I GSK 1369/23

I GSK 1369/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Adamiec
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący sprawozdawca/
Bogdan Fischer
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Ol 198/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2023-07-26
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 207 ust. 1 pkt. 2 i 3 i ust. 8 i 9
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 190, art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) w zw. z art. 141 § 4, art. 160
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 13 w zw. z art. 96a § 1, art. 107 § 1 i § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 198/23 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w L. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 sierpnia 2018 r., nr 33/p/2017/2018 w przedmiocie zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz P. Sp. z o.o. w L. 25 146 (dwadzieścia pięć tysięcy sto czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 26 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 198/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. Sp. z o.o. w L. (dalej: skarżąca, spółka, beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej: organ) z 6 sierpnia 2018 r. w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy:
Urząd Marszałkowski Województwa Warmińsko-Mazurskiego przeprowadził kontrolę trwałości projektu, na podstawie której za niekwalifikowalne w całości uznano wydatki na budowę systemu informatycznego. Ustalono, że system informatyczny skarżącej funkcjonował przed datą podpisania umowy z wykonawcą. Dokumentacja związana z prowadzeniem sklepu internetowego jest kompilacją informacji znajdujących się na stronie internetowej [...], zamiast przełącznika 3COM Baseline 2816 Switch beneficjent nabył przełącznik HP ProCurve 1410-16G. Ponadto beneficjent nie mógł skutecznie zawrzeć umowy na dokonywanie płatności za towary lub usługi poprzez serwis [...] z firmą B. Sp. J., nieistniejącej w dniu zawarcia umowy. Spółka A. Sp. z o.o. wykonująca czynności pozycjonowania strony internetowej dla skarżącej nie mogła w okresie od 23 kwietnia 2012 r. do 28 lutego 2013 r. wykonać ww. usługi skoro zgodnie z harmonogramem prac przyjętym w projekcie, strona ta była dopiero tworzona. Na tej podstawie uznano, że nie został zrealizowany główny cel projektu, polegający na budowie bazy informatycznej niezbędnej do rozwoju firmy poprzez wdrożenie systemu informatycznego wspomagającego proces biznesowy, w tym stworzenie sklepu internetowego.
Beneficjent wniósł zastrzeżenia względem ww. ustaleń, lecz Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Warmia i Mazury na lata 2007–2013 (dalej: IZ) nie zmieniła stanowiska, o czym poinformowała skarżącą pismem z 26 kwietnia 2016 r.
IZ złożyła beneficjentowi oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie.
Spółka zwróciła się do organu m.in. o cofnięcie oświadczenia o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie oraz wyznaczenie rozprawy administracyjnej.
IZ decyzją z 14 listopada 2017 r. określiła stronie kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 409 667,50 zł wraz z należnymi odsetkami.
Następnie decyzją z 6 sierpnia 2018 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, IZ utrzymała w mocy ww. zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że w kwestii zakupu i wdrożenia systemu ERP w oparciu o program Microsoft Dynamics NAV 4.0 protokół odbioru z 30 lipca 2012 r. wskazano, iż w tym dniu firma U. zakończyła prace nad systemem ERP i przekazała go stronie. Jednak analiza dysku dokonana przez biegłego wskazała, że instalacja ww. systemu ERP miała miejsce dopiero 11 listopada 2012 r., a zatem protokół odbioru z 30 lipca 2012 r. nie potwierdza zakończenia prac nad systemem ERP, a tym samym poświadcza nieprawdę. Dlatego zapłata za fakturę nr 2012/0818 z 30 lipca 2012 r. nastąpiła przed wykonaniem usługi, gdyż system zainstalowano po ponad 3 miesiącach od rozliczenia zadania. W kwestii pozycjonowania strony internetowej [...] organ wskazał na umowę zawartą 23 kwietnia 2012 r. przez stronę z firmą A. Sp. z o.o. na wykonane usługi pozycjonowania domeny [...]. Sam fakt zawarcia umowy na pozycjonowanie ww. strony nie wpływa na kwalifikowalność wydatków w projekcie, lecz istotne jest, że umowa potwierdza istnienie sklepu internetowego [...] przed datą określoną w dokumentacji. Organ nie przyjął wyjaśnień strony, że jej zamiarem było, aby z dniem odbioru końcowego sklep internetowy [...] posiadał dobry ranking w wyszukiwarce, co wymagało wcześniejszego (przed dniem odbioru końcowego) rozpoczęcia procesu pozycjonowania strony. Zgodnie z umową o przeniesienie praw autorskich prawo do domeny [...] zostało przeniesione przez firmę U. na stronę dopiero 28 lutego 2013 r. Wobec tego, w chwili zawierania umowy na usługę pozycjonowania strony, tj. 23 kwietnia 2012 r., strona nie była właścicielem przedmiotowej domeny. Na stronie [...] w okresie od co najmniej 25 kwietnia 2012 r. do 28 lutego 2013 r. funkcjonował sklep firmowany przez P. Sp. z o.o., co wskazuje, że pozycjonowanie ww. strony nie odbywało się na rzecz beneficjenta.
