I GSK 1376/18

I GSK 1376/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kowalik-Grzanka /sprawozdawca/
Ludmiła Jajkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GZ 757/16 - Postanowienie NSA z 2016-08-30
II GSK 879/17 - Postanowienie NSA z 2017-03-30
V SA/Wa 641/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-01-18
II GZ 1242/16 - Postanowienie NSA z 2016-12-08
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1376
art. 28a ust. 4
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Marta Wertelecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 641/15 w sprawie ze skargi A. "[...]" w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. "[...]" w W. na rzecz Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia
2016 r. sygn. akt V SA/Wa 641/15 oddalił skargę Instytutu A. "[...]" na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
A. "[...]" (dalej: Strona, Instytut, Skarżący) realizował projekt innowacyjny z komponentem ponadnarodowym pt. "Pracownik 45+. Przełamywanie barier na rynku pracy" na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] zawartej w dniu [...] grudnia 2010 r. Okres realizacji projektu został ustalony pierwotnie od 01.10.2010 r. do 31.12.2012 r., po czym został przedłużony do 31.12.2013 r. Celem projektu było wydłużenie aktywizacji zawodowej osób 45+ w województwie [...] poprzez wypracowanie nowych narzędzi i metod wsparcia i wprowadzenia ich do głównego nurtu polityki na poziomie lokalnym. W ramach projektu przewidziano następujące zadania: współpraca międzynarodowa (zadanie 1), zarządzanie partnerstwem
(zadanie 2), badania (zadanie 3), opracowanie modułów "[...]" - narzędzi modelu i strategii jego wdrażania (zadanie 4), testowanie opracowanego produktu - "[...]" (zadanie 5), upowszechnianie i włączanie do głównego nurtu polityki (zadanie 6), monitoring i ewaluacja (zadanie 7).
Projekt był realizowany w etapach: etap I - przygotowanie i złożenie strategii (etap obowiązkowy); etap przejściowy polegający na ocenie i uzgadnianiu strategii; etap II - wdrażanie strategii.
W dniach 12-13 maja 2011 r. została przeprowadzona kontrola planowa projektu, w wyniku której ustalono, że strona dokonała wyboru partnerów projektu z naruszeniem art. 28a ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm. dalej u.z.p.p.r.). Instytut złożył w
dniu 31 maja 2011 r. strategię w celu jej akceptacji przez Regionalną Sieć Tematyczną. Warunkiem koniecznym dalszej realizacji projektu było uzyskanie akceptacji lub warunkowej akceptacji strategii. W okresie od 1 czerwca 2011 r. do 31 lipca 2011 r., tj. w okresie weryfikacji i oceny strategii, zgodnie z założeniami wniosku o
dofinansowanie projektu, miała nastąpić przerwa w realizacji projektu (tzw. "zamrożenie" projektu). W tym czasie Instytut miał prawo ponosić i kwalifikować tylko ograniczone wydatki, w szczególności dotyczące prowadzenia biura projektu. Okres weryfikacji strategii uległ wydłużeniu. W dniu 4 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Z. poinformował Instytut, iż od dnia 1 sierpnia 2011 r., tj. po upłynięciu zaplanowanego okresu zamrożenia działań w projekcie, wydatki w ramach projektu należy kwalifikować nadal według zasad obowiązujących w okresie "zamrożenia" projektu. Pismem z dnia 29.11.2011 r. WUP poinformował Instytut o warunkowej akceptacji strategii i konieczności dokonania zmian. Okres zamrożenia projektu trwał od 01.06.2011 r. do 30.11.2011 r. Zgodnie ze stanowiskiem WUP, w tym okresie Instytut mógł ponosić jedynie wydatki związane z utrzymaniem biura projektu
i podstawowym personelem projektu.
