I GSK 1332/21

I GSK 1332/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Joanna Salachna
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 19/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-07
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 113 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 573
art. 30 ust. 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 19/21 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w S. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 października 2020 r. nr BON.III.5221.1.2.2020.MW w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji w sprawie utraty statusu zakładu pracy chronionej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 19/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę E. Sp. z o.o. w S. (dalej zwanej: skarżącą lub spółką) na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej zwany: Ministrem lub organem II instancji lub organem odwoławczym) z 5 października 2020 r. nr BON.III.5221.1.2.2020.MW w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji w sprawie utraty statusu zakładu pracy chronionej.
Przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie była legalność postanowienia postanowienie Ministra z 5 października 2020 r. w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji, którym organ odwoławczy w punkcie 1. uchylił w całości postanowienie Wojewody Małopolskiego z 29 maja 2020 r. oraz w punkcie 2. odmówił wyjaśnienia treści decyzji Wojewody z 14 marca 2018 r. w zakresie wskazania czy, a jeśli tak to na podstawie jakiego przepisu utrata statusu zakładu pracy chronionej z 1 lutego 2003 r. dotyczy statusu przyznanego od 1 stycznia 2004 r. na podstawie decyzji Wojewody z 11 grudnia 2003 r. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej zwanej: k.p.a.) przez oddalenie skargi i przyjęcie, że brak jest podstaw do żądania wyjaśnienia treści decyzji, podczas gdy z sentencji decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, czy utrata statusu zakładu pracy chronionej z 1 lutego 2003 r. dotyczy statusu przyznanego spółce po tej dacie, co nie pozwala na określenie zakresu uprawnień i obowiązków skarżącej z tym związanych;
b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.; dalej zwanej: ustawą o rehabilitacji) w związku z art. 113 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, decyzja wydana na podstawie art. 30 ust.3 ustawy o rehabilitacji może w sposób jasny i wyraźny stwierdzać utratę statusu zakładu pracy chronionej przed jego przyznaniem.
Powyższe naruszenie doprowadziło w ocenie skarżącej do nieznajdującego podstaw prawnych oddalenia skargi, a w konsekwencji utrzymania przez WSA w Warszawie w mocy postanowienia Ministra uchylającego postanowienie Wojewody z 29 maja 2020 r. wyjaśniające treść decyzji.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną – modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (zob. m.in. wyrok NSA z 9 marca 2005 r. sygn. FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120).
Ocenę zarzutów naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. poprzedzić należy uwagami co do treści wniosku skarżącej o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści decyzji Wojewody Małopolskiego z 14 marca 2018 r. Skarżąca wnosiła o wyjaśnienie kwestii: czy, a jeśli tak to na podstawie jakiego przepisu, utrata statusu zakładu pracy chronionej z 1 lutego 2003 r. dotyczy statusu przyznanego od 1 stycznia 2004 r. na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 grudnia 2003 r. nr PS.II.9020/76/03.
Organ I instancji postanowieniem z 29 maja 2020 r. stwierdził, że utrata statusu zakładu pracy chronionej przez spółkę z dniem 1 lutego 2003 r., o którym to rozstrzygnięciu mowa w decyzji Wojewody Małopolskiego z 14 marca 2018 r. (znak: WP.VII.9022-6-10), dotyczy statusu przyznanego spółce między innymi od 1 stycznia 2004 r. na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 grudnia 2003 r. – nr PS.II.9020/76/03. Wskazał, że powyższe wynika z dyspozycji określonej art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Natomiast Minister postanowieniem 5 października 2020 r. uchylił postanowienie organu I instancji i odmówił wyjaśnienia treści decyzji Wojewody Małopolskiego z 14 marca 2018 r. uznając, że postanowieniem tym organ I instancji wyjaśnił nie treść decyzji lecz wyraził swoje stanowisko co do czasowego skutku decyzji o utracie statusu zakładu pracy chronionej, tj. czy skutki utraty statusu zakładu pracy chronionej odnoszą się jedynie do statusu uzyskanego na podstawie decyzji z 5 stycznia 2001 r., czy też dotyczą również kolejnej decyzji z 11 grudnia 2003 r. Organ odwoławczy odmawiając wyjaśnienia treści ww. decyzji wskazał, że wniosek strony wykracza poza żądanie wyjaśnienia treści decyzji na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji polega bowiem na objaśnieniu jak organ rozumiał sens jej rozstrzygnięcia, nie może ono jednak zmieniać go merytorycznie ani go uzupełniać czy wprowadzać jakichkolwiek nowych treści.
Przyczyną złożenia wniosku o wyjaśnienie wątpliwości był brak wskazania w decyzji z 14 marca 2018 r., że utrata statusu zakładu pracy chronionej przez spółkę z dniem 1 lutego 2003 r. dotyczy statusu przyznanego spółce między innymi od 1 stycznia 2004 r. na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 grudnia 2003 r. PS.II.9020/76/03,
Przepis art. 113 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość dokonywania wykładni decyzji przez organ, który ją wydał. Wykładnia decyzji ma prowadzić do usunięcia niejasności co do treści decyzji administracyjnej, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością, utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z: 16 czerwca 1997 r. sygn. akt I SA/Ka 1612/96, 17 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA1560/01).
W zakresie ustaleń organu wyjaśniającego mieści się więc stwierdzenie, że decyzja została sformułowana w sposób niepozwalający na zrozumienie jej sensu lub zrozumienie go w sposób, który prowadziłby do różnych wykluczających się wyników wykładni. Dotyczyć to może zatem uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych). Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, oznaczałoby to bowiem żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji (zob. wyrok NSA z 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1529/10). Wyjaśnienie wątpliwości nie może również polegać na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumie jej sens. Organ przy przedstawianiu tego wywodu nie może wyjść jednak poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ – co już wyżej podkreślono – nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy ani też go uzupełniać. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być uchylone w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2003 r. sygn. akt III SA 622/01).
W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Przyjmuje się też w orzecznictwie, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści (wyrok NSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1582/16). Nie jest dopuszczalne zastosowanie trybu wykładni do wprowadzenia do treści rozstrzygnięcia elementu, którego w decyzji rozstrzygającej sprawę brak (por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 912/18).
Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru (por. wyroki NSA z: 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 240/177, 13 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1262/16).
W świetle przedstawionych wyżej poglądów judykatury wyznaczone art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Tymczasem skarżąca w istocie dąży do weryfikacji decyzji z 14 marca 2018 r. przez uzupełnienie czy też poprawienie jej sentencji i wpisanie w niej wprost kwestii wskazanych we wniosku o wyjaśnienie wątpliwości.
W trybie art. 113 § 2 k.p.a. czynić tego nie wolno, podobnie jak dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też doprowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Przy wyjaśnieniu treści decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym.
Biorąc pod uwagę cel instytucji wskazanej w art. 113 § 2 k.p.a., strona nie może za pośrednictwem wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji korygować tej decyzji, a do tego dąży skarżąca, o czym świadczą jej jednoznaczne wypowiedzi zawarte zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej: "Art. 30 ust. 3 Ustawy o rehabilitacji stanowi, że wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełnienia warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 – 3 lub art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub art. 30 ust. 2b, z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków. Z treści tego przepisu wynika wprost, że można utracić jedynie status już przyznany. Nie daje on zatem podstawy do stwierdzenia utraty statusu niejako «na przyszłość» - gdyby bowiem tak było, to przepis powinien zawierać doprecyzowanie – np. «stwierdza utratę przyznanego statusu i brak możliwości uzyskania go w przyszłości»". Podała, że "Prawidłowa jego wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że przepis ten nie daje podstawy do orzekania o utracie statusu przed jego przyznaniem".
W świetle powyższych okoliczności stanowisko sądu I instancji odnośnie do braku podstaw do wyjaśnienia treści decyzji Wojewody Małopolskiego z 14 marca 2018 r. było prawidłowe.
Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 30 ust. 3 ustawą o rehabilitacji należy uznać, że jest on nieuzasadniony. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisów prawa, których błąd wykładni zarzuca skarga kasacyjna oraz we wskazywanym przez skarżącą kontekście, sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, zwłaszcza w drodze wykładni tych przepisów. W tym stanie rzeczy, skoro sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 30 ust. 3 ustawą o rehabilitacji, to tym samym brak jest podstaw do formułowania zarzutu wskazującego na niewłaściwe zrozumienie przez sąd I instancji normy prawnej wynikającej z wymienionych wyżej przepisów prawa.
Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.