I GSK 1314/24

I GSK 1314/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Ke 586/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-06-13
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 152 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Ke 586/21 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w S. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr 110/21 w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz E. Sp. z o.o. w S. 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA) wyrokiem z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 586/21 w wyniku rozpoznania skargi E. sp. z o.o. w S. (dalej: spółka) na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego (dalej: Zarząd) z 18 sierpnia 2021 r. nr 110/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty dofinansowania – uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Zarządu z 26 maja 2021 r. nr 96/21 i zasądził spółce zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii istnienia nadpłaty w wysokości 125.096,40 zł z tytułu niewypłaconego spółce dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego dotyczącego projektu "(...)"
Na skutek kontroli końcowej projektu Zarząd nałożył na spółkę korektę finansową w związku ze stwierdzeniem naruszenia zasady konkurencyjności z tytułu dokonania istotnych zmian postanowień zawartej umowy w sprawie zamówienia w stosunku do treści oferty. Ponieważ spółka nie dokonała zwrotu środków, doszło do wydania ostatecznej decyzji przez Zarząd 4 września 2019 r. określającej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania.
WSA w Kielcach wyrokiem z 31 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 403/19, uchylił w całości ww. decyzję Zarząd 4 września 2019 r. WSA uznał, że zmiana terminu realizacji zmówienia została dokonana zgodnie z warunkami określonymi w zapytaniu ofertowym, zmiana terminu realizacji zamówienia, jak dostawa i instalacja urządzenia, odbyły się bez naruszenia postanowień umowy i Wytycznych, a zatem zasada konkurencyjności nie została naruszona. W konsekwencji organ niezasadnie nałożył na stronę korektę i zobowiązał ją do zwrotu środków. W ponownym postępowaniu Zarząd miał uwzględnić, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu kwoty dofinansowania, w konsekwencji czego umorzy wszczęte w tym zakresie postępowanie.
Od powyższego wyroku Zarząd wniósł 19 lutego 2020 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wobec tego, że wyrok z 31 grudnia 2019 r. nie uprawomocnił się, stanowiło to zasadniczy powód odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu dofinansowania, o co spółka wniosła 21 kwietnia 2021 r.
Zarząd w decyzji odmownej z 27 lipca 2021 r. podniósł, że decyzja o zwrocie wciąż pozostaje w mocy do czasu jej ewentualnego uchylenia prawomocnym wyrokiem sądowym, a wyrok z 31 grudnia 2019 r. takiego przymiotu na dzień wydania decyzji nie posiadał. Dlatego organ nie zgodził się ze spółką, że wstrzymywanie wypłaty środków dofinansowania związanych z korektą finansową jest bezpodstawne od dnia wydania wyroku WSA z 31 grudnia 2019 r.
WSA zauważył, że Zarząd nie zawiesił postępowania o zwrot kwoty dofinansowania, mimo jednoznacznego wniosku spółki w tym zakresie. O zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie – już na etapie sądowym – postanowił dopiero WSA, dostrzegając wpływ postępowania o sygn. akt I SA/Ke 403/19 na wynik niniejszej sprawy (zawieszając postępowanie postanowieniem z 17 marca 2022 r. do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej w sprawie zwrotowej).
Mając to na uwadze WSA wskazał, że oceny prawnej w zakresie tego, czy w sprawie zaistniała podstawa do nałożenia na spółkę korekty finansowej dokonywały sądy w wyroku WSA w Kielcach z 31 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 403/19, a następnie NSA w wyroku z 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 671/20 o oddaleniu skargi kasacyjnej Zarządu. Wydając kontrolowaną decyzję Zarząd znał stanowisko WSA i wiedział, że sąd podważył stanowisko organu o dopuszczeniu się przez spółkę nieprawidłowości w związku z realizacją umowy o dofinansowanie projektu.
WSA wskazał, że stosownie do art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: ppsa), w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Zatem uchylenie decyzji o zwrocie dofinansowania przez nieprawomocny wyrok sądowy na gruncie art. 152 § 1 ppsa nie oznacza wprawdzie, że decyzja taka przestaje istnieć w obrocie prawnym, ale powoduje, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2582/19).
