I GSK 1311/22

I GSK 1311/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 34/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-12
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 305
art. 44 ust. 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 34/22 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r., sygn. VIII SA/Wa 34/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi "H. " Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej zwanej spółką, grupą lub skarżącą) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja dalej zwana ARiMR) z dnia [...] października 2021 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, uchylił zaskarżoną decyzję.
W stanie faktycznym sprawy spółka w dniu 22 lutego 2013 r. złożyła wniosek o przyznanie jej pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., tj. II półrocze 4 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania (dalej: PDU).
Grupa w złożonym wniosku o płatność w kwocie poniesionych kosztów na inwestycję uwzględniła koszty zakupu gruntu przeznaczonego na budowę lub rozbudowę budynków i budowli, tj. zakup działki o numerze [...] za kwotę 250 000 zł.
Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor OR ARiMR przyznał grupie pomoc finansową: na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 151 598,81 zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 7 120 502,54 zł. Jednocześnie ww. decyzją Dyrektor ARiMR odmówił grupie przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 839 526,12 zł. Pomoc finansowa w wysokości 7 272 101,35 zł została grupie wypłacona 21 sierpnia 2013 r.
Od ww. decyzji, w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej spółka wniosła odwołanie, w wyniku którego decyzją nr [...] z [...] października 2013 r. Prezes ARiMR uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na skutek skargi spółki WSA w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2014 r. sygn. VIII SA/Wa 1136/13 uchylił zaskarżoną decyzję, z powodu naruszenia zakazu reformationis in peius.
Następnie pismem z 7 marca 2016 r. Dyrektor OR ARiMR poinformował stronę o obowiązku przeprowadzenia rekontroli oraz postępowania wyjaśniającego "ex-post" celem weryfikacji prawidłowości przyznania spółce pomocy finansowej jako wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw. Jednocześnie w tym piśmie poinformowano o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego do przeprowadzenia wyceny nieruchomości w celu weryfikacji wartości, które zostały przyjęte do wyliczenia pomocy, w tym do wyceny nieruchomości niezabudowanej nr ew. [...], położonej w miejscowości L. . Taki operat wpłynął do organu I instancji 4 kwietnia 2016 r., z którego wynikała wartość ww. nieruchomości – 247 000 zł.
Organ II instancji decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], uchylił w zaskarżonej części decyzję dotyczącą odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU, przyznając pomoc finansową na część kwalifikowanych kosztów inwestycji za II półrocze 2012 r. w wysokości 395 966,88 zł, jednocześnie odmawiając pomocy w wysokości 443 559,24 zł. Łączna kwota pomocy finansowej, jaką grupa otrzymała na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU wyniosła 7 516 469,42 zł.
W związku z rozbieżnościami w zakresie wartości przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej część kosztów inwestycji ujętych w PDU za II półrocze 4 roku jego realizacji, postanowieniem z 18 lipca 2016 r. Dyrektor MOR ARiMR wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. W wyniku wznowienia postępowania decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] Dyrektor ARiMR: uchylił decyzję ostateczną z [...] sierpnia 2013 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w PDU za ww. okres, przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w PDU za powyższy okres w kwocie 7 118 252,54 zł oraz odmówił przyznania wsparcia na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 2 250 zł.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, natomiast w toku postępowania wpłynęło postanowienie Prokuratury Regionalnej w Warszawie z 5 maja 2017 r., która w sprawie o sygn. [...] wszczęła śledztwo w przedmiocie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR w stosunku do mienia znacznej wartości, w kwocie nie wyższej niż 21 302 659,77 zł, poprzez przedłożenie przez m.in. spółkę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia w błąd pracowników ARiMR, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego ARiMR poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21 302 659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 K.k. w związku z art. 294 § 1 K.k. w zbiegu z art. 297 § 1 K.k. w związku z art. 11 § 2 K.k.
W związku z powyższym organ odwoławczy decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] uchylił w zaskarżonej części decyzję Dyrektora ARiMR z [...] września 2016 r. nr [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej z 7 sierpnia 2013 r. nr [...] w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 4 roku realizacji PDU) w wysokości 2 250 zł, oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie z wniosku grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 4 roku realizacji PDU) w wysokości 2 250 zł (75% x 3.000 zł).
Zawiadomieniem z 11 czerwca 2021 r. Dyrektor ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia grupie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych.
Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Dyrektor MOR ARiMR ustalił grupie kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 2 250 zł, uzyskanych na mocy decyzji Dyrektora ARiMR z 7 sierpnia 2013 r. nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., tj. za II półrocze 4 roku realizacji PDU) wraz z odsetkami w wysokości 3,50 %, liczonymi od dnia wypłaty, tj. 21 sierpnia 2013 r., do dnia zwrotu.
Dyrektor MOR ARiMR uznał, że strona, wnioskując o refundację kosztów zakupu nieruchomości gruntowej nr [...], położonej we wsi L. , zawyżyła jej wartość o 3 000 zł, a tym samym nie zrealizowała celu, określonego w art. 122 lit. c tiret (iii) rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.Urz.UE.L.299 z 16 listopada 2007 r., s. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1234/2007), a dotyczącego optymalizacji kosztów, jak również nie dopilnowała, aby jej działanie było zgodne z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305, dalej: u.f.p.), tj. aby wydatki publiczne (a do takich należy pomoc uzyskana przez grupę w ramach wsparcia dla producentów owoców i warzyw) dokonywane były w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Z uwagi na wydanie przez Prezesa ARiMR decyzji z [...] października 2017 r. nr [...] strona utraciła podstawę prawną do przyznania jej płatności w kwocie 2 250 zł.
Decyzja ta, jako ostateczna, jest wiążąca dla organu na okoliczności w niej stwierdzone. Poza tym ww. do zwrotu kwota wynika z samodzielnych ustaleń organu – operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Agencji.
Organ I instancji ocenił również negatywną przesłankę niezbędną do ustalenia grupie kwoty nienależnie pobranej płatności, wynikającą z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. W tym zakresie skupił się na wyjaśnieniu pojęcia "program wieloletni", który winien być rozumiany szeroko, jako zaplanowany na kilka lat i finansowany ze środków Unii Europejskiej bez względu na rodzaj polityki UE (wyrok TSUE z 15 czerwca 2017 r., sygn. akt C-436/15, pkt 45-46, pkt 51). W przypadku programu wieloletniego w art. 3 ust. 1 akapit 2 ww. rozporządzenia przewidziano modyfikację upływu terminu przedawnienia przez jego przedłużenie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Organ I instancji ustalił, że termin przedawnienia dochodzenia od grupy nienależnych lub nadmiernych płatności został przedłużony do daty zakończenia programu wieloletniego, tj. do 31 maja 2020 r. Przed upływem tego terminu doszło do przerwania przedawnienia poprzez wydanie ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR z [...] października 2017 r. nr [...], zatem przedmiotowa sprawa nie jest przedawniona.
Prezes ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z [...] października 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W wyniku analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ II instancji ustalił, że operat szacunkowy, z 6 kwietnia 2012 r. dotyczący nieruchomości gruntowej, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości L. , określał wartość rynkową tej nieruchomości na kwotę 255 892 zł. Jednocześnie strona we wniosku o przyznanie pomocy finansowej za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 4 roku realizacji PDU) w tabeli dotyczącej kosztów zakupu gruntu wskazała kwotę 250 000 zł. Na potwierdzenie poniesionego kosztu zakupu gruntu grupa przedstawiła umowę sprzedaży ww. nieruchomości z 26 kwietnia 2012 r. w formie aktu notarialnego Nr Rep. A [...]. Natomiast operat szacunkowy dotyczący ww. nieruchomości, sporządzony 30 marca 2016 r., na wniosek organu I instancji, określał wartość rynkową tej nieruchomości na kwotę 247 000 zł. To właśnie ten operat szacunkowy został uznany za wiarygodny dowód, na podstawie którego organy oparły swoje aktualne rozstrzygnięcia. Wycena wartości przedmiotowej nieruchomości została bowiem dokonana na dzień transakcji umowy sprzedaży, w przeciwieństwie do operatu złożonego przez stronę, który określał tę wartość na dzień 6 kwietnia 2012 r., tj. blisko miesiąc przed datą zawarcia umowy sprzedaży.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że spółka zawyżyła o 3 000 zł wartość niezabudowanej nieruchomości, tym samym nie zastosowała się do wymogu, aby wydatki publiczne dokonywane były w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Z uwagi na fakt, że grupa, składając wniosek o pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji zawyżyła wartość inwestycji dotyczącej zakupu ww. nieruchomości o 3 000 zł, to przyznana stