I GSK 1391/21

I GSK 1391/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra
Izabella Janson
Joanna Salachna /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1326/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-10
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 60, art. 67 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2025 poz 111
art. 70 § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 44
art. 46
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1326/20 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lipca 2020 r. nr BON.III.5222.6.3.2018.MW w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz K. Sp. z o.o. w P. 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1326/20 – w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w P. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: organ) z dnia 1 lipca 2020 r., nr BON.III.5222.6.3.2018.MW w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 6 grudnia 2017 r. znak DRP.WZ.411.13277.2017.SG.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rodziny i Polityki Społecznej, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na braku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz braku wyjaśnienia - wobec wskazań co do oceny materiału dowodowego wyrażonych w wyroku - innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305; dalej: u.f.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, tj. do środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) w odniesieniu do okresu od stycznia 2009 r. do września 2011 r., podczas gdy przychody państwowych funduszy celowych uzyskały przymiot niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym dopiero od dnia 28 kwietnia 2017 r. na mocy ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 659);
- art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.; dalej: o.p.) w zw. z art. 67 § 1 u.f.p. w zw. z art. 60 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że określony nim termin przedawnienia miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie;
- art. 15 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz. Urz. UE.L Nr 83, str. 1; dalej: rozporządzenie 659/1999) w zw. z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 26a ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym niezastosowanie wynikającego z niego dziesięcioletniego terminu przedawnienia należności w przypadku dochodzenia zwrotu środków PFRON przyznanych pracodawcy jako pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz.Urz. WE L 214 z 09.08.2008, str. 3; dalej: rozporządzenie 800/2008).
Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Alternatywnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Organ wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w pkt 2 tenoru wyroku, w ten sposób, że zamiast słów: "zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej", zamieścić słowa: "zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej" i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekła się z przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
W pierwszej kolejności rozpoznany został zarzut najdalej idący, w ramach którego wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku, wobec braku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz braku wyjaśnienia - wobec wskazań co do oceny materiału dowodowego wyrażonych w wyroku - innego naruszenia przepisów postępowania.
Przed dokonaniem oceny zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny.
Postawiony w niniejszej sprawie zarzut procesowy jest nieskuteczny. Skarżący kasacyjnie, za wyjątkiem przywołania dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a., nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie tego unormowania. Przepis ten reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania na podstawie akt sprawy. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza materiał znajdujący się w aktach sprawy, wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, czego nie kwestionowano. Niezasadność naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika zaś z tego, że autor skargi kasacyjnej twierdząc, że Sąd I instancji: - "nie wskazał, które przepisy regulujące przebieg postępowania administracyjnego zostały naruszone" (s. 4 skargi kasacyjnej), co skutkować ma tym, że w tej części niemożliwa jest kontrola kasacyjna orzeczenia; - "zaniechał ponadto dokonania oceny stanu faktycznego i prawnego, w ogóle nie rozpoznając merytorycznie istoty sprawy" (s. 5 skargi kasacyjnej), w sposób jedynie ogólnikowy przedstawia argumentację na poparcie tych tez, przywołując fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, pomijając wykazanie (uprawdopodobnienie) istotności wpływu podnoszonych uchybień na wynik sprawy. Niewystarczające jest w tym względzie samo nieuargumentowane twierdzenie, że naruszenie przepisów postępowania przez WSA miało wpływ na wynik sprawy (s. 6 skargi kasacyjnej).
Z powyższych względów zarzut naruszenia przepisów postępowania nie poddawał się ocenie merytorycznej. Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał wyjaśnienie, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też jego stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej mają komplementarny charakter. Taki sposób sformułowania zarzutów uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do łącznego ich rozpoznania. Są to zarzuty nieusprawiedliwione.
Istota sporu w sprawie dotyczy ustalenia jakie przepisy, tj. czy przepisy krajowe (art. 70 § 1 o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. oraz w zw. z art. 60 u.f.p.), czy też przepisy unijne (wskazywane przez organ: art. 15 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia 659/1999) winny być stosowane przy ustalaniu terminu przedawnienia w postępowaniu, którego przedmiotem jest dochodzenie zwrotu od beneficjenta środków otrzymanych z PFRON na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji.
Przystępując do oceny zgłoszonych zarzutów wskazać należy, że z wydanych w sprawie decyzji nie wynika aby organy rozważały kwestię przedawnienia, która ma podstawowy charakter, szczególnie - co słusznie podkreślił Sąd I instancji - gdy pomiędzy otrzymanym przez beneficjenta dofinansowaniem/refundacją z PFRON (co miało miejsce w marcu 2010 r.) a wydaniem decyzji nakazującej zwrot środków (decyzja organu I instancji w sprawie niniejszej wydana została w sierpniu 2017 r., a decyzja utrzymująca ją w mocy - w marcu 2020 r.) upłynął znaczny czas.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zastosowanie w sprawie ma dziesięcioletni termin wynikający z przywołanych regulacji unijnych, a nie jak to ustalił WSA - termin pięcioletni wynikający z o.p.
W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia 659/1999 był przedmiotem wykładni TSUE. Jednakże przywołanie w skardze kasacyjnej wyrok w sprawie T-366/00 S. S.A. v Komisja Wspólnot Europejskich, który zdaniem organu potwierdza pogląd, że w stosunku do beneficjenta ma bezpośrednie zastosowanie art. 15 ww. rozporządzenia, a więc 10 lat przedawnienia, nie było trafne. Wyrok ten został bowiem uchylony przez TSUE wyrokiem z 23 października 2010 r. (C-290/07P). Natomiast w wyroku z dnia 5 marca 2019 r. C-349/17 Trybunał Sprawiedliwości zajął stanowisko, zgodnie z którym w braku uregulowań Unii w zakresie terminu przedawnienia mającego zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jej odzyskanie musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym (pkt 108). W szczególności wbrew twierdzeniom rządów estońskiego i greckiego oraz Komisji do takiego odzyskania nie można stosować ani bezpośrednio, ani pośrednio, ani poprzez analogię dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia 659/1999 (pkt 109). Po pierwsze bowiem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 149 i 152 opinii, Trybunał wyjaśnił w pkt 34 i 35 wyroku z dnia 5 października 2006 r., T. (C-368/04, EU:C:2006:644), że w zakresie, w jakim rozporządzenie 659/1999 zawiera przepisy o charakterze proceduralnym, które znajdują zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w dziedzinie pomocy państwa toczących się przed Komisją, rozporządzenie to normuje oraz wzmacnia praktykę Komisji w zakresie badania pomocy państwa i nie zawiera żadnych przepisów dotyczących uprawnień i obowiązków sądów krajowych, które w dalszym ciągu są regulowane przepisami traktatu, których wykładni dokonuje Trybunał (110). Jak wynika z rozważań przedstawionych w pkt 89-92 niniejszego wyroku, oceny te odnoszą się również do uprawnień i obowiązków krajowych organów administracji (111). Po drugie, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., U., od C-671/11 do C-676/11, EU:C:2013:388, pkt 31), i aby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem oraz że każde stosowanie terminu przedawnienia "w drodze analogii" powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Z. i V., C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo) (112). Tymczasem w świetle orzecznictwa przywołanego w punkcie poprzednim stosowanie w drodze analogii, w okolicznościach takich jak okoliczności w postępowaniu głównym, dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia 659/1999 nie może zostać uznane za możliwe do przewidzenia w wystarczający sposób dla podmiotu takiego jak E. (113). Natomiast sama okoliczność, że przepisy krajowe w dziedzinie przedawnienia mają co do zasady zastosowanie w odniesieniu do odzyskania z własnej inicjatywy organów krajowych bezprawnie przyznanej pomocy, pozostaje bez uszczerbku dla możliwości późniejszego odzyskania tej pomocy, w wykonaniu decyzji wydanej w tym zakresie przez Komisję, która w przypadku gdy posiada informacje dotyczące domniemanej niezgodności rzeczonej pomocy z prawem, niezależnie od źródła tych informacji, po upływie krajowych terminów przedawnienia zachowuje prawo do zbadania tej pomocy przez okres dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia 659/1999 (114).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podziela stanowisko zawarte we wcześniejszych wyrokach tego Sądu (v. np. wyroki NSA: z 26 kwietnia 2023 r., I GSK 447/19; - z 14 czerwca 2024 r., I GSK 1517/20), motyw 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ma istotne znaczenie dla poszczególnych wymagań prawnych przewidzianych w treści tego rozporządzenia, a w szczególności art. 15. Dodać należy, że bez znajomości motywów, realizacja oraz sens i cel wielu wymagań rozporządzenia może prowadzić do licznych błędów w stosowaniu konkretnych przepisów. Natomiast motyw ten nie stanowi samoistnej podstawy uzasadniającej dobór w przepisach krajowych rozwiązań prawnych o jak najdłuższym okresie przedawnienia.
Jeżeli zatem chodzi o art. 15 rozporządzenia 659/1999, powołane wyżej orzeczenie TSUE w sprawie C-349/17 nie pozostawia wątpliwości odnośnie do tego, że adresatem uregulowanego tym przepisie terminu przedawnienia jest Komisja, a nie organy krajowe, w tym PFRON.
Wzmiankowany wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 5 marca 2019 r. C-349/17 został wydany w trybie art. 267 TFUE (dawniej art. 234 TWE), czyli tzw. pytań prejudycjalnych. Co do zasady wykładnia prawa wspólnotowego dokonana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości na podstawie art. 267 TFUE wiąże tylko sąd krajowy, który skierował dane pytanie prawne i to tylko w konkretnej sprawie, bowiem brak jest wyraźnego przepisu, nadającego tym orzeczeniom moc powszechnie obowiązującą. Tym niemniej orzeczenia wstępne Trybunału są swoistymi precedensami o charakterze konkretnym, wiążącym i prawotwórczym (por. C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 2000, s. 520).
Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w odniesieniu do środków przekazanych przez PFRON beneficjentowi stanowiących środki publiczne jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 1-8 u.f.p., znajduje zastosowanie przepis art. 67 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.
W tym względzie wskazać trzeba, że według przepisów ustawy o rehabilitacji (art. 45 ust. 1) podmiotem, który gromadzi środki przeznaczone na rehabilitację społeczną i zawodową osób niepełnosprawnych oraz nimi dysponuje i kontroluje ich wydatkowanie jest PFRON, który jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Jako państwowy fundusz celowy PFRON tworzy z innymi podmiotami, wskazanymi w tej ustawie, sektor finansów publicznych (art. 9 pkt 7 u.f.p.). Zaliczenie do sektora finansów publicznych zobowiązuje PFRON do stosowania pewnych uniwersalnych zasad gospodarki finansowej określonych w u.f.p., w zakresie rachunkowości, planowania i sprawozdawczości (m.in. art. 1 pkt 3 i pkt 10, art. 29 ust. 1 oraz art. 40 – art. 44 u.f.p.), a w związku z tym dokonywania rozliczeń dofinansowania według reguł jak dla niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, a nie jak tego oczekuje autor skargi kasacyjnej – jak dla należności cywilnoprawnych. Pogląd ten znajduje obecnie potwierdzenie w znowelizowanym art. 60 u.f.p., z którego wprost wynika, że przychody państwowych funduszy celowych są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Uszczegółowienie to, odnoszące się z formalnoprawnego punktu widzenia do stanów prawnych powstałych po wejściu w życie noweli z 2017 r., tj. od 28 kwietnia 2017 r., nie przeszkadza w tym, aby do tego momentu środki PFRON były tak samo traktowane. Do takiego wniosku prowadzi także analiza art. 46 ustawy o rehabilitacji. Przepis ten zawiera katalog źródeł przychodu PFRON, z którego wynika, że PFRON jest zasilany środkami pieniężnymi pochodzącymi ze źródeł krajowych, w tym z dotacji z budżetu państwa oraz innych dotacji i subwencji. Skoro tak, to do spraw nieuregulowanych w ustawie o rehabilitacji powinny mieć zastosowanie nie tylko przepisy k.p.a., k.c. oraz k.p. (art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji), ale również przepisy u.f.p. oraz w zw. z art. 67 ust. 1 tej ustawy – odpowiednio przepisy działu III o.p. Zatem, jeśli uwzględni się treść art. 45 ust. 1-4 ustawy o rehabilitacji oraz wypływające z jego treści implikacje, to za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji co do tego, że w sprawie obliczenia terminu przedawnienia zobowiązań, o których mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji (środki PFRON wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub ustalone w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami) powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 o.p. - wprowadzający 5 - letni termin przedawnienia zobowiązań, a nie jak to także podnosi wnoszący skargę kasacyjną, 10-letni termin przedawnienia. Stanowisko powyższe koresponduje ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 2096/19.
Ponadto wypada także zauważyć, że w myśl art. 51 ust. 3d ustawy o rehabilitacji (przepisu obowiązującego od dnia 1 lutego 2003 r.) do oceny prawidłowości wykorzystania środków Funduszu stosuje się przepisy o finansach publicznych. Niewątpliwie powołany przepis ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, wprost bowiem stanowi, że w zakresie oceny prawidłowości wykorzystania środków Funduszu stosuje się przepisy u.f.p. Tak więc, w konsekwencji stosowania do prawidłowości wykorzystania środków Funduszu ustawy o finansach publicznych, do instytucji przedawnienia zwrotu dofinansowania odzyskiwanego na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, należy stosować przepisy Ordynacji podatkowej, w tym art. 70 § 1 tej ustawy, przewidujący 5 letni termin przedawnienia. Stosunek finansowoprawny w postaci zwrotu dofinansowania kończy swój byt prawny z dniem jego przedawnienia. Zatem w zakresie prawidłowości wykorzystania środków Funduszu, w przypadku stwierdzenia naruszenia w tym zakresie prawa, mieści się zwrot dofinansowania, a także przedawnienie tego zwrotu. Oznacza to, że w zakresie przedawnienia stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych, a co za tym idzie przepisy Ordynacji podatkowej, w tym art. 70 § 1 o.p. (v. także m.in. wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., I GSK 891/20).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).