Organ II instancji podał, że w zakresie usług portalu obsługującego płatności w Studium Wykonalności, na drugim etapie realizacji projektu przewidziano integrację systemu ERP i sklepu internetowego z firmą wysyłkową i portalami obsługującymi płatności. Dokonać tego miał, na podstawie umowy z 5 marca 2012 r. S. K. Do integracji niezbędne było zawarcie przez stronę umów z firmą wysyłkową oraz z firmą obsługującą płatności, na co nie przyznano dofinansowania. Zadania te były ze sobą ściśle powiązane i realizacja integracji była uzależniona od zadań, które strona przewidziała do realizacji z własnego budżetu, w tym była ściśle związana z zadaniem objętym dofinansowaniem. Przedłożona przez stronę umowa z 10 grudnia 2012 r. na obsługę płatności poświadcza nieprawdę. B. Sp. J. 7 kwietnia 2012 r. została prawomocnie wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego, w związku z przekształceniem spółki w K. S. A. Zatem nie mogło dojść do wykonania przez nią usługi polegającej na integracji systemu ERP i sklepu internetowego z portalami obsługującymi płatności. Ponadto opinia sporządzona na zlecenie Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie przez biegłego – wskazuje, że pieczęcie i podpisy na str. 10 umowy, znajdujące się po prawej stronie, tj. po stronie B. Sp. J. nie są oryginalne, lecz zostały reprodukowane. Za dokumenty poświadczające nieprawdę uznano także fakturę VAT 2012/1309 z 10 grudnia 2012 r. wystawioną przez S. K. oraz protokół odbioru z 10 grudnia 2012 r. w którym strona odbiera przedmiot zamówienia bez uwag i zastrzeżeń.
Organ podniósł, że biegły do szacowania kosztów projektu przedstawił przykładowy harmonogram jego wdrażania z określeniem czasochłonności przy wdrażaniu wersji podstawowej, co wynikało z nieprzedstawienia przez stronę żadnej dokumentacji technicznej, wykonawczej lub podwykonawczej dotyczącej projektu. Biegły zweryfikował cały zakres rzeczowy projektu. Z dokumentacji finansowej przedstawionej przez stronę wynika, iż koszt budowy systemu informatycznego wspomagającego proces biznesowy spółki wyniósł 819 335,00 zł, zaś biegły wyliczył je na 526 473,50 zł., co oznacza zawyżenie o 292 861,50 zł netto. Strona kilkakrotnie zgłaszała obszerne zastrzeżenia do ww. opinii, do których biegły prawidłowo i wyczerpująco się ustosunkował. Ponadto biegły A. N., działając na zlecenie Komendy Wojewódzkiej Policji stwierdził, że beneficjent znacznie zawyżył koszt budowy systemu informatycznego, a niektóre jego elementy, chociażby opracowanie dokumentacji związanej z prowadzeniem sklepu internetowego, czy zakup i wdrożenie modułu do obsługi zamówień internetowych uznał za bezwartościowe.
Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 632/18, WSA w Olsztynie podkreślił, że skutkiem prawnym rozwiązania umowy jest konieczność zwrotu otrzymanych środków, na co skażająca wyraziła zgodę, podpisując umowę. Oświadczenie o rozwiązaniu umowy przez IZ ma charakter materialnoprawny. Jeśli zatem skarżąca chciała uchylić się od skutków prawnych tego oświadczenia, to powinna wnieść pozew do sądu powszechnego. Podpisując umowę skarżąca zgodziła się na to, że w razie jej rozwiązania będzie obowiązana do zwrotu dofinansowania wraz z oprocentowaniem (§ 19 ust.3 umowy). Wskutek rozwiązania umowy skarżąca przestała być podmiotem uprawnionym do otrzymywania dofinansowania ze środków programu operacyjnego, a więc utraciła status beneficjenta. Dlatego rozwiązanie umowy o dofinansowanie prowadzi do stanu, w którym środki podlegają zwrotowi jako wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących beneficjenta. Skoro w chwili wydawania decyzji o zwrocie środków – umowa na podstawie której przyznano stronie środki, nie wiązała stron, tym samym odpadła podstawa prawna przyznania środków, co musiało skutkować ich zwrotem. Istotne jest, że wskutek rozwiązania umowy strona skarżąca przestała być podmiotem uprawnionym do otrzymywania dofinansowania ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego, a więc utraciła status beneficjenta Programu. Fakt ten stanowi element stanu faktycznego zaskarżonej decyzji.
WSA wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego organ nie poprzestał na ustaleniach dokonanych podczas kontroli oraz na treści oświadczenia o rozwiązaniu umowy, ale przeprowadził postępowanie dowodowe, w zakres którego wszedł, m. in., dowód z opinii biegłego, uzupełnianej w miarę wnoszonych przez stronę zastrzeżeń. W aktach sprawy znajdują się także opinie sporządzone przez innych biegłych, na wniosek strony oraz w trakcie postępowania prowadzonego przez Komendę Wojewódzką Policji w Olsztynie. Do wniosków dowodowych składanych przez stronę w toku postępowania organ odniósł się w treści decyzji. W sprawie czynności dowodowe dokonane w postępowaniu i opisane w zaskarżonej decyzji są wystarczające do uznania, że w toku postępowania organ działał zgodnie z zasadami postępowania dowodowego. Zebrany materiał dowodowy, uprawniał do uznania, że doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art.184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.).
Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 395/19, NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA w Olsztynie z 5 grudnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
W ocenie NSA Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art.184 u.f.p., lecz zaniechał oceny czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. Jeżeli IZ ustaliła, że środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem umowy o dofinansowanie projektu. Wobec tego Sąd I instancji kontrolując prawidłowość ustaleń faktycznych miał obowiązek oceny, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowego z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, a w konsekwencji czy organ prawidłowo ustalił kwotę do zwrotu. Sąd kontrolując przebieg postępowania dowodowego przede wszystkim miał obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów powszechnie obowiązującego prawa unijnego i krajowego, powinien ustalić czy kwota zwrotu dofinansowania została prawidłowo ustalona. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pominął ten obowiązek, stwierdzając że skutkiem prawnym rozwiązania umowy przez IZ z beneficjentem jest konieczność zwrotu otrzymanych środków. Sąd I instancji nie przedstawił stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania. Obowiązek zwięzłego przestawienia stanu faktycznego, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 26 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 198/23, oddalił skargę skarżącej spółki.
Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów. W ocenie WSA prawidłowe były ustalenia IZ, że sklep internetowy spółki działał nie tylko przed jego odebraniem ale również i rozpoczęciem realizacji projektu, tym samym podejmowane w ramach realizacji projektu działania, na który beneficjent otrzymał dofinansowanie świadczą jedynie o ich pozorności. Beneficjent naruszył art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., z uwagi na to, że w celu rozliczenia realizacji projektu przedłożył dokumenty poświadczające nieprawdę: umowę z 10 grudnia 2012 r. z firmą B., fakturę VAT z 10 grudnia 2012 r. wystawioną przez U., protokół odbioru z 10 grudnia 2012 r. oraz 30 lipca 2012 r., a naruszenia te stanowią nadużycie finansowe wobec interesów finansowych WE i stanowią podstawę żądania zwrotu całości środków. IZ prawidłowo stwierdziła też, że beneficjent naruszył art. 44 u.f.p. w zw. z § 4 ust. 3 w zw. z § 1 pkt 43 umowy o dofinansowanie oraz w zw. z pkt 5.4 wytycznych, bowiem znacznie zawyżył koszty wykonania systemu informatycznego, jak również przedstawił do rozliczenia zadania, które nie były przewidziane do dofinansowania w ramach przedmiotowego projektu, a także § 4 ust. 3 w zw. z § 2 umowy o dofinansowanie, bowiem jak wykazało prowadzone postępowanie dowodowe główny cel projektu nie został zrealizowany.
W ocenie Sądu i instancji w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo powołał się na rozwiązanie umowy o dofinansowanie jako przyczynę wydania decyzji o zwrocie środków, a ponadto wyjaśnił też w wyczerpujący sposób, z jakich przyczyn doszło do rozwiązania bez wypowiedzenia umowy o dofinansowanie, spełniając w ten sposób wymogi nałożone przez art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w zakresie uzasadnienia decyzji. Organ wskazał na ustalenia dokonane podczas kontroli trwałości projektu, która wykazała naruszenie przez beneficjenta zapisów umowy o dofinansowanie, co doprowadziło do rozwiązania umowy.
WSA dokonał również oceny przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego oraz całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzając, że pozwalały one na dokonanie ustaleń zawartych w zaskarżonych decyzjach. Zdaniem Sądu I instancji formułowane w toku postepowania i następnie podnoszone w skardze wnioski dowodowe spółki nie zasługiwały na uwzględnienie, podobnie nieuzasadnione okazały się zarzuty nieprzeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej czy mediacji.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku z 26 lipca 2023 r., w której zaskarżyła to orzeczenie w całości, zarzucając mu:
I. Naruszenie prawa materialnego tj.:
1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt. 2 i 3 i ust. 8 u.f.p. a w konsekwencji ust. 9 ww. normy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż rozwiązania umowy o dofinansowanie przez organ stanowi okoliczność wskazaną w art. 207 ust. 1 pkt. 2 lub 3 u.f.p. w sytuacji, gdy rozwiązanie umowy nie należy do przesłanek determinujących wydanie decyzji o zwrocie środków w trybie art. 207 ust. 9 u.f.p., co spowodowało błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż do wydania decyzji w trybie art. 207 ust. 9 u.f.p. wystarczające jest rozwiązanie przez organ umowy o dofinansowanie i wezwanie beneficjenta do zwrotu środków, a postępowanie dowodowe ogranicza się do stwierdzenia rozwiązania umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji uznanie, iż organ prawidłowo wydał decyzję o zwrocie środków, co doprowadziło do nierozpoznania istoty przedmiotowej sprawy, zaniechania kontroli legalności zaskarżonej decyzji i pozbawienia prawa do sądu skarżącej z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. w postaci oddalenia skargi z 5 września 2018 r.;
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt. 2 i 3 ust. 9 pkt 1 u.f.p. w zw. z § 4 ust. 3 w zw. z § 2 umowy o dofinansowanie polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i uznaniu zgodnie z błędnym twierdzeniem organu, iż nie został zrealizowany główny cel projektu (nie zostały zrealizowane zakładane wskaźniki realizacji projektu), podczas gdy główny cel projektu został zrealizowany wraz ze wszystkimi wskaźnikami realizacji projekt, co potwierdza "zatajona" przez organ ekspertyza wskazana w ust. IV pkt. 1 (ekspertyza przeprowadzona przecież na zlecenie organu);
II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji naruszeń proceduralnych wskazanych poniżej mających miejsce w trakcie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, tj. niezastosowanie normy z art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c p.p.s.a., a w konsekwencji oddalenie przedmiotowej skargi, polegające na naruszeniu:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.c., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie i przyjęciu, iż decyzja organu jest prawidłowa w sytuacji, gdy nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy i nie zostały podjęte wszelkie możliwe czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zarzutu – i rzetelnego załatwienia sprawy z uwzględnieniem zasad prawa administracyjnego tj. interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, naruszając zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz niewyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż postępowanie przed organem I jak i II instancji zostało przeprowadzone prawidłowo.
