I GSK 1323/22

I GSK 1323/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Adamiec /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 745/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-03-22
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 58 § 1, art. 59 § 2, art. 134, art. 129 § 2, art. 44 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 745/21 w sprawie ze skargi MB na postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności ekologicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od MB na rzecz Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 460 (czterysta sześciedziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 745/21 sprawy w wyniku rozpoznania skargi MB uchylił postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 października 2021 r. nr 198/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania z wniosku MB o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2020, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie wydał w dniu 28 kwietnia 2021 r. decyzję w tej sprawie, nr 0054-2021-009886. Przesyłka zawierająca decyzję została wysłana na adres pełnomocnika skarżącego GB. Przesyłka została zwrócona przez pocztę z adnotacjami o niemożności doręczenia, o dwukrotnym awizowaniu w dniach 30 kwietnia 2021 r. i 10 maja 2021 r. oraz o zwrocie do nadawcy w dniu 17 maja 2021 r. z adnotacją "nie podjęto w terminie". Pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. GB zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w Lublinie o wydanie korespondencji dotyczącej wydanych decyzji. Na wskazanym piśmie widnieje adnotacja pełnomocnika skarżącego o osobistym odbiorze w dniu 2 sierpnia 2021 r. Następnie w dniu 9 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr 0054-2021-009886. W związku z powołaniem w treści odwołania przepisów art. 58 § i i art. 60 k.p.a., Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do wyjaśnienia, czy intencją strony było złożenie prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W piśmie z dnia 8 września 2021 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że jego intencją było przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia 28 kwietnia 2021 r. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji nie została mu doręczona w sposób prawidłowy. Pełnomocnik zakwestionował okoliczność pozostawienia przez listonosza awiza w skrzynce pocztowej w dniu 30 kwietnia 2021 r. wskazując, że żona pełnomocnika w okresie kwietnia i maja 2021 r. pracowała zdalnie w domu, wobec czego miała możliwość odebrania korespondencji jako domownik. W dniu 30 kwietnia 2021 r. żona pełnomocnika także przebywała w domu, jednakże nie było listonosza i nie zostawił on awiza, którego nie było w skrzynce na listy. W związku z tym pełnomocnik skarżącego w dniu 8 września wystąpił do Poczty Polskiej z pismem reklamacyjnym. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że po odebraniu dwóch innych decyzji z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zapoznaniu się z nimi zorientował się, że brak trzeciej decyzji. Wówczas udał się do siedziby Agencji, gdzie pracownik wydał mu trzecią decyzję, od której w terminie 7 dni pełnomocnik wniósł odwołanie. Natomiast o niedoręczeniu przez listonosza przesyłki zawierającej decyzję z dnia 28 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego dowiedział się w dniu I września 2021 r., z pisma organu z dnia 25 sierpnia 2021 r. Postanowieniem z dnia 13 października 2021 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia 28 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że do przywrócenia terminu niezbędne jest spełnienie łącznie czterech przesłanek, to jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy w uchybieniu terminu, złożenie wniosku przywrócenie terminu, złożenie wniosku z zachowaniem siedmiodniowego terminu od ustania przyczyny uchybienia terminu oraz dopełnienie wraz z wnioskiem czynności, do której strona była zobowiązana. Zdaniem organu skarżący spełnił trzy z czterech wskazanych przesłanek, gdyż z zachowaniem siedmiodniowego terminu złożył wniosek przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wniósł odwołanie od decyzji z dnia 28 kwietnia 2021 r. W ocenie organu skarżący nie uprawdopodobnił natomiast braku winy w uchybieniu terminu. Organ zauważył, że o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej. Dopuszczenie się przez osobę zainteresowaną nawet najmniejszego niedbalstwa wyklucza możliwość przywrócenia terminu. Organ wskazał, że z uwagi na okoliczności podnoszone przez stronę zwrócił się do Poczty Polskiej o udzielenie informacji, czy przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję została prawidłowo doręczona. W odpowiedzi Poczta Polska wyjaśniła, że przesyłkę poleconą o numerze 00259007731915648845, kierowaną do GB na adres ul. X, po nieudanej próbie doręczenia w dniu 30 kwietnia 2021 r. zaawizowano do obioru w placówce oddawczej adresata. W dniu 10 maja 2021 r. przesyłkę powtórnie awizowano, a po upływie terminu odbioru, jako niepodjętą, zwrócono nadawcy w dniu 17 maja 2021 r. Ponadto listonosz w stosownym wyjaśnieniu oświadczył, iż każdorazowo podejmuje próbę doręczenia przesyłki, a w przypadku braku możliwości doręczenia każdorazowo wystawia zawiadomienie z informacją o możliwości odbioru w placówce oddawczej awizowanej przesyłki, które następnie pozostawia w skrzynce pocztowej adresata. Otrzymane do doręczenia zawiadomienia powtórne również doręcza na bieżąco do skrzynki oddawczej adresata. Próba doręczenia przedmiotowej przesyłki okazała się nieskuteczna, gdyż przed wejściem na posesję brak jest dzwonka, za pomocą którego listonosz mógłby przywołać adresata lub osobę uprawnioną do odbioru przesyłki. Natomiast bramka wejściowa była zamknięta, dlatego też listonosz nie miał innej możliwości, jak tylko sporządzić zawiadomienie/awizo, co też uczynił. Organ odwoławczy stwierdził, że wyjaśnienia Poczty Polskiej nie potwierdzają powoływanego przez stronę faktu nieprawidłowego doręczenia przesyłki. Organ podkreślił, że przesyłka była właściwie zaadresowana, poczta w prawidłowy, przewidziany ustawą sposób próbowała ją doręczyć adresatowi, a następnie podjęła działania, by pełnomocnik skarżącego podjął korespondencję. W związku z tym organ uznał za skuteczne doręczenie decyzji w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 14 maja 2021 r., jednocześnie stwierdzając brak dołożenia należytej staranności w odebraniu przesyłki przez pełnomocnika skarżącego. Organ zauważył ponadto, że okoliczność nieprawidłowego zdaniem pełnomocnika doręczenia przesyłki i twierdzenie, że nie dotarła do niego przesyłka pocztowa, nie stanowi uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu. Z argumentacji strony nie wynika, by w okresie 14 dni od doręczenia decyzji nie mogła podjąć czynności w celu wysłania odwołania albo zlecić tej czynności osobie trzeciej. W konsekwencji Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARIMR uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu i w związku z tym nie zachodziły podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2021 r. W skardze na postanowienie organu odwoławczego z dnia 13 października 2021 r. skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem, niesprawiedliwe, sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania oraz narusza uzasadnione interesy skarżącego, w związku z czym nie może ostać się w obrocie prawnym. Skarżący zakwestionował przytoczone w piśmie Poczty Polskiej oświadczenie listonosza. Zdaniem skarżącego listonosz nie podjął żadnej próby prawidłowego doręczenia przesyłki zawierającej decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2021 r. Skarżący wyjaśnił, że żona jego pełnomocnika w okresie kwietnia i maja 2021 r. przebywała w domu w godzinach 7:30-16:00 z uwagi na pracę zdalną, a bramka oraz brama wjazdowa na posesję są zamykane jedynie, kiedy nikogo nie ma w domu. Ponadto z posiadanych przez skarżącego informacji wynika, że w kwietniu i maju 2021 r. listonosz doręczył GB osobiście inne przesyłki pocztowe od tego samego podmiotu. Skarżący stwierdził, że w skrzynce pocztowej jego pełnomocnika nie znaleziono awiza dotyczącego przesyłki zawierającej decyzję z dnia 28 kwietnia 2021 r. Skarżący zauważył, że do domu, w którym zamieszkuje jego pełnomocnik, są przypisane dwa adresy, to jest ul. X, pod którym zamieszkuje pełnomocnik skarżącego oraz ul. X1, pod którym zamieszkuje brat pełnomocnika. Znajdują się. tam też dwie skrzynki pocztowe. W związku z tym listonosz mógł omyłkowo umieścić awizo w skrzynce przypisanej do adresu ul. X1. Z uwagi zaś na istniejący konflikt pomiędzy pełnomocnikiem skarżącego, a jego bratem, awiza umieszczone w ten sposób rtnogły zostać zniszczone. Skarżący wniósł o dopuszczenie na powyższe okoliczności i przeprowadzenie przez Sąd dowodów z zeznań świadków ES-B i GB oraz oświadczeń wymienionych osób, a także zdjęć dwóch skrzynek oddawczych z adresu ul. X i X1. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji uwzględniając skargę wskazał, że przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 października 2021 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2021 r. W związku z przedmiotem zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ma miejsce wówczas, gdy odwołanie zostanie złożone po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a., to jest po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ odwoławczy jest zobligowany do zbadania we fazie wstępnej postępowania odwoławczego czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast stosownie do art. 58 1-3 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący dla uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu w istocie powoływał się na okoliczności, które miałyby wskazywać na nieskuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 5-5 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Doręczenie zastępcze dokonywane w sposób taki, jak określony w art. 44 k.p.a. opiera się na domniemaniu, iż pismo doszło do rąk adresata, a co za tym idzie - że dokonane w ten sposób dręczenie było prawidłowe. To zaś oznacza, że adresat musi być w sposób niebudzący wątpliwości powiadomiony o nadejściu pisma i o miejscu gdzie może je odebrać (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2002 r., 8K 6/02, OTK-A 2002/5/65, z dnia 28 lutego 2006 r., P 13/05, 01K-A 2006/2/20 oraz z dnia 17 września 2002 r., SK 35/01, OTK-A 2002/5/60). W związku z argumentami strony podniesionymi we wniosku o przywrócenie terminu, w szczególności kwestionującymi potrzebę oraz fakt pozostawienia awiza, organ odwoławczy zwrócił się do Poczty Polskiej o stosowne wyjaśnienie co do sposobu doręczenia przesyłki. Poczta Polska udzieliła odpowiedzi w piśmie z dnia 28 września 2021 r. Na okoliczności opisane w treści tego pisma powołał się organ odwoławczy uzasadniając odmowę przywrócenia terminu. W ocenie Sądu nie można jednak uznać wyjaśnień udzielonych przez Pocztę Polską w piśmie z dnia 28 września 2021 r. za wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Jak wynika bowiem z treści skargi oraz dołączonych do skargi fotografii, do domu, w którym zamieszkuje pełnomocnik skarżącego, oznaczonego numerem 14, przypisane są faktycznie dwa adresy, to jest adres ul. X, pod którym zamieszkuje pełnomocnik skarżącego oraz adres ul. X1. Na ogrodzeniu znajdują się dwie skrzynki pocztowe. W związku z tym wymaga jednoznacznego wyjaśnienia, do której skrzynki oddawczej złożono awizo zawierające 6 informację o możliwości odebrania przesyłki zawierającej decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2021 r. Wskazać także należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie odniósł się do całości argumentacji skarżącego, który we wniosku o przywrócenie terminu powoływał się na okoliczność obecności w domu w dniu 30 kwietnia 2021 r. żony pełnomocnika skarżącego, z czego strona wywodziła możliwość dokonania doręczenia dorosłemu domownikowi. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela także stanowiska organu, iż w sytuacji ustalenia, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła konieczność wydania również odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, stosownie do art. 134 k.p.a. Z przepisu art. 58 k.p.a. wynika, że przywrócenie terminu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy terminowi temu uchybiono oraz gdy strona uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Instytucja przywrócenia terminu ma więc zastosowanie jedynie w sytuacji uchybienia terminowi, czyli dokonania czynności procesowej po upływie przewidzianego prawem terminu do jej dokonania. W świetle art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie. Ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest więc możliwe wtedy, gdy decyzja została prawidłowo doręczona, a strona uprawdopodobniła, że uchybienie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, liczonego od dnia doręczenia decyzji, nastąpiło bez jej winy. Jednocześnie art. 134 k.p.a. wskazuje, że w razie stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ma on obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Sąd I instancji podkreślił, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością o charakterze obiektywnym, nie podlega żadnym ocenom ani stopniowaniu skali tego naruszenia. W związku z tym zwrócić należy uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy w ramach wniosku o przywrócenie terminu powoływane były okoliczności dotyczące w istocie kwestii prawidłowości doręczenia stronie decyzji, od której następnie wniesiono odwołanie, a zatem okoliczności dotyczące zagadnienia czy termin do wniesienia odwołania faktycznie rozpoczął swój bieg, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. Skarżący zarzucał bowiem, że z powodu naruszenia zasad określonych w art. 44 k.p.a., doręczenie nie zostało dokonane skutecznie. Natomiast organ w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że doręczenia decyzji dokonano w sposób prawidłowy w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. Zatem faktycznie podstawowy spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości doręczenia decyzji. Zagadnienie prawidłowości doręczenia decyzji podlega zaś rozstrzygnięciu na etapie oceny czy zachodzą podstawy do wydania postanowienia o stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. To właśnie w tym postępowaniu organ bada kwestię prawidłowości doręczenia, ustalenia daty początku biegu i końca terminu do wniesienia odwołania oraz ustalenia daty wniesienia odwołania. Wyniki takiego badania stanowią o dochowaniu lub przekroczeniu terminu, co w ostatnim przypadku skutkować powinno stwierdzeniem uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Ostateczne postanowienie organu stwierdzające uchybienie terminowi do złożenia odwołania wiążąco przesądza, kiedy doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, a w następstwie tego, od kiedy należy liczyć ustawowy, czternastodniowy termin na złożenie od niej odwołania oraz, że odwołanie zostało złożone już po upływie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę, a więc jest spóźnione. Natomiast inną sprawą, aczkolwiek mającą związek z postępowaniem wskazanym wyżej, jest dalsze procedowanie nad wnioskiem o przywrócenie terminu i ocena braku zawinienia w uchybieniu terminu, którego wniosek dotyczył przy spełnieniu wymogów formalnych wniosku oraz zachowaniu terminu złożenia wniosku. Te właśnie zagadnienia są istotne dla przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej z punktu widzenia art. 58 § 1 I 2 k.p.a. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz postanowienie w sprawie odmowy przywrócenia terminu to dwa różne orzeczenia, dotyczące dwóch różnych kwestii, oparte na różnych przesłankach. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania oznacza przy tym, że została spełniona jedna z przesłanek przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 k.p.a. przywrócenie terminu może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy doszło do jego uchybienia. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2018 r., sygn. II GSK 3337/17, z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. II GSK 68/18, z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. II FSK 575/16, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. I SA/13c1 194/20). W świetle omówionych wyżej okoliczności Sąd uznał, że na obecnym etapie wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania było co najmniej przedwczesne. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy, kierując się przedstawionymi wyżej wskazaniami, podejmie czynności w celu jednoznacznego wyjaśnienia kwestii sposobu doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, a także rozważy argumenty podniesione w tym zakresie przez stronę. Po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z powyższymi uwagami, organ ponownie oceni czy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2021 r. została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi skarżącego. W przypadku, gdy organ ustali, że decyzja została skutecznie doręczona, organ da ternu wyraz wydając postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W odrębnym postanowieniu organ ponownie przeanalizuje czy spełnione zostały przesłanki do przywrócenia stronie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2021 r. Rozstrzygając w sprawie organ odniesie się też w sposób pełny do argumentów powoływanych przez stronę. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt I lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.
Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 2 p.p,s,a, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. art. 58 § 1 i 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 poz. 735 - dalej jako Kpa) poprzez ich błędne zastosowanie, a to poprzez uznanie, że wydanie postanowienia z dnia 13 października 2021 r. nr 198/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr 0054-2021-009886 z dnia 28 kwietnia 2021 r. jest przedwczesne, a organ przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia złożonego odwołania winien wydać postanowienie stwierdzające, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 Kpa.,
- art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. art. 134 Kpa w zw. z art. 129 § 2 Kpa poprzez błędne zastosowanie oraz wykładnię i stwierdzenie, że w postępowaniu dopuszczono się naruszenia tychże przepisów, poprzez brak wydania postanowienia stwierdzającego, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 Kpa.,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p,p,s,a, w związku z art. 44 § 2 Kpa poprzez uznanie, iż nie doszło do ustalenia prawidłowości doręczenia stronie decyzji, od której wniesiono odwołanie podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania trybu doręczenia zastępczego, a pozostawienie zawiadomienia w skrzynce oddawczej adresata wypełnia prawidłowość doręczenia zawiadomienia, o którym mowa w art. 44 § 2 Kpa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 745/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący skorzystał z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z art 58 § 1 i 2 Kpa. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego, stwierdzenie uchybienia terminu do y)niesienia odwołania nie może nastąpić przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przywrócenie terminu wyłącza możliwość stwierdzenia uchybienia terminu (wyroki NSA: z dnia 31 maja 2000 r., SA/Sz 565/00, z dnia 23 lipca 1999 r., I SA 350/98, z dnia 14 stycznia 1998 r., SA/Sz 306/98). Wniesienie odwołania po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe. Jeżeli wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy jest wówczas obowiązany wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji organ ustala jedynie, że zaskarżony akt administracyjny wszedł do obrotu prawnego, a środek zaskarżenia został złożony po terminie. Organ nie bada w tym wypadku przyczyn niezachowania terminu przez stronę, a jedynie stwierdza wystąpienie określonych okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia. Jeżeli jednak strona wystąpi z wnioskiem przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z drugą sytuacją, a Dyrektor wydając postanowienie z dnia 13 października 2021., nr 189/2021 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia dowołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie nr 0054-2021-009886 z dnia 28 kwietnia 2021 r. w przedmiocie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) wypełnił dyspozycję art. 58 § 1 Kpa. Uregulowania zawarte w art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 2 Kpa dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia oraz w art. 134 Kpa dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, mimo że pozostają ze sobą w ścisłym związku, odnoszą się do różnych zagadnień procesowych. Inna jest również podstawa prawna tych rozstrzygnięć. Jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 §1 i 59 § 2 k.p.a. Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniosku przywrócenie terminu. W przypadku wydania postanowienia o przywróceniu terminu wyłączona jest dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu w trybie art. 134 Kpa. Natomiast stwierdzenie w drodze ostatecznego postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 Kpa kończy postępowania administracyjne na tym etapie, otwierając drogę do kontroli sądowej takich rozstrzygnięć. Sposób załatwienia wniosku . o przywrócenie terminu rozstrzyga kwestię zastosowania lub niezastosowania art. 134 Kpa. (wyrok NSA z dnia 10 września 2021 r., II GSK 744/21). Organ nie podziela również stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w zakresie zarzutu braku jednoznacznego ustalenia czy doszło do doręczenia decyzji nr 0054-2021-009886 z dnia 28 kwietnia 2021 r. w przedmiocie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przyjął, że doręczenia dokonano w trybie art. 44 Kpa. Doręczenie to znajduje zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 Kpa (doręczenie pisma adresatowi w miejscu zamieszkania, miejscu pracy, w lokalu organu administracji lub innym miejscu, gdzie zastanie się adresata) lub art. 43 Kpa (doręczenie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi). W tego typu sytuacji operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni . w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 Kpa). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 kpa, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 Kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni od pierwszego zawiadomienia, pozostawia się powtórne zawiadomienie możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 Kpa). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, tj. z upływem 14 dnia liczonego od pierwszego zawiadomienia, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 Kpa). Jak podkreślono, przesyłka była dwukrotnie zwracana nadawcy z adnotacją, że nie została podjęta w terminie. Przesyłka zawierała adnotację operatora pocztowego o dwóch awizach dokonanych 30 kwietnia 2021 i 10 maja 2021, a także że przesyłka została pozostawiona w Urzędzie na okres 14 dni. Znajduje się na niej również adnotacja o zwrocie przesyłki do adresata w dniu 17 maja 2021 wobec jej niepodjęcia w terminie. Jednocześnie wskazano, że oświadczenie strony, że awizo nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej nie jest wystarczające do obalenia domniemania doręczenia przesyłki w trybie doręczenia zastępczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasadny jest zarzut- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p,p,s,a, w związku z art. 44 § 2 Kpa poprzez uznanie, iż nie doszło do ustalenia prawidłowości doręczenia stronie decyzji, od której wniesiono odwołanie podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania trybu doręczenia zastępczego, a pozostawienie zawiadomienia w skrzynce oddawczej adresata wypełnia prawidłowość doręczenia zawiadomienia, o którym mowa w art. 44 § 2 Kpa. W tym zakresie skarżący kasacyjnie trafnie podnosi, że W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przyjął, że doręczenia dokonano w trybie art. 44 Kpa. Doręczenie to znajduje zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 Kpa (doręczenie pisma adresatowi w miejscu zamieszkania, miejscu pracy, w lokalu organu administracji lub innym miejscu, gdzie zastanie się adresata) lub art. 43 Kpa (doręczenie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi). W tego typu sytuacji operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni . w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 Kpa). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 kpa, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 Kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni od pierwszego zawiadomienia, pozostawia się powtórne zawiadomienie możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 Kpa). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, tj. z upływem 14 dnia liczonego od pierwszego zawiadomienia, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 Kpa). Jak podkreślono, przesyłka była dwukrotnie zwracana nadawcy z adnotacją, że nie została podjęta w terminie. Przesyłka zawierała adnotację operatora pocztowego o dwóch awizach dokonanych 30 kwietnia 2021 i 10 maja 2021, a także że przesyłka została pozostawiona w Urzędzie na okres 14 dni. Znajduje się na niej również adnotacja o zwrocie przesyłki do adresata w dniu 17 maja 2021 wobec jej niepodjęcia w terminie. Jednocześnie wskazano, że oświadczenie strony, że awizo nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej nie jest wystarczające do obalenia domniemania doręczenia przesyłki w trybie doręczenia zastępczego. Strona nie udowodniła faktu, że nie doszło do prawidłowego doręczenia w trybie art.44 kpa a taki obowiązek dla skutecznego obalenia domniemania spoczywał właśnie na niej. Za nietrafne należało uznać także stanowisko Sąd I instancji, że nie można uznać wyjaśnień udzielonych przez Pocztę Polską w piśmie z dnia 28 września 2021 r. za wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Okolicznościami podważającymi powyższe wyjaśnienia nie mogą być uznane wyłącznie twierdzenia, nie popartych żadnymi dowodami, że mogło dojść do pomyłki skrzynki pocztowej do której informacja o przesyłce została doręczona.
Za nie trafne należało jednocześnie uznać stanowisko Sądu I instancji, że błędne jest stanowisko organu, że w sytuacji ustalenia, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła konieczność wydania również odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, stosownie do art. 134 k.p.a. Należy podzielić w tym zakresie pogląd, że Uregulowania zawarte w art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 2 Kpa dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia oraz w art. 134 Kpa dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, mimo że pozostają ze sobą w ścisłym związku, odnoszą się do różnych zagadnień procesowych. Inna jest również podstawa prawna tych rozstrzygnięć. Jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 §1 i 59 § 2 k.p.a. Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniosku przywrócenie terminu. W przypadku wydania postanowienia o przywróceniu terminu wyłączona jest dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu w trybie art. 134 Kpa. Natomiast stwierdzenie w drodze ostatecznego postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 Kpa kończy postępowania administracyjne na tym etapie, otwierając drogę do kontroli sądowej takich rozstrzygnięć. Sposób załatwienia wniosku . o przywrócenie terminu rozstrzyga kwestię zastosowania lub niezastosowania art. 134 Kpa. (wyrok NSA z dnia 10 września 2021 r., II GSK 744/21).
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.