W związku z koniecznością ponownego wyboru partnerów projektu i ich zaangażowania w prace nad strategią (tj. w prace nad poprawą strategii) na wniosek Instytutu WUP zawiesił realizację projektu od dnia 1 lutego 2012 r. do odwołania i poinformował, że w tym okresie nie będą kwalifikowalne żadne koszty związane z realizacją projektu, w tym wydatki związane z prowadzeniem biura, wynagrodzeniem personelu i wyborem nowych partnerów. Okres zawieszenia projektu trwał od 1 lutego 2012 r. do 27 grudnia 2012 r. Z dniem 28 grudnia 2012 r. WUP podjął decyzję o odwieszeniu realizacji projektu, zobowiązując Instytut do dalszej realizacji projektu zgodnie z obowiązującymi zasadami. Projekt wrócił do fazy "zamrożenia" do momentu zatwierdzenia zaktualizowanej (poprawionej) strategii. W okresie "zamrożenia"
projektu Instytut mógł ponosić wydatki związane z utrzymaniem podstawowego składu zespołu projektowego i biura projektu. W dniu 6 lutego 2013 r. WUP odrzucił strategię, w związku z czym wszczęto procedurę rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu w trybie natychmiastowym. Pismem z dnia 15 marca 2013 r. WUP przekazał do Instytutu oświadczenie w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu.
W dniach 22-25 października 2013 r. WUP przeprowadził kolejną kontrolę projektu, w wyniku której wystosował zalecenia pokontrolne, wskazując wydatki niekwalifikowalne w wysokości 77 361,98 zł objęte decyzją Dyrektora WUP z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury
i Rozwoju uchylił powyższą decyzję Dyrektora WUP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor WUP wydał decyzję
z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Decyzja objęła następujące wydatki niekwalifikowalne:
1. kwota 64 436,02 zł dotycząca wydatków poniesionych przez partnerów w okresie,
w którym byli oni wybrani z naruszeniem przepisów art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r;
2. kwota 116,04 zł z tytułu pochodnych od dodatku zadaniowego wypłaconego K. K. za wykonanie opracowania w ramach zadania 4 "Opracowanie modułu kompleksowego modelu aktywizacji osób 45+";
3. kwota 352,00 zł poniesiona na wynagrodzenie koordynatora ds. badań i testowania, który został zaangażowany do projektu niezgodnie z ustawą 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, z późn. zm., dalej p.z.p.).
Organ I instancji uznał natomiast za kwalifikowalne wydatki dotyczące aktualizacji strategii projektu, które były przedmiotem poprzedniego postępowania.
Na skutek złożonego odwołania decyzją z [...] grudnia 2014 r. Minister
Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Dyrektora WUP z 1 września 2014 r. w części dotyczącej zwrotu kwoty 116,04 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 28.12.2012 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W opinii organu odwoławczego strona dokonała wyboru partnerów projektu z naruszeniem art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r., dlatego też uznał on poniesione przez partnerów wydatki w kwocie 64 436,02 zł za niekwalifikowalne.
Organ odwoławczy zaważył, że Instytut po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyłonił tych samych partnerów projektu i wniósł o konwalidację poniesionych przez nich wydatków, uznanych wcześniej za niekwalifikowalne. Organ wskazał, że przepisy u.z.p.p.r. nie przewidują instytucji konwalidacji wydatków. Jednocześnie Wytyczne określają szereg warunków, które wydatki muszą spełniać, aby mogły zostać uznane za kwalifikowalne.
Minister przywołał treść art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) i wyjaśnił, że przepis ten nie uzależnia naliczenia odsetek od dysponowania środkami, gdyż odnosi się wprost do dnia przekazania środków beneficjentowi. Nie ma zatem znaczenia, że Instytut w okresie zamrożenia i zawieszenia projektu miał ograniczone prawo do dysponowania wypłaconą mu kwotą dofinansowania. Skoro treść art. 207 ust. 1 u.f.p. mówi wprost o dniu przekazania środków, to wykładnia funkcjonalna jest w tym przypadku niedopuszczalna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę skarżącego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wśród wymogów przewidzianych w Wytycznych dla określenia kwalifikowalności wydatków zamieszczono m.in.