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sytuacji, gdy zostały naruszone przez organ prowadzący postępowanie ww. normy poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, tj.:
a) S. K., który to dowód ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w części dotyczącej: zrealizowania przedmiotowego projektu; zakresu wykonanych prac w ramach projektu; w szczególności w zakresie zakupu oraz wdrożenia systemu ERP; bezpodstawności rozwiązania przedmiotowej umowy; nieprzedłożenia w toku realizacji projektu przez beneficjenta, w celu uzyskania dofinansowania, nieprawdziwych, podrobionych, przerobionych i poświadczających nieprawdę dokumentów; wywiązania się przez skarżącą z obowiązków na niego nałożonych w przedmiotowej umowie;
b) Ł. M., M. P. oraz P. G., które to dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w części dotyczącej okoliczności szczegółowo wymienionych w ppkt a;
c) S. S., który to dowód ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w części dotyczącej okoliczności szczegółowo wymienionych w ppkt a, a także: zasadności wszystkich kosztów projektu, cen obowiązujących na rynku w okresie realizacji przedmiotowego projektu, kosztów związanych z realizacją projektu w latach 2012 – 2013, bezpodstawności oraz nierzetelności opinii sporządzonej przez biegłego sądowego z dziedziny informatyki i bezpieczeństwa teleinformatycznego Janusza Lisowskiego z 10 lipca 2017 r. (który jest tylko technikiem informatyki), podczas gdy I. G. (którego opinia została pominięta) ma wyższe wykształcenie i dużą praktyką zawodową,
- ww. świadkowie byli wnioskowani przez skarżącą natomiast organ pominął wniosek skarżącej;
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. i z art. 81 k.p.a. poprzez oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sytuacji gdy zostały naruszone ww. normy, a przedmiotowe naruszenie polegało na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania skarżącej przez organ prowadzący postępowanie, mimo, iż w sprawie pozostały niewyjaśnione fakty i rozbieżności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, szczegółowo wskazane w zarzucie 1 skargi kasacyjnej jak i w uzasadnieniu do ww. zarzutu;
5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sytuacji gdy organ naruszył ww. normy postępowania administracyjnego przejawiające się w pozbawieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organy w I i II instancji polegające na nieprzekazaniu biegłemu w toku prowadzonego postępowania wniesionych przez skarżącą zastrzeżeń oraz nieprzesłuchanie biegłego i w konsekwencji pozbawienie skarżącej możliwości zadawania biegłemu pytań i składania wyjaśnień, co więcej "zatajenie" dowodu z ekspertyzy biegłego I. G. (szczegółowo w ust. IV pkt. 1);
6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, podczas gdy nastąpiło naruszenie ww. norm postępowania administracyjnego polegające na nieprawidłowym włączeniu przez organ w poczet materiału dowodowego dowodów z toczącego się postępowania karnego w postaci protokołów z zeznań świadków, tj. D. B., M. K., W. O., M. B., K. P. i zaniechanie zawiadomienia skarżącej o ich przeprowadzenie, a także brak ich bezpośredniego przeprowadzenia na okoliczności będące przedmiotem postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uznanie wynikających z ww. zeznań okoliczności za udowodnione i pozbawienie strony czynnego udziału w części dowodowego stadium postępowania, w tym możności wypowiedzenia się co do ww. dowodów i prawa do uczestniczenia w przeprowadzaniu ww. dowodów;
7. art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, podczas gdy organ naruszył ww. normy poprzez nieprzeprowadzeniu rozprawy pomimo wniosku skarżącej, co zapewniłoby uproszczenie postępowania, w sytuacji gdy zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków i biegłych oraz skarżącej;
8. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 k.p.a. w zw. z art. 96a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji gdy organ naruszył ww. normy prawa administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie mediacji i niepodjęcie jakiejkolwiek próby polubownego rozwiązania sporu, pomimo wniosków skarżącej o przeprowadzenie mediacji z 8 stycznia 2017 r., 6 lutego 2017 r. celem ustalenia, czy i jakie koszty realizacji projektu zostały zawyżone;
