedstawienie. Nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, tamże). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o jej zasadności. Wymagane jest jedynie, by uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, tamże). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10, tamże), czemu Sąd I instancji sprostał. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za bezpodstawny.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów, autor skargi kasacyjnej wskazuje w szczególności na naruszenie przepisów: art. 133 p.p.s.a., art. 79a k.p.a. i przepisów prawa materialnego art. 31zo ust. 1a ustawy COVID oraz art. 10 ust. 1 i 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na ich komplementarny charakter rozpoznał je łącznie i stwierdza, że są bezpodstawne.
W pierwszej kolejności Naczelny Sad Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, tamże). Należy odróżnić dokonanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, tamże). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, tamże).
Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może więc służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, tamże). W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie nie mogła zatem skutecznie kwestionować niekompletności akt sprawy wynikającej z nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Tak skonstruowany zarzut stanowi bowiem w istocie zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to zaś nie może być skutecznie zakwestionowane zarzutem naruszenia art. 133 p.p.s.a.
W sprawie niniejszej materialną podstawą prawną wydanej przez organ decyzji był przepis art. 31zo ust. 1a ustawy COVID, zgodnie z którym na wniosek płatnika składek, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., w wysokości 50% łącznej kwoty należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za dany miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:
1. przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,
2. w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,
3. w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.
- zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych.
W świetle art. 4 pkt 1 u.s.u.s., ubezpieczeni to osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1a, więc podlegające (zgłoszone do) ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, w razie choroby i macierzyństwa (chorobowemu) oraz z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (wypadkowemu).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, omawiany przepis odnosi się w głównej mierze do podmiotu, któremu przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Ustawodawca precyzyjnie wskazał, jakie warunki musi spełnić płatnik, aby skutecznie mógł się ubiegać o zwolnienie z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Emerytur Pomostowych), wykazane w deklaracjach rozliczeniowych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. Dany płatnik może spełnić jeden z trzech wskazanych powyżej warunków, bowiem kluczowe znaczenie ma data zgłoszenia płatnika do ubezpieczenia - czy nastąpiła przed dniem 1 lutego 2020 r., (pkt 1), w okresie od 1 lutego 2020 r. do 29 lutego 2020 r. (pkt 2) czy też w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. (pkt 3). W zależności od daty zgłoszenia do ubezpieczenia konkretnego płatnika, będzie miał względem niego odpowiednio zastosowanie pkt 1, 2 lub 3 art. 31zo ust. 1a ustawy COVID, oczywiście o ile zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych. Podkreślić należy, że kluczowa w tym zakresie ma data zgłoszenia do ubezpieczenia a nie okres podlegania ubezpieczeniu.
Z akt sprawy wynika, że liczba ubezpieczonych została ustalona na podstawie dokumentów zgłoszeniowych na dzień 29 lutego 2020 r. Na ten dzień stan kadrowy pracowników zgłoszonych do ubezpieczeń wynosił 51 osób. Trzy osoby wskazywane przez skarżącego jako sezonowe zostały zgłoszone do ubezpieczeń społecznych: L. B. i B. P. począwszy od 23 września 2019 r. do 1 kwietnia 2020r. i następnie od 1 czerwca 2020r. do nadal, a A. K. od 11 kwietnia 2013r. do nadal. Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe regulacje w skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowego stanowiska organu i Sądu I instancji, że trzech pracowników wykonujących prace sezonowo są również osobami zgłoszonymi do ubezpieczeń społecznych. W rezultacie zgłoszenie przez skarżącego do obowiązkowych ubezpieczeń 51 ubezpieczonych powodowało, że w sprawie znajduje zastosowanie regulacja art. 31zo ust. 1a ustawy COVID. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego ustawy COVID. Trafnie również Sąd I instancji wskazał, że nie jest obowiązkiem organu ustalanie osób faktycznie pracujących i pobierających wynagrodzenie skoro to na pracodawcy ciąży obowiązek zgłaszania zatrudnionych pracowników do ZUS, stosowne do tego uiszczanie należnych składek oraz dokonywanie ewentualnych korekt w informacji o stanie zatrudnienia.