kryterium zgodności wydatków z przepisami prawa krajowego. Przepis art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r. obligował skarżącego do przestrzegania ściśle określonych zasad/procedur przy dokonywaniu Wyboru partnerów do realizacji projektu. Skarżący nie ogłosił otwartego wyboru partnerów, zatem nie wypełnił obowiązku równego traktowania podmiotów. Nie zapewnił także dostępu do informacji umożliwiającej zgłoszenie
swoich kandydatur potencjalnym partnerom. Podpisując umowę z dwoma partnerami naruszył art. 28 a ust. 4 u.z.p.p.r. Konsekwentnie, ponieważ skarżący naruszył regulacje wskazane w przytoczonym przepisie, wydatki poniesione przez partnerów
projektu zostały uznane za niekwalifikowalne. Jednocześnie skarżący został
zobowiązany do tego, by przeprowadzić ponowne postępowanie w zakresie wyboru partnerów projektu. Dopełnił tego zobowiązania przeprowadzając postępowanie, które
odpowiadało wymogom ustawy i wyłonił te same podmioty jako partnerów.
W ocenie Sądu wydatki poniesione przez partnerów wyłonionych w efekcie pierwszego postępowania stanowią wydatki niekwalifikowalne, gdyż zostały poniesione w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Skarżący kwestionując tę okoliczność pomija fakt, że ocena kwalifikowalności wydatków jest przeprowadzana na moment dokonania wydatku i to stan faktyczny i prawny istniejący w tej chwili przesądza o tym, czy wydatek będzie uznany za kwalifikowalny, czy też nie. W chwili dokonania zakwestionowanych wydatków, tzn. ich rozdysponowania przez partnerów projektu, wydatki te musiały zostać uznane za niekwalifikowalne i jako takie podlegają zwrotowi. Sąd podkreślił, że dokonanie prawidłowego wyboru partnerów projektu stanowi w myśl regulacji Wytycznych, a także u.z.p.p.r. niezbędny warunek do uznania wydatków dokonywanych przez te podmioty za kwalifikowalne. Twierdzenie skarżącego, że w Wytycznych brak jest szczegółowych postanowień odnoszących się do wskazanej sytuacji jest pozbawione podstaw. Z treści Wytycznych wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że wydatki realizowane przez Skarżącego muszą być zgodne z przepisami prawa krajowego. Wobec takiego brzmienia Wytycznych oczywiste jest, że skoro partnerzy projektu zostali wybrani w sposób sprzeczny z prawem, to również dokonywane przez nich wydatki nie mogą być uznane za kwalifikowalne.
Sąd I instancji odnosząc się do drugiej okoliczności podnoszonej przez skarżącego, wskazał, że nie istnieją żadne podstawy prawne, zgodnie z którymi organ mógłby dokonać "konwalidacji" poniesienia przez skarżącego wydatków niekwalifikowalnych. Zdaniem Sądu żadne przepisy obowiązujące skarżącego nie przewidują możliwości sanowania nieprawidłowego wydatkowania otrzymanych środków. Stosowanie instytucji konwalidacji występującej na gruncie prawa cywilnego jest niedopuszczalne przede wszystkim dlatego, że badanie kwalifikowalności wydatków następuje w procedurze administracyjnej. Ponadto, wydatkowanie środków nie stanowi czynności prawnej, ale czynność faktyczną, w odniesieniu do której w ogóle nie może być mowy o konwersji. Jedynym przewidzianym przez prawo działaniem jest zatem zwrot środków uznanych za niekwalifikowalne.
