I GSK 1365/22

I GSK 1365/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Izabella Janson
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Po 1552/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-04-27
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1341
art. 18 ust. 4
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 21 ust. 1 pkt b, art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5 i art. 39 i art. 9
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2, art. 11 art. 104, art. 107 § 1 pkt 4 i 5, i 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 267 i art. 291 ust. 1
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Dz.U. 2019 poz 2393
art. 52
Ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1552/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 6 września 2021 r. nr 842/20/2021 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1552/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. Sp. z o.o. w G. (dalej zwanej: skarżącą lub spółką) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej zwanego: organem II instancji lub Dyrektorem ARiMR) z 6 września 2021 r. nr 842/20/2021 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.
Przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie była decyzja organu II instancji z 6 września 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rawiczu z siedzibą w Miejskiej Górce (dalej zwanego: organem I instancji lub Kierownikiem ARiMR) z 19 marca 2021 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której organ przyznał następujące płatności: 1. Jednolita Płatność Obszarowa – 2020 w wysokości 226 186,83 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 6 622,59 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 2. Płatność za zazielenienie – 2020 w wysokości 151 409,92 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 4 433,18 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 3. Płatność redystrybucyjna – 2020 w wysokości 4 774,74 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 139,80 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 4. Płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno – 2020 w wysokości 34 724,21 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 016,70 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Na podstawie ww. decyzji organ przyznał spółce kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 6 008,44 zł. Ponadto organ I instancji odmówił przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych – 2020. Organ wskazał, że podczas kontroli administracyjnej niniejszej sprawy stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do uzyskania płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2020. W toku prowadzonej kontroli administracyjnej niniejszej sprawy okazało się, że wnioskodawca dla wielu działek nie posiada tytułu prawnego na dzień 31 maja 2020 r., a działki wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP). W związku z tym z płatności została wykluczona powierzchnia równa 311,04 ha bez nakładania sankcji. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od Dyrektora ARiMR zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o:
1) wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego: "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z:
– art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;
– art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;
– art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium, podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);
– art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia, przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.";
2) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. art. 193 p.p.s.a. zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prawnego;
3) wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:
– "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9. art 21 ust. 1b, art. 32 ust. 2 – 6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji";
– "Czy przepis art 21 ust. 1b w zw. z art. art. 36 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. wyłącza względem Państw Członkowskich korzystających z pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowanie wymogu przedstawienia tytułu prawnego do działek jako warunek aktywacji uprawnień do płatności, a w konsekwencji, czy przepis art. 21 ust. 1b. w zw. z art. 36 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. czyni niedopuszczalnym ustanowienie przez Państwo Członkowskie regulacji, prawnej, która w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej nakłada na rolnika obowiązek przedstawienia do działek tytułu prawnego jako warunek przyznania płatności w ramach tego systemu";
– "Czy regulacja przepisu art. 21 ust. 1 pkt. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. statuującego obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek .jako warunek przyznania płatności, jest wprost wyłączona przez regulację art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia i w stosunku do płatności jednolitych i w ramach tego systemu nie obowiązuje";
4) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. art. 193 p.p.s.a. zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prejudycjalnego.
