I GSK 1347/21

I GSK 1347/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Grzegorz Dudar
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 511/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-08
Skarżony organ
Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1843
art. 144
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych t.j.
Dz.U. 2019 poz 869
art. 67
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 135, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia WSA del. Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 511/20 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 24 grudnia 2019 r. nr DPT-VI.025.4.2019.BK w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 10 800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 8 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 511/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę G. B. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej zwanego: organem II instancji) z 24 grudnia 2019 r. nr DPT-VI.025.4.2019.BK w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.
Przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie była legalność decyzji organu II instancji z 24 grudnia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z 31 lipca 2019 r. określającą kwotę dofinansowania podlegają zwrotowi w wysokości 783 680,01 zł wraz z odsetkami w związku z zawartą między stronami umową w sprawie projektu pn. [...], dofinansowanego ze środków Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego na lata 2009 – 2014. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
A. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:
1) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art.135 p.p.s.a., ponieważ:
– sąd dokonał błędnych ustaleń faktycznych, według których skarżąca zobowiązana była do dokonania inwentaryzacji ornitologicznych ewentualnych chronionych gatunków zwierząt jeszcze przed rozpoczęciem jakichkolwiek czynności z zakresu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na realizację zadania inwestycyjnego stanowiącego przedmiot projektu;
– kolejno sąd dokonał błędnych ustaleń faktycznych, że zmiany w umowie wykonawczej – kontrakcie nr 1.TERM.obiekt.2015 z 14 kwietnia 2015 r. dokonane Aneksami nr 1 – 2 w konkretnych, indywidualnie ocenianych okolicznościach stanowią zmiany istotne w rozumieniu art.144 ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej zwanej także: p.z.p.)
w konsekwencji
– Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie oddalił skargę skarżącej na decyzję organu II instancji z 24 grudnia 2019 r. nr DPT-VI.025.4.2019.BK w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia tej skargi;
Orzeczenie Sądu Wojewódzkiego w rzeczywistości podjęte zostało bez realnej, obiektywnej, wszechstronnej analizy kluczowych elementów stanu faktycznego konkretnych okoliczności przedmiotowej sprawy. Sąd akcentując i koncentrując swoje rozważania na wykazaniu faktu naruszenia przez skarżącą art. 144 ustawy Prawo zamówień publicznych w zasadzie nie wyraził i nie wyjaśnił własnego stanowiska co do zarzutów skargi przez przekonywujące przedstawienie takiej analizy faktów, która w zgodzie z zasadami logiki, racjonalności rozumowania i doświadczenia obrotu gospodarczego pozwoliłaby uznać, że czynności w postaci zmiany umowy wykonawczej przez zawarcia Aneksu nr 1 i nr 2 powinny być kwalifikowane, jako nieprawidłowości w rozumieniu w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (aktualnie art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1303/2016). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny zastępując rzeczową i merytoryczną argumentację pomijając tak kluczowe elementy stanu faktycznego, jak przedmiot zamówienia, jego wartość (oraz wartość zmiany zakresu prac), ocena zmiany uwarunkowań co do terminu realizacji oraz rzeczywistych skutków, jakie mogły w realiach obrotu gospodarczego spowodować te zmiany – uznał za prawidłowe i podzielił stanowisko organu;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez faktyczne pominięcie przez sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych przyczyn stanowiska sądu, które uzasadniałoby uznanie i ocenę, że w analizowanej sprawie nie tylko doszło do naruszenia art. 144 Prawa zamówień publicznych, ale że naruszenie to skutkowało potencjalną szkodą dla środków publicznych z otrzymanego dofinansowania;
3) Sąd Wojewódzki pozostawił poza zakresem rozważań fakt, że NFOSiGW, jako instytucja wdrażająca mechanizm finansowy posiadała określone obowiązki i zadania w zakresie współdziałania z beneficjentami w realizacji dofinansowywanych projektów. Istotną okolicznością jest fakt, że wskazany organ co najmniej od września 2015 znał stan faktyczny sprawy, który akceptował. Dlatego nie można tu zgodzić się z twierdzeniem, według którego to wyłącznie na beneficjencie spoczywał obowiązek realizacji projektu zgodnie z obowiązującym prawem, natomiast NFOSiGW nie miał obowiązku ani możliwości wskazywania beneficjentowi prawnie dopuszczalnych rozwiązań. Strona skarżąca podnosi, że w każdym działaniu organów realizujących władzę publiczną zastosowanie znaleźć powinny zasady ogólne zawarte m .in. w art. 6 – 9 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, według których organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, a nadto i przede wszystkim działają w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Raz jeszcze konieczne jest podnieść, że zasada budzenia zaufania do państwa i prawa od dawna jest traktowana jako fundament demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji koniecznym warunkiem uznania postępowania organów władzy publicznej za prowadzone w sposób budzący zaufanie stron, kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, przy czym wymieniona zasada proporcjonalności nakazuje podejmowanie przez administrację publiczną działań proporcjonalnych do zamierzonego celu i sprzeciwia się nakładaniu na stronę obowiązków niewspółmiernych do celu, który miałby być osiągnięty dzięki ich nałożeniu (posiłkowo zwłaszcza orzeczenie TK z 30 listopada 1988 r., K. l/88, OTK 1988, poz. 6).
W jaskrawej sprzeczności z tymi zasadami jest nałożenie korekty finansowej w wysokości blisko 1 mln zł, w sytuacji gdy organ I instancji posiadał już na relatywnie wczesnym etapie sprawy wiedzę o wszystkich okolicznościach, które obecnie stanowią podstawę żądania zwrotu tak znacznej części dofinansowania. W ocenie strony skarżącej okoliczności, o których tu mowa winny być uwzględnione przez Sąd Wojewódzki chociażby na zasadzie art. 135 p.p.s.a., albowiem dogłębna analiza poszczególnych elementów stanu faktycznego tj. podejmowanych czynności, wiedzy i motywów danych zachowań tak ze strony beneficjenta jak i organu wskazuje, że decyzje organów I i II instancji pozostają w oczywistej sprzeczności i dalekie są od respektowania zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;
B. przepisów prawa materialnego :
1) art 207 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 207 ust. 9, ust. 11 – 11a w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art.144 ustawy Prawo zamówień publicznych;
2) art. 207 ust 1 pkt 2 i pkt 3, art. 207 ust 9, ust. 11 – 11a w zw. z art.67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art 2 pkt. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1998 w związku z art. 98 ust 2 tego rozporządzenia;
3) unormowania Decyzja Komisji Europejskiej z dnia 29.11.2007 r. COCOF 07/0037/03-PL (Wytyczne dotyczące określania korekt finansowych dla wydatków współfinasowanych z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych) w zw. z art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006,
– przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w wadliwym przyjęciu, iż wystąpiły okoliczności powodujące obowiązek zwrotu przez skarżącego środków pieniężnych w ustalonej w decyzji kwocie, pomimo że: zmiany umowy o roboty budowlane nr l.TERM.obiekt2015 z 14 kwietnia 2015 r. dokonane Aneksami nr 1 i nr 2 nie wypełniały przesłanek nieprawidłowości indywidualnej w rozumieniu powołanych przepisów prawa rodzącej skutek w postaci korekty finansowej udzielonego dofinansowania;
4) naruszenie wytycznych dotyczących określenia korekt finansowych dla wydatków współfinansowanych z funduszy strukturalnych oraz funduszu spójności w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych przez zastosowanie pkt. 10 w sytuacji kiedy zawarta umowa nie była objęta dyrektywami wspólnotowymi w sprawie zamówień publicznych (zamówienia publiczne, których wartość jest niższa niż wartość progowa dla stosowania dyrektyw wspólnotowych oraz zamówienia publiczne na usługi przewidziane w załączniku i b dyrektywy 92/50/ewg, załączniku xvi b dyrektywy 93/38/ewg, załączniku ii b dyrektywy2004/18/we i załączniku xvii dyrektywy 2004/17/we), a tymczasem do przedmiotowej umowy z uwagi na jej wartość należy stosować tabelę z części II, która nie określa żadnej korekty w przedmiotowym wypadku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem sformalizowanym, wymagającym profesjonalnego sporządzenia, czego wyrazem jest przymus adwokacko-radcowski. Prawidłowa konstrukcja zarzutów wymaga przede wszystkim precyzyjnego określenia tej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, którego zarzut dotyczy. Autor skargi kasacyjnej konstruując zarzuty wskazał na naruszenie art. 144 ustawy prawo zamówień publicznych (pkt A. 1) tiret 2, pkt A. 2) oraz pkt B. 1) petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych (pkt B. 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej). Oba przepisy składają się z dalszych jednostek redakcyjnych, które to jednak w skardze kasacyjnej nie zostały doprecyzowane. Przywołanie w tej sytuacji jedynie numerów artykułów nie spełnia wymagania dostatecznej precyzji skargi kasacyjnej.
Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wskazano, rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w powołanym przepisie zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć – działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.
Jako nieuzasadnione ocenić należy także zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych.
Po pierwsze, zarzucany przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, a zatem jego zastosowanie jest zawsze skutkiem stwierdzenia, że nie wystąpiło takie naruszenie prawa materialnego bądź przepisów procesowych, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro sąd I instancji, w niniejszej sprawie uznał, że takowe okoliczności nie zachodzą i to w odniesieniu do decyzji obu instancji, to nie sposób zarzucić mu naruszenia art. 151 p.p.s.a.
Po drugie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż określając kompetencje sądu I instancji w fazie orzekania mogą one stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi. Jednocześnie dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym. Jak wynika z treści zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała tych przepisów z zarzutem naruszenia innych przepisów prawa materialnego lub procesowego.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie określenia kwoty dofinansowania podlegającą zwrotowi, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Dodać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA: z 21października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; z 3 listopada 2021 r. sygn. II OSK 3805/18 oraz sygn. II OSK 2094/19; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się zaś do pozostałych przepisów, których naruszenia przez sąd I instancji upatruje skarżąca kasacyjnie, wypada zauważyć, że warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r. sygn. akt III FSK 2029/21). Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną. (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 917/21).
Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej stanowisku, sąd I instancji nie naruszył tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, niespełnienia formalnych warunków, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą zaskarżony wyrok zawiera. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd I instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu I instancji nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie prawnie relewantne fakty – analizę przedstawionych w nim argumentów. Wskazać też należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania sądu I instancji, który doprowadził do rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi na decyzję w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Za brakiem zasadności omawianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które według autora skargi kasacyjnej nastąpiło w ten sposób, że sąd I instancji nie przedstawił "w motywach wyroku w przekonujący sposób istotnych przyczyn swojego stanowiska", które uzasadniałoby uznanie i ocenę, że zakwestionowane zmiany umowy z 14 kwietnia 2015 r. przez zawarcie dwóch aneksów powinny być kwalifikowane, jako nieprawidłowości, przemawia brak rozwinięcia tego zarzutu, uzasadnienia w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że brak w motywach wyroku "istotnych przyczyn" stanowiska sądu I instancji, ma istotny wpływ na wynik sprawy. Powoduje to w konsekwencji, że wobec tego rodzaju twierdzenia oraz stopnia jego ogólności, braku odniesienia się do kwestii szczegółowych, w tym zwłaszcza do znaczenia oraz doniosłości zarzutów, autor skargi kasacyjnej nie wykazał sugerowanych wad i deficytów, które można, czy też należałoby kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.
Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona, wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13).
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd stwierdza, że są one nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić bądź przez jego błędną wykładnię bądź przez niewłaściwe zastosowanie tego prawa. Z treści zarzutów naruszenia prawa materialnego wynika, że strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów wymienionych w lit. B pkt 1 – 3 petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Analiza zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej stwarza istotne wątpliwości w przedmiocie zarzucanego sądowi I instancji błędu wykładni. Obowiązkiem fachowego pełnomocnika jest precyzyjne sformułowanie zarzutu, gdyż rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie go w tym zakresie.