Sąd wskazał, że sama okoliczność, iż partnerami projektu w praktyce są te same podmioty, nie zmienia faktu, że zostali oni wyłonieni w innym postępowaniu i dopiero ich skuteczny wybór powoduje możliwość wydatkowania środków w sposób zgodny z obowiązującymi regulacjami. Ocena kwalifikowalności nie jest dokonywana tak jak wskazuje skarżący na moment dokonywania rozliczenia ale na moment dokonywania wydatku (a właściwie zaciągania zobowiązania w efekcie którego następuje zapłata). Wprawdzie Skarżący nie mógł tych samych wydatków ponieść ponownie po dokonaniu prawidłowego wyboru, ale w związku z faktem, że wydatki te zostały uznane za niekwalifikowalne to powiększyły pulę środków do rozliczenia
W zakresie zarzutu dotyczącego rozliczenia kwoty 129 851,92 zł Sąd wskazał, że skarżący otrzymał dwie transze dofinansowania – w 2010 r. kwotę 122 225 zł, natomiast w 2011 r. kwotę 369 625 zł. Skarżący rozliczył w zatwierdzonych wnioskach o płatność kwotę wydatków 226 718 zł 28 gr. Skarżący zwrócił z uwagi na nieprawidłowości środki w kwotach 133 835,72 zł oraz 1444,34 zł. Dysponował zatem kwotą 129 851,92 zł, toteż należało przyjąć, iż wydatki wykazane we wniosku o płatność zostały poniesione ze środków dofinansowania, a nie ze środków własnych. Sąd podkreślił, że transze na realizację tego projektu były wpłacane na wyodrębniony rachunek bankowy, jednakże nie postawiono wymogu ponoszenia wydatków wyłącznie z tego rachunku. Skarżący mógł zatem ponosić wydatki z innych rachunków i wykazywać je jako kwalifikowalne we wnioskach o płatność. Minister uznał za niekwalifikowalne wydatki w kwocie 146 839, 85 zł po weryfikacji wniosku o płatność, jednak nie wezwał do zwrotu tych środków, wskazując, że kwota ta może zostać ponownie wykorzystana w ramach projektu.
Z tej też przyczyny zdaniem Sądu trafnie uznano zakwestionowaną kwotę za środki pochodzące ze środków przeznaczonych na realizację projektu, a nie ze
środków własnych skarżącego. Organ wykazał, że skarżący dysponował kwotą 129 851,92 zł, gdyż w momencie kiedy kwota 145.839,85 zł została uznana za niekwalifikowalną to (niezależnie od faktu, że skarżący dokonał wydatków, ale niekwalifikowalnych) powiększyła się w dyspozycji skarżącego pula środków do rozliczenia. Wydatki uznane za niekwalifikowalne są traktowane przez organ jak niedokonane i w ten sposób "zwalniają się środki" w dyspozycji Skarżącego.
Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
a) błędne uznanie za niekwalifikowane wydatków w wysokości 64 436,02 zł poniesionych przez partnerów projektu, przed ich wyborem zgodnie z art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r., w sytuacji gdy beneficjent dokonał ponownego wyboru partnerów z zachowaniem przepisów w/w ustawy, a wydatki zostały poniesione w okresie realizacji projektu, po ponownym wyborze partnerów spełniały wszystkie kryteria kwalifikowalności, produkty częściowe sfinansowane w/w środków zostały przez IP II przyjęte, przekazane do oceny RST, gdzie uzyskały ocenę pozytywną, a IP II po rozwiązaniu umowy o dofinansowanie zawartej z beneficjentem wystąpiła do beneficjenta o przekazanie praw autorskich majątkowych zatem wydatki te spełniają warunki wydatków kwalifikowalnych,
b) błędne uznanie za niekwalifikowalne wydatków w kwocie 352,00 zł dotyczących wyłonienia koordynatora ds. badań i testowania niezgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, w sytuacji gdy wydatki spełniały warunki wydatków kwalifikowalnych.