W tej konkretnej sprawie ocena prawna faktów ustalonych w sprawie o zwrot kwoty dofinansowania ma istotne znaczenie, bo na jej prawidłowości zasadza się wynik kontrolowanego obecnie postępowania o stwierdzenie nadpłaty dofinansowania. Nie sposób zatem pomijać oceny prawnej, jaką wyraził sąd w wyroku w sprawie I SA/Ke 403/19. Wyrok ten wywołuje skutki prawne także dla tej sprawy, zwłaszcza gdy chodzi o skutki o charakterze materialnym. Z przepisów prawa materialnego przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika wprost, że ocena, czy w sprawie beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, jest konieczna również dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Tożsamość kwestii prawnej, jaką sąd administracyjny oceniał w sprawie I SA/Ke 403/19, czyniła więc niezbędnym uwzględnienie stanowiska sądu w niniejszej sprawie, a wcześniej uzasadniała zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wydany wyrok sądowy spowodował, że organ w przedmiocie nadpłaty orzekał w stanie prawnym ukształtowanym również tym wyrokiem. Aktualnie wyrok ten jest prawomocny z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej w sprawie I GSK 671/20.
WSA podkreślił, że niewątpliwie organ administracji powinien załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, ale zawsze z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej (niezbędność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy), zasady budowania zaufania strony do działania tego organu i przekonywania o zasadności swoich rozstrzygnięć, przy uwzględnieniu słusznego interesu strony (art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa). Przestrzegania tych zasad postępowania w tej sprawie zabrakło.
Mając powyższe na względzie, WSA uznał, że decyzja organu odmawiająca stwierdzenia nadpłaty nie może pozostać w obrocie prawnym, ponieważ wydana została z naruszeniem prawa procesowego w stopniu istotnym, bo wpływającym na wynik tej sprawy. Z tych powodów skargę uwzględnił, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ miał uwzględnić ocenę prawną i wskazania WSA.
Skarżący kasacyjnie organ zaskarżył wyrok WSA w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 110 § 1 kpa w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; dalej: pusa) oraz art. 3 § 1 ppsa, poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji, polegające na nieuwzględnieniu, że organ był związany swoją ostateczną decyzją z 4 września 2019 r.;
2) art. 170 ppsa polegające na błędnym uznaniu, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ był związany nieprawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z 31 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 403/19, co stanowi także naruszenie art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ppsa;
3) art. 141 § 4 ppsa poprzez:
a) brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
b) sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania w sposób uniemożliwiający ich zrozumienie i kontrolę kasacyjną.
Z uwagi na powyższe, Zarząd wniósł u uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki (radca prawna) wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 ppsa, a która nie zachodzi w tej sprawie.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 ppsa). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.
Mając na uwadze powyższe uwagi, wskazać należy, że istotą sporu w sprawie jest to, czy Zarząd w sposób prawidłowy wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nadpłaty dofinansowania, o jakie wnioskowała spółka pismem z 21 kwietnia 2021 r., w sytuacji, gdy decyzja Zarządu z 4 września 2019 r. została uchylona wyrokiem WSA w Kielcach z 31 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 403/19 (nieprawomocnym w dniu złożeniu wniosku spółki o stwierdzenie nadpłaty).
WSA uchylając zaskarżoną decyzję, powołał się na przepis art. 152 § 1 ppsa, w myśl którego – w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. WSA dokonał interpretacji tego przepisu wskazując, że uchylenie decyzji przez nieprawomocny wyrok na gruncie przepisu art. 152 § 1 ppsa nie oznacza wprawdzie, że decyzja taka przestaje istnieć w obrocie prawnym, ale powoduje, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. W związku z tym, WSA uznał, że w tej konkretnej sprawie ocena prawna faktów ustalonych w sprawie o zwrot kwoty dofinansowania ma istotne znaczenie, bo na jej prawidłowości zasadza się wynik postępowania o stwierdzenie nadpłaty dofinansowania. W tej sytuacji nie można pomijać oceny prawnej, jaką wyraził sąd w wyroku w sprawie I SA/Ke 403/19. Wyrok ten wywołuje skutki prawne także dla tej sprawy, zwłaszcza gdy chodzi o skutki o charakterze materialnym.