Na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. spółka wniosła także o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z załączonego do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentu: "Opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw", na potwierdzenie faktu:
1) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje spełnienie wymogu posiadania tytułu prawnego w odniesieniu do charakteru użytkowanej ziemi (prywatnego lub wchodzącego w skład ZWRSP) za niezgodny z prawem Unii Europejskiej;
2) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych całego projektu ustawy o zmianie ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, którą to ustawą następnie wprowadzono wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako przesłanka otrzymania płatności - za niezgodny z prawem Unii Europejskiej;
3) występowania sprzeczności regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym;
4) dokonania przez WSA w Poznaniu błędnej oceny charakteru prawnego przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i jego niewłaściwego w tej sprawie zastosowania,
ponieważ przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie, a jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie rzekomej zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami i zasadami prawa wspólnotowego oraz w zakresie braku możliwości jego zastosowania w tej sprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, ze zm.; dalej zwanego: rozporządzeniem 1307/2013) przez jego niewłaściwe zastosowanie, w tym wynikającej z tego przepisu regulacji – która w swej treści jest analogiczna do wynikającej z zakwestionowanego przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach – w sytuacji, gdy przepis art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia wprost wyłącza stosowanie regulacji wynikającej z art. 21 ust. 1 pkt b do systemu płatności jednolitej obszarowej i uniezależnia przyznanie płatności od spełnienia przez rolnika takich warunków jak określone w przepisie art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia i analogicznym do niego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach;
2) art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej wykładni tego przepisu przez WSA i całkowicie bezzasadnego przyjęcia, że rzekomo: "przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach: - nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności" (str. 13 uzasadnienia) "- nie narusza regulacji unijnych" (str. 18 uzasadnienia) w sytuacji gdy przepis ten rażąco i wprost narusza:
• art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punkty 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia;
• ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji;
• wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, co skutkowało koniecznością jego pominięcia i zastosowania w jego miejsce powszechnie i bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego to jest art. 36 ust. 2 i ust. 6 oraz art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.;
3) art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz pkt 3, 5, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 przez zaniechanie ich zastosowania w następstwie oczywiście błędnej ich wykładni, w tym pojęcia "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" przejawiającą się w utożsamieniu go z pojęciem możliwości wprowadzenia przez Państwo Członkowskie wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania płatności, w sytuacji gdy już tylko literalne brzmienie sformułowania "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" oraz brzmienie art. 72 ust. 1 lit c rozporządzenia 1306/2013 wskazuje na to, że w rzeczywistości pewien zakres swobody należy odnosić wyłącznie do możliwości żądania informacji, dokumentów i dowodów, ale nie do rzekomej możliwości żądania od rolnika spełnienia przez niego dodatkowego wymogu niewystępującego w prawie wspólnotowym;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez oddalenie skargi wskutek nierozpoznania wszystkich podniesionych w niej zarzutów i całkowitego pominięcia argumentacji wskazanej w punkcie:
– I. 2 skargi, tj. w zakresie jednoznacznego wyłączenia w prawie wspólnotowym kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania wsparcia dla rolników w stosunku do płatności jednolitych i nieodniesienie się przez sąd do tego kluczowego zarzutu, co miało wpływ na błędne ustalenie przez WSA w Poznaniu, że rzekomo przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie jest sprzeczny z przepisami wspólnotowymi;
– I. 3 skargi, tj. w zakresie błędnego rozumienia pojęcia zakresu swobodnego uznania co do żądania dodatkowych dokumentów, dowodów lub informacji, co miało wpływ na błędne utożsamienie tego pojęcia z możliwością żądania dodatkowego wymogu prawnego w postaci przedstawienia tytułu prawnego do działek;
– I. 4 skargi, tj. w zakresie zaniechania zastosowana art. 7 i 8 ustawy o płatnościach w myśl zasady prounijnej wykładni prawa krajowego, co miało wpływ na niezasadne zaniechanie zastosowania tych przepisów przez WSA w Poznaniu;
– III skargi, tj. w zakresie całkowicie błędnej wykładni przepisów wspólnotowych oraz wyroku TSUE z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini, co skutkowało niezasadnym uznaniem zgodności regulacji przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi i z przytoczonym wyrokiem TSUE, w sytuacji, gdy prawidłowa ich ocena nie dawała ku temu podstaw i prowadziła do wprost odmiennych wniosków;
– V skargi, tj. w zakresie błędnej wykładni treści wyroków przytoczonych w tym zarzucie, co wpłynęło na to, że sąd nie zapoznał się z tą niezwykle istotną argumentacją, w konsekwencji czego ją pominął i niezasadnie uznał zgodność przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym i orzecznictwem TSUE oraz zastosował się do tez wyroków NSA, które w niniejszej sprawie z powodów wskazanych w skardze do WSA nie miały zastosowania;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na skutek zaniechania zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała:
– organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej oraz do dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczenia;
– WSA w Poznaniu do uchylenia w całości obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych,
co miało wpływ na niezasadne zastosowanie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i oddalenie skargi;
3) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 11 art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 ustawy o płatnościach, polegające na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji gdy w sentencji decyzji organu I jak i II instancji nie zawarto rozstrzygnięcia o całości wniosku strony inicjującej postępowanie, tj. nie zawarto rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania spornych w sprawie płatności do gruntów rolnych, o które strona wnioskowała, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach rozstrzygnięcie takie winno znaleźć się właśnie w sentencji decyzji, co skutkowało koniecznością poszukiwania rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, co jest bezsprzecznie nieprawidłowe i narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przez oddalenie skargi przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z:
– art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;
– art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;
– art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuję ochronę, prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);
– art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności."