c) błędne przyjęcie, że skarżący poniósł wydatki uznane w niniejszym postępowaniu za niekwalifikowane ze środków projektowych w wysokości 129 851,92 zł, które pozostawały w jego dyspozycji jako niezwrócone wydatki uznane za niekwalifikowane,
d) brak dostatecznego wyjaśnienia na jakiej podstawie organ przyjął, że wydatki niekwalifikowane, będące przedmiotem zaskarżonej decyzji, zostały poniesione ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, a nie ze środków własnych beneficjenta oraz z jakich powodów organ pominął wyjaśnienia oraz dowody złożone co do tej okoliczności przez skarżącego,
e) nieprawidłowe ustalenie okresów, za jakie organ żąda od beneficjenta odsetek jak dla zaległości podatkowych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 207 p.z.p. oraz art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r. skutkującego oddaleniem skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz
zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest także władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2724/12).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Dlatego obowiązkiem strony jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Autor skargi kasacyjnej wskazuje w pkt 2 jako jej podstawę art. 174 p.p.s.a. i w dalszych pkt 2a do 2e nie dokonuje rozróżnienia czy zarzut obejmuje podstawę z pkt 1 czy 2 art.174 p.p.s.a. Takie sformułowanie zarzutów kasacyjnych nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 174 p.p.s.a. Przepis ten bowiem ma dwie jednostki redakcyjne i przewiduje w pkt 1 naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz w pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, powinien również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku winien wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Z kolei naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów procedury, prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego nie może zatem polegać na wadliwym, kwestionowanym przez stronę ustaleniu faktu, czy jego oceny.
Jednak z uwagi na uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09) odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym uzasadnienie zarzutów materialnych skupia się zasadniczo na kwestionowaniu przyjętego przez WSA stanu faktycznego sprawy, należy je rozpoznać łącznie uwzględniając ich komplementarny charakter.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut sformułowany w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej. Zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że wydatki poniesione przez partnerów wyłonionych w efekcie pierwszego postępowania stanowią wydatki niekwalifikowalne, gdyż zostały poniesione w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Skarżący kasacyjnie prezentując taki pogląd, nie bierze pod uwagę, że przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie
przewidują instytucji konwalidacji wydatków. Jednocześnie Wytyczne określają szereg warunków, które wydatki muszą spełniać, aby mogły być uznane za kwalifikowalne. Ponieważ jako wydatek faktycznie poniesiony należy uznać wydatek, który został opłacony, tj. istnieje rozchód na rachunku bankowego partnera i tego wyłącznie momentu powinna dotyczyć ocena spełnienia warunków z Wytycznych. Dotyczy to
również warunku obligującego do ponoszenia wydatków zgodnie z przepisami prawa krajowego i unijnego (podrozdział 3.1 pkt 1 lit. k Wytycznych). Ponieważ w momencie ponoszenia wydatku przez partnerów nie został spełniony warunek zgodności z przepisami prawa krajowego, wydatek ten należało uznać za niekwalifikowalny. Na taką ocenę nie ma wpływu, że w wyniku przeprowadzenia ponownej i zgodnej z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju procedury, wyłonieni zostali ci sami partnerzy projektu. Zatem prawidłowa jest konstatacja Sądu, że skarżący nie mógł tych samych wydatków ponieść ponownie po dokonaniu prawidłowego wyboru, ale w związku z faktem, że wydatki te zostały uznane za niekwalifikowalne to powiększyły pulę środków do rozliczenia.
Z tych względów, zarzut naruszenia przepisu art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r. okazał się nieusprawiedliwiony.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 2b petitum skargi kasacyjnej, dotyczący kwestii kwalifikowalności pochodnych od wynagrodzenia A. Z. wypłaconego za okres 1 lipca 31 sierpnia 2011r. Skarżący kasacyjnie stał na stanowisku, że usługi, jakie w ramach umowy zlecenia miała pełnić ww. osoba na rzecz projektu jako koordynator ds. badań i testowania były z zakresu usług badawczych, które nie były w całości opłacane przez zamawiającego i których rezultaty nie stanowiły wyłącznie jego własności.