Konsekwencją jednoznacznego brzmienia przepisu art. 31zo ust. 1a ustawy COVID, jest brak obowiązku stosowania przez organ, wbrew autorowi skargi kasacyjnej, przepisu art. 79a k.p.a. Stosownie do art. 79a § 1 k.p.a. organ I instancji powinien poinformować stronę, że aby ubiegać się o przedmiotowe zwolnienie zasiłek należy przedłożyć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, co najmniej umiarkowanym, gdyż w innym wypadku zostanie wydana decyzja odmowna. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, zgodnie z którym przepis art. 79a k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Celem tego przepisu jest bowiem "zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości". W tych przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W sprawie niniejszej skarżący składając wniosek na podstawie art. 31zo ust. 1a ustawy COVID przedstawił w pełni informacje niezbędne do wydania decyzji w tej sprawie, skarżący był w pełni świadom, że trzech pracowników sezonowych jest zgłoszonych do ubezpieczenia we wnioskowanym okresie. Zatem składając rzeczowy wiosek poświadczył on rzeczywisty stan faktyczny. Skarżący będący płatnikiem ma najlepszą wiedze w zakresie ilości osób zgłoszonych przez niego do ubezpieczenia, dlatego też organ nie miał obowiązku, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, do podejmowania czynności w oparciu o ten przepis. Nie ma tutaj znaczenia podnoszona przez autora skargi kasacyjnej okoliczność, że trzy osoby wykonywały prace sporadycznie i sezonowo. Rozstrzygająca jest bowiem okoliczność ubezpieczenia tych osób w badanym okresie i tej okoliczności skarżący zarówno na etapie postępowania przed organami, jak i Sądem I instancji skutecznie nie podważył. W jego bowiem istotnym interesie, w sytuacji jak twierdzi skarżący, osoby te nie wykonywały jakiejkolwiek pracy na jego rzecz, by w odpowiednim terminie dokonać korekty zgłoszenia osób podlegających ubezpieczeniu. Dlatego też, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, to nie organy rozstrzygające niniejszy wniosek dokonały zawyżenia osób zatrudnionych przez skarżącego, bowiem to sam skarżący nie podjął czynności mających na celu korektę zgłoszenia. Dlatego też liczba osób zgłoszonych do ubezpieczenia w dniu 29 lutego 2020 r. przekraczała ustawowo określony limit wskazany art. 31zo ust. 1a ustawy COVID.
W ramach zarzutów materialnych podniesiono również naruszenie art. 10 ust. 1 oraz 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców. Tymczasem w uzasadnieniu zarzutów brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tychże regulacji, co w kontekście wcześniejszych wyjaśnień odnośnie wymogów jakie spełniać winna skarga kasacyjna, uniemożliwia dokonanie oceny merytorycznej w tym zakresie. Nie można za uzasadnienie uznać gołosłowne sformułowanie, w którym autor skargi kasacyjnej wskazuje, że organ naruszył te przepisy bowiem posłużył się "automatyzmem w rozstrzyganiu o prawach strony". Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że art. 10 Prawa przedsiębiorców zawiera zasadę domniemania uczciwości przedsiębiorcy, zgodnie z którą organ kieruje się w swoich działaniach zasadą zaufania do przedsiębiorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. Jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 tej ustawy). W tym miejscu należy stwierdzić, że niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu, niezgodnego z jej oczekiwaniami, nie może być uznane za naruszenie zasady zaufania do przedsiębiorcy wynikającej z ww. ustawy. Sąd I instancji słusznie uznał, że organ wydający rozstrzygnięcie oparł je o informacje przedstawione przez skarżącego i obowiązujące, właściwie zastosowane przepisy prawa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).