9. art. 125 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji braku zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ i dalsze jego prowadzenie, a następnie brak zawieszenia postępowania sądowo-administracyjnego, pomimo wystąpienia przesłanki uzasadniającej jego zawieszenie, z uwagi na toczące się równolegle postępowanie karne przed Sądem Okręgowym w Toruniu II Wydział Karny, przeciwko oskarżonemu J.G. – Prezesowi Zarządu skarżącej, sygn. akt: II K 86/18, a w konsekwencji uznaniu, iż wyrok karny, w którym Prezes nie został skazany za wyłudzenie dotacji (mimo prowadzenia przez Sąd postępowania w tym zakresie) jest nieistotny (o czym szerzej w ust. IV pkt. 2), co może powodować rozbieżności co do tego samego zdarzenia, a w demokratycznym państwie prawa nie może istnieć sytuacja, w której istnieją dwa rożne rozstrzygnięcia co do tych samych okoliczności;
10. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, w sytuacji gdy zostały naruszone ww. normy polegające na sporządzeniu uzasadnienia przedmiotowej decyzji niezawierającego faktów (takowe nie zostały ustalone przez organ) oraz niewskazanie dowodów, na których organ się oparł i niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności wyjaśnieniom skarżącej składanym w poszczególnych pismach w toku postępowań;
11. art. 190 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zastosowania wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego polegające na braku ustalenia, czy cyt.:
a) środki przeznaczone na realizację programu finansowego z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, a w konsekwencji czy organ prawidłowo ustalił kwotę do zwrotu;
b) zaistniałej podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p.;
c) skutkiem prawnym rozwiązania umowy przez IZ z beneficjentem jest konieczność zwrotu otrzymanych środków,
co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania rozpoznania istoty sprawy, mimo obszerniejszego niż wcześniej uzasadnienia wyroku, który w większości został oparty (i potwierdza) okoliczności ustalone przez organ, a nie je ocenia i wywodzi własne wnioski.
III. Ponadto, zarzucam naruszenie przez Sąd I instancji niżej wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego z istotnym wpływem na wynik postępowania wskazanym poniżej przy poszczególnych zarzutach, tj.
1. art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. przede wszystkim z uwagi na brak wskazania, jaki stan faktyczny i dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za podstawę orzekania, w tym brak odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze z 5 września 2018 r., co uniemożliwia kontrolę merytoryczną zaskarżonego wyroku;
2. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 160 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowodu zawnioskowanego w skardze na okoliczności w niej wskazane w postaci dowodu z opinii prywatnej dr T. B. oraz dr B. C. z Z. w T. z 24 sierpnia 2018 r., brak jakiegokolwiek odniesienia się do ww. opinii przez Sąd I instancji, w tym pominięcie okoliczności, wniosków wynikających z ww. opinii i brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie ww. wniosku dowodowego w formie postanowienia, co spowodowało nieuwzględnienie części argumentacji prawnej popieranej przez skarżącą przedstawionej w ww. opinii i brak możliwości jakiejkolwiek kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.
Skarżąca wniosła jednocześnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:
1. ekspertyzy I. G. z 5 listopada 2015 r. sporządzonej na zlecenie Województwa Warmińsko-Mazurskiego uzyskanej przez Sąd karny w ramach toczącego się postępowania na wniosek obrońcy oskarżonego w przedmiocie weryfikacji realizacji umowy o dofinansowanie na okoliczności: pełnej realizacji umowy przez skarżącą zgodnie z jej założeniami i wartością sprzętu, nieposługiwania się ww. dowodem przez organy w ramach postępowania administracyjnego jako niekorzystnego dla organów;
2. wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, II Wydział Karny Odwoławczy, sygn. akt: lI AKa 337/20 na okoliczność: braku wyłudzenia dotacji przez skarżącą.
Dowody wskazane w pkt. 1 i 2 nie były wcześniej dostępne dla skarżącej, stąd możliwość ich powołania nastąpiła dopiero na obecnym etapie.
W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, oddalenie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy I. G., oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 p.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w niniejszej sprawie znaczenie ma fakt, że orzekał w niej już NSA, który wyrokiem z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 395/19 uchylił poprzedni wyrok WSA w Olsztynie z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 632/18.
W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA.
W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładnia prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć wąsko, tj. jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA. W przypadku, gdy Sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez NSA, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07). Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. również z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Podkreślić trzeba, że żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co oznacza, że Sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez NSA.
Powodem uchylenia przez NSA wyroku WSA w Olsztynie z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 632/18 było naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie odpowiada wymogom tego przepisu. Z lektury uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że sąd bardzo ogólnikowo odniósł się do istoty sprawy, a mianowicie czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p. Te okoliczności powinny zatem stanowić – zdaniem NSA – przedmiot oceny Sądu w tej sprawie, gdyż stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
W świetle wskazanego wyroku obowiązkiem Sądu I instancji, było dokonanie wskazanych ustaleń i wykładni przepisów prawa.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, WSA w Olsztynie obowiązkowi temu sprostał, co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt III. ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może odnieść również zarzut z pkt III. ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu, po pierwsze Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w toku postępowania przed Sądem I instancji skarżąca nie przedstawiła żadnych wniosków dowodowych.
Po wtóre, z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że stwarza on jedynie możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, a nie nakłada na sąd takiego obowiązku. Ponadto postępowanie dowodowe przez sądem administracyjnym może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. z opinii biegłego jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r. II OSK 202/20), gdyż nie stanowi ona dokumentu, a dowód z opinii nie jest dopuszczony zakresem zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Wyjaśnić należy, że zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w przytoczonym przepisie ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Skoro więc art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że "sąd może" zawiesić postępowanie nie zaś, że "sąd zawiesza" postępowanie, to powstrzymanie się od zawieszenia przez Sąd I instancji postępowania nie może być uznane za naruszenie powyższego przepisu.
Co istotne, jak słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie (na str. 31 – 32), postępowanie karne i postępowanie administracyjne to dwa odrębne, niezależne od siebie postępowania, przy czym w rozpoznawanej sprawie to pierwsze pozostaje bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Oba postępowania mają autonomiczny charakter. W obu postępowaniach przyjmowane są odrębne kryteria orzekania. Toczą się niezależnie od siebie i różnią się przede wszystkim celem, jakiemu służą. Celem postępowania karnego jest bowiem ustalenie sprawstwa, winy i ewentualna odpowiedzialność karna lub stwierdzenie jej braku, a nie określenie kwoty przypadającej do zwrotu, co należy do kompetencji organów administracyjnych. W orzecznictwie podnosi się, że w postępowaniu administracyjnym organy ustalają stan faktyczny, po czym dokonują jego klasyfikacji na gruncie materialnego prawa administracyjnego. Wyroki zapadłe w sprawach karnych odzwierciedlają natomiast wynik przeprowadzonego postępowania karnego, w którym ocena poczynionych ustaleń faktycznych dokonywana jest pod kątem zarzutów postawionych oskarżonemu w tym postępowaniu. Sąd karny dokonuje określonej oceny na potrzeby swojego postępowania, uwzględniając obowiązujące w tym postępowaniu reguły, wynikające z przepisów prawa karnego o charakterze proceduralnym oraz materialnym. Dlatego też nawet tożsamy materiał dowodowy nie musi prowadzić do takiej samej oceny na gruncie prawa karnego (gdzie istotne znaczenie ma wina sprawcy) oraz na gruncie prawa administracyjnego, gdzie działania lub zaniechania z reguły wywołują określone skutki niezależnie od nastawienia i woli podmiotu, który działania te podjął lub ich zaniechał. Z uwagi więc na wskazywany brak związku pomiędzy obydwoma rodzajami postępowań oraz fakultatywny charakter zawieszenia postępowania z urzędu, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a także mając na względzie zasady celowości oraz ekonomiki procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia przedmiotowego zarzutu.