Wskazać należy, że interpretacja art. 4 pkt 3 lit. e ustawy Prawo zamówień publicznych dokonana przez kasatora nie jest prawidłowa.
Podkreślenia wymaga, że zadania wykonywane przez ww. osobę polegały nie na prowadzeniu badań naukowych, czy prac rozwojowych, a jedynie na sprawowaniu nadzoru nad przygotowaniem i prowadzeniem takich badań oraz monitorowaniu i bieżącej ewaluacji zmian w przebiegu prac. Wskazany zakres obowiązków dotyczy zatem nie samego procesu prowadzenia badań, a pełnienia funkcji osoby, która sprawuje nadzór nad ich prowadzeniem przez inne podmioty/osoby. Celem (skutkiem) działań podejmowanych przez koordynatora usług badawczych nie jest wykrycie nowych zjawisk, mechanizmów, czy faktów, co charakteryzuje prowadzenie usług badawczych, ale jedynie ocena i kontrola działań prowadzonych przez inne podmioty. Działanie to wiąże się z nadzorem , monitorowaniem, zarządzaniem a zatem usługi świadczone przez A. Z. nie miały charakteru badawczego. Trafnie zatem Sąd i organ uznali, że zarówno zakres obowiązków, jak też określenie sprawowanej funkcji jako koordynatora ds. badań i testowania prowadzi do wniosku,
że wynagrodzenie to stanowiło wydatek, dla dokonania którego niezbędne było udzielenie zamówienia zgodne z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych.
Zasadne jest również stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, odrzucające argumenty skarżącego, że wysokość omawianego wynagrodzenia nie przekraczała równowartości kwoty 14 tys. euro. Zauważyć bowiem należy, że budżet projektu w zakresie wynagrodzenia personelu projektu nie przewidywał wyodrębnienia etapów, które wiązałyby się z oddzielnym rozliczeniem. Wynagrodzenie personelu oszacowane zostało na cały okres realizacji projektu i rozbite na poszczególne lata realizacji, a nie na etapy tak jak wskazuje skarżący. Prawidłowo zatem Sąd ocenił, że nie ma racji skarżący, twierdząc, że wynagrodzenie A. Z. powinno być rozliczane z uwzględnieniem etapów charakterystycznych dla etapów projektu o charakterze innowacyjnym. Ocena kwestii stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych musi być dokonywana w oparciu o ustalenia co do charakteru udzielonego zamówienia, tzn. zbadania kwestii jego tożsamości przedmiotowej, podmiotowej oraz czasowej. Jeżeli analiza taka prowadzi do wniosku, że zamówienie obejmuje czynności jednorodzajowe, które mogą być wykonywane przez ten sam podmiot a także zakres i charakter zamówienia świadczy o tym, że może być ono udzielone w jednym postępowaniu, a jego wartość jest możliwa do jednorazowego, odgórnego oszacowania (i przekracza kwotę 14 tys. euro), to zamówienie takie należy uznać za zamówienie, do którego należy stosować przepisy ww. ustawy. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że beneficjent wprawdzie może podzielić to zamówienie na części i ze względów organizacyjnych przeprowadzić kilka postępowań obejmujących tak wydzielone części zamówienia, jednak zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia.
W konkluzji prawidłowy jest wniosek, że dokonany podział zamówienia i zaniechanie zastosowania do poszczególnych postępowań przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych stanowiło działanie służące uniknięciu stosowania przepisów ww. ustawy, co było prawnie niedopuszczalne.
Z tych przyczyn ocena kwalifikowalności wydatków na pochodne od wynagrodzenia wskazanej wyżej osoby jest trafna, co czyni sformułowany zarzut nieusprawiedliwionym.