co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną, tego sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami rangi konstytucyjnej i zaniechaniem skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o wskazanej wyżej treści;
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:
– "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust. 2 – 6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji, przy jednoczesnym przyjęciu w ustawie krajowej, że tego wymogu nie muszą spełniać rolnicy, którzy gospodarują na gruncie niepaństwowym, tj. gruncie prywatnym";
– "Czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. wyłącza względem Państw Członkowskich korzystających z pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowanie wymogu przedstawienia tytułu prawnego do działek jako warunku aktywacji uprawnień do płatności, a w konsekwencji, czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. 36 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. sprzeciwia się ustanowieniu przez Państwo Członkowskie regulacji prawnej, która w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej nakłada na rolnika obowiązek przedstawienia do działek tytułu prawnego, jako warunek przyznania płatności w ramach tego systemu";
– "Czy regulacja przepisu art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. statuującego obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, jest wprost wyłączona przez regulację art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia i w stosunku do płatności jednolitych i w ramach tego systemu nie obowiązuje"
co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 18 ust.4 ustawy o płatnościach z przepisami wspólnotowymi i zaniechaniem zwrócenia się do TSUE ze wskazanym wyżej pytaniem prawnym.
Skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Zasadniczą osią sporu w rozpatrywanej sprawie zarówno z perspektywy procesowej, jak i materialnoprawnej jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, posiada do tej działki tytuł prawny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie narusza, ani przepisów Konstytucji RP, ani też przepisów prawa UE, w tym wspólnotowych zasad równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z: 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3031/18; 24 września 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20; 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 150/22; z 4 lipca 2023 r. sygn. akt I GSK 1253/19 oraz z 14 czerwca 2024 r. sygn. akt I GSK 1817/20) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.
Trafnie, co do zasady, wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Tym samym należy uznać, że ustawodawca mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z 4 lutego 2021 r. sygn. akt I GSK 1781/20).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARiMR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania uznaje za bezzasadny. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez TSUE za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08).
Wypada w tym miejscu podkreślić, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury państw członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy – zawierającego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się, bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznaje również wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze, a więc posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, kosztem ogółu obywateli.
W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu należało uznać za nieusprawiedliwione. Stąd za chybione uznano art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, art. 21 ust. 1 pkt b, art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5 i art. 39 i art. 9 rozporządzenia 1307/2013 oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2988/95, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 193 Konstytucji RP, art. 3 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2, art. 11 art. 104, art. 107 § 1 pkt 4 i 5, i 107 § 3 k.p.a., art. 267 i art. 291 ust. 1 TFUE z art. 52 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie spółki o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez sąd kasacyjny (por. m.in. postanowienie TK z 22 października 2007 r. sygn. akt P 24/07).
W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności orzeczenia TS z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku spółki. Z art. 267 TFUE wynika bowiem obowiązek sądu przedstawienia TS pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje UE. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują. Dlatego też wniosek skarżącej kasacyjnie spółki należało uznać za nieusprawiedliwiony.
NSA stwierdza także, że WSA prawidłowo ocenił, że decyzje organów ARiMR zostały wydane zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W sentencji decyzji I instancji prawidłowo wskazano powierzchnie deklarowane kwalifikowane do poszczególnych pakietów oraz wysokość przyznanych poszczególnych płatności. Zatem rozstrzygnięcie decyzji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zostało sformułowane jasno, precyzyjnie i bez możliwości różnej interpretacji. W decyzji szczegółowo wyjaśniono, jakie powierzchnie zostały wyłączone z płatności i co było przyczyną ich nieuwzględniania w pakiecie. Decyzja organu I instancji nie nakłada na skarżącą żadnych sankcji ani pomniejszeń, a jedynie przyznaje płatność do powierzchni faktycznie spełniających wszystkie kryteria.
Dodatkowo NSA wskazuje, że reprezentowany przez organy pogląd, co do konieczności posiadania tytuły prawnego do gruntów Skarbu Państwa, w przypadku wnioskowania o płatności, zyskał aprobatę w piśmiennictwie (p. B. Włodarczyk, Posiadanie tytułu prawnego do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa jako warunek przyznania płatności bezpośrednich. Glosa aprobująca do wyroku NSA z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3032/18, p. system LEX).
Ponadto zaznaczyć należy, że pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 sierpnia 2014 r. oraz Opinia prawna Biura Analiz Sejmowych z 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).