Nie jest usprawiedliwiony także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 w zw. z art. 96a § 1 i k.p.a. Wskazać bowiem należy, że przepisy te stwarzają jedynie możliwość przeprowadzenia mediacji, ale nie nakładają na organ takiego obowiązku. Przy czym taka możliwość istnieje wówczas, kiedy pozwala na to charakter sprawy. Nieskorzystanie więc przez organ z takiej możliwości nie może być uznane za istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 89 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., należy wskazać, że organ administracji jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut wskazała, że przeprowadzenie rozprawy przyczyniłoby się przede wszystkim do zebrania materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a następnie umożliwiłoby organowi jego rozpatrzenie. Skarżąca nie byłaby pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca nie wykazała, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W toku postępowania skarżąca nie była pozbawiona prawa do składania stosownych wniosków dowodowych, jak również była informowana o każdym etapie postępowania przed organem I i II instancji. Koncentracja materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie jest z reguły czynnikiem upraszczającym i przyspieszającym postępowanie administracyjne, jednakże w niniejszej sprawie strona nie wykazała skutecznie, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz w jaki sposób pozbawiało to ją czynnego udziału w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt II.6 petitum skargi kasacyjnej poprzez włączenie przez organ w poczet materiału dowodowego dowodów z toczącego się postępowania karnego w postaci protokołów z zeznań świadków, należy podkreślić, iż w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym (por. wyrok NSA z 2 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 3116/18). Dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia bowiem realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7). Zatem materiały (dowody) zgromadzone w toku prowadzonego postępowania karnego, mogą być procesowo wykorzystane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zobowiązania do zwrotu środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu pn. "Budowa systemu informatycznego wspomagającego proces biznesowy w P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie z 22 marca 2011 r. współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Budżetu Państwa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, o jakiej mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stanowi instrument służący sądowoadministracyjnemu wymiarowi sprawiedliwości, co oznacza obowiązek skorzystania z tego instrumentu, jeśli nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów ograniczałoby kontrolę sądowoadministracyjną czyniąc ją iluzoryczną. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel powołanej regulacji wyraża się w tym, że uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy zaoferowany przez stronę (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009 r., z. 2, s. 49-51). Postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., realizuje cel, któremu służy całe postępowanie sądowoadministracyjne – kontrolę działalności administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1788/09).
W orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. W niniejszej sprawie Sąd postanowił skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a. i dopuścił w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowód z dokumentu w postaci opinii I. G. z 5 listopada 2015 r., sporządzonej na zlecenie Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pozyskanej przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie z akt postępowania karnego. Sąd dopuścił też dowód w postaci uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, sygn. akt II AKa 337/20, z którego to wynika, że ww. opinia wytworzona została na zamówienie organu administracyjnego. Jednocześnie co istotne w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi brak było przedmiotowej opinii I. G. z 5 listopada 2015 r. Także w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach organów brak jest jakiejkolwiek oceny owego dowodu.
W tych okolicznościach w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnić trzeba, że kryteria kontroli sądowej musiały przede wszystkim uwzględnić, że wszelkie procesowe działania organów administracji publicznej, muszą być podporządkowane zwłaszcza zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. W ścisłym związku z przywołaną powyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zebrania i zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy tak, aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To, czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody, twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób nierzetelny. Zgodnie z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do władzy publicznej jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość.
Wobec pominięcia przez organ opinii I. G. z 5 listopada 2015 r., sporządzonej na zlecenie Województwa Warmińsko-Mazurskiego za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej w części dotyczącej naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.). Organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności pominiętego dowodu w postaci opinii I. G. z 5 listopada 2015 r. wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. Jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ uzna, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy w kontekście pominiętej opinii oraz wątpliwości podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, uzupełni go. Wyniki poczynionych ustaleń organ uzewnętrzni w spełniającym wymogi określone w art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu wydanej decyzji.
Z tego powodu należało wyeliminować zaskarżony wyrok i decyzję organu odwoławczego. Natomiast odniesienie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należało uznać za przedwczesne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.