Kolejne zarzuty określone w pkt 2 lit. c i d petitum skargi kasacyjnej również nie zasługują na uwzględnienie.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd w sposób nieuzasadniony przyjął, że wydatki uznane za niekwalifikowalne w przedmiotowej sprawie zostały poniesione przez skarżącego z "puli" pieniędzy w kwocie 145 839,85 zł., które to środki zostały już wcześniej uznane przez organ za niekwalifikowalne, a które nie zostały przez beneficjenta zwrócone. Tymczasem skarżący podnosi, że brak wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu tych wydatków uniemożliwił mu wykazanie, że były to wydatki kwalifikowalne.
NSA nie uznaje tego zarzutu za trafny.
Przede wszystkim w zaskarżonej decyzji, co słusznie uwzględnił Sąd pierwszej instancji, wyjaśniono, że niniejsze postępowanie nie stanowi wszystkich rozliczeń w projekcie. Nastąpi to w ramach postępowania odwoławczego od decyzji nr 12/2014. Natomiast jak wynika ze szczegółowego rozliczenia skarżący otrzymał dwie transze dofinansowania: 122 225 zł.(2010r.) oraz 369 625 zł. (2011r.), co dało kwotę 491 850 minus 226 718,02 tj. kwota wydatków rozliczona w zatwierdzonych wnioskach o płatność nr 1-11, co dało kwotę 265 131,98 minus zwrócone jako nieprawidłowości środki (133 835,72 plus 1 444,34) – wykazało, że skarżący kasacyjnie dysponował kwotą 129 851,92 zł. Objęte zaskarżoną decyzją wydatki zostały ponownie rozliczone przez skarżącego w końcowym wniosku o płatność nr POKL.06.01.01-08-133/09-12 i wynosiły wg wyżej zaprezentowanego wyliczenia 129 851,92 zł. Zatem nie budzi zastrzeżeń konstatacja Sądu i organu, że wydatki wykazane ww. wniosku o płatność zostały poniesione ze środków dofinansowania, nie zaś z własnych. Zwłaszcza, że zgodnie z § 8 ust. 5 umowy o dofinansowanie projektu, transze na realizację projektu przez skarżącego były wypłacane na wyodrębniony do projektu rachunek bankowy. Przepisy umowy ani Wytyczne nie zobowiązywały skarżącego kasacyjnie do ponoszenia wydatków tylko z tego rachunku bankowego, co oznacza, że mógł ponosić wydatki ze środków zgromadzonych na innych rachunkach i wykazywać je jako kwalifikowalne we wnioskach o płatność, czego nie zrobił. Nie było sporne bowiem między stronami, że warunkiem uznania wydatków za poniesione w ramach projektu nie było ich wydatkowanie z rachunku bankowego projektu.
Z podanych względów zarzuty pkt 2 lit. c i d nie są usprawiedliwione.
Ostatni zarzut zawarty w petitum skargi kasacyjnej (pkt 2 lit. e) nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej odsetki nie powinny być naliczane w okresach, w których beneficjent nie miał możliwości wydatkowania przekazanych środków, nie z własnej winy, gdyż nie można uznać, że w tych okresach dysponował środkami w sposób nieprawidłowy lub nienależny.
W ocenie NSA, zgodzić należy się z Sądem I instancji i zawartą w zaskarżonym wyroku argumentacją w zakresie wykładni art. 207 ust.1 ustawy o finansach publicznych. Słusznie Sąd odwołuje się do regulacji art. 54 i 53 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, dodatkowo wspierając zaprezentowane szczegółowo stanowisko. Ostatecznie jako prawidłowe uznać należy, że art. 207 ust. 1 u.f.p. wskazuje, iż dniem początkowego biegu terminu naliczania odsetek, jest dzień przekazania środków i wprowadzenie dodatkowej, nie przewidzianej prawem przesłanki prowadziłoby do niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej tego przepisu.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału w rozprawie przed NSA pełnomocnika profesjonalnego, który nie reprezentował organu na etapie
postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w
wysokości 75% stawki minimalnej – 7200 zł., co dało kwotę 5400 zł.