Literalna wykładnia zarzutu wskazuje na zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. Z kolei analiza zarzutu łącznie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej wskazuje, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia faktyczne związane ze zmianami umowy z 14 kwietnia 2015 r. (aneks 1 i aneks 2) oraz ich ocenę, która nie uzasadniała według niego naruszenia art. 144 p.z.p.
Generalnie w przypadkach braku możliwości jednoznacznego ustalenia woli autora skargi kasacyjnej dochodzi do dyskwalifikacji tego środka zaskarżenia a limine. Naczelny Sąd Administracyjny zawsze jednak podejmuje próbę zapewnienia prawa strony do sądu i dąży do merytorycznego rozpoznania zarzutu.
Kierując się tym założeniem, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że autor skargi kasacyjnej nie zarzuca sądowi I instancji błędu wykładni, lecz błąd niewłaściwego zastosowania prawa. Żaden fragment skargi kasacyjnej nie odnosi się bowiem do interpretacji zarzuconych norm prawa materialnego i naruszenia reguł wykładni. Ze skargi kasacyjnej wywieść natomiast można, że kwestionowana jest decyzja sądu w przedmiocie przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zakres hipotez stosowanych przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 207 ust. 9, ust. 11 – 11a w z w. z art. 67 u.f.p. w zw. z art. 144 p.z.p., oraz w zw. z art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, a także bliżej nieokreślonymi przepisami decyzji Komisji Europejskiej z dnia 29 listopada 2007 r.
W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, który może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy (por. wyrok NSA z 2 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1107/22). W kolejnym orzeczeniu wskazano, że "błąd subsumcji wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie, uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej" (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 72/14). W innym jeszcze wyroku NSA przyjął, że ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1075/23).
W rozpoznawanej sprawie błąd niewłaściwego zastosowania prawa polega na dopuszczeniu do zastosowania prawidłowej, czyli adekwatnej i poprawnie zinterpretowanej normy prawa materialnego, do błędnie ustalonego stanu faktycznego. Skarżąca kasacyjnie uważa bowiem, że zmiany umowy z 14 kwietnia 2015 r. dokonane aneksem nr 1 i nr 2 nie były zmianami istotnymi. Inaczej mówiąc, wskazuje, że sąd błędnie ustalił i ocenił okoliczności faktyczne, które doprowadziły do zawarcia przedmiotowych aneksów. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie został jednak w rozpoznawanej sprawie powiązany z adekwatnym zarzutem naruszenia prawa procesowego przez błędne ustalenie adekwatnego stanu faktycznego.
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12; 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może bowiem następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/1). Tym samym ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono zmiany umowy o roboty budowlane nr l.TERM.obiekt2015 z 14 kwietnia 2015 r. dokonane Aneksami nr 1 i nr 2, bowiem w jej ocenie nie wypełniały one przesłanek nieprawidłowości indywidualnej w rozumieniu powołanych przepisów prawa rodzącej skutek w postaci korekty finansowej udzielonego dofinansowania, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie byłby co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11), a okoliczności wskazywane przez skarżącą kasacyjnie, które doprowadziły do zmiany omawianej umowy i podlegające ocenie w tym postępowaniu wchodziły właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. W związku zaś z brakiem odpowiedniego zarzutu naruszenia prawa procesowego zarzuty B.1 i B.2 petitum skargi kasacyjnej w tym kształcie nie mogą zostać uznane za uzasadnione.
Odnosząc się natomiast do pozostałych dwóch zarzutów natury materialnej, podnieść należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.
Powyższych wymogów zarzuty B.3 i B.4 petitum skargi kasacyjnej nie spełniają. Brak w nich nie tylko konkretnych jednostek redakcyjnych "Decyzji Komisji Europejskiej" czy "wytycznych dotyczących określenia korekt finansowych", ale z petitum skargi kasacyjnej nie wynika jakich aktów prawnych owe zarzuty dotyczą. Ponadto zarzuty te pozbawione są praktycznie jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia.
Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1977/12).
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a