Mając na uwadze powyższe, NSA zauważa, że w skardze kasacyjnej Zarząd w ogóle nie zarzucił naruszenia art. 152 § 1 ppsa, a przepis ten – jak jasno wynika z przytoczonego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku – stanowił podstawę uznania zasadności skargi spółki. W sytuacji braku podważenia zasadności wykładni i zastosowania art. 152 § 1 ppsa, należy przyjąć rozumienie tego przepisu jakie przedstawił WSA. Oznacza to, że Zarząd rozpoznając wniosek spółki o stwierdzenie nadpłaty, powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną, jaką wyraził WSA w wyroku z 31 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 403/19. Przy czym zauważyć należy, że w chwili orzekania przez WSA (13 czerwca 2024 r.) powyższy wyrok był już prawomocny, ponieważ NSA wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 671/20 oddalił skargę kasacyjną Zarządu.
NSA zauważa także, że WSA trafnie wskazał, iż tożsamość kwestii prawnej w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 403/19, uzasadniała zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku, a co Zarząd nieprawidłowo odmówił postanowieniem z 21 lipca 2021 r. Jest to bowiem typowa sytuacja, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa – organ administracji publicznej zawiesza postępowania, gdy rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. (tak samo art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej).
Brak podważenia w skardze powyższych okoliczności już z tego powodu uczyniło skargę kasacyjną nieskuteczną.
W wyżej przedstawionym kontekście, NSA za nieusprawiedliwiony uznaje zarzut naruszenia art. 110 § 1 kpa w zw. z art. 1 § 1 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa, poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji, polegające na nieuwzględnieniu, że organ był związany swoją ostateczną decyzją z 4 września 2019 r. Wynika to z tego, że przy przedstawionej wyżej interpretacji art. 152 § 1 ppsa, Zarząd nie mógł być związany decyzję z 4 września 2019 r., skoro decyzja ta w dniu rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nadpłaty, była już wyeliminowana z obrotu prawnego mocą wyroku WSA z 31 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 403/19.
NSA za chybiony uznaje także zarzut naruszenia art. 170 ppsa, polegające na błędnym uznaniu, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ był związany nieprawomocnym wyrokiem WSA z 31 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 403/19.
Zgodnie z art. 170 ppsa – orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie WSA nie oparł związania na treści art. 170 ppsa, na który w ogóle się nie powołał, lecz na interpretacji art. 152 § 1 ppsa i braku zawieszenia przez Zarząd spornego postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku z 31 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 403/19, a czego Zarząd nie podważył. Dlatego też rozważania Zarządu w zakresie zastosowania w sprawie art. 170 ppsa nie mają znaczenia dla wyniku sprawy.
NSA za nieusprawiedliwione uznaje także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa poprzez: brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; a także sformułowania wskazań co do dalszego postępowania w sposób uniemożliwiający ich zrozumienie i kontrolę kasacyjną.
Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Poddany kontroli NSA wyrok – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia i wynika z niego, co zdecydowało o uchyleniu zaskarżonej decyzji Zarządu.
Zaskarżona decyzja Zarządu została uchylona w oparciu o przywołany w części wstępnej uzasadnienia wyroku WSA, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, a także przepisy art. 152 § 1 ppsa oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa.
WSA wskazał także, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd miał uwzględnić ocenę prawną i wskazania. Przez co należy rozumieć, że Zarząd powinien wydać stosowane rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem uwag sądu. Skoro – jak wynika z akt sądowych sprawy – po wyroku NSA w czerwcu 2024 r. sporna kwota z tytułu niewypłaconego spółce dofinansowania została wypłacona, to powinna zostać rozważona przez organ kwestia umorzenia postępowania w sprawie wniosku spółki o stwierdzenie nadpłaty.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącej od organu koszty postępowania kasacyjnego (4 050 zł) obejmujące wynagrodzenie radcy prawnej, która brała udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie przed NSA – na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 209 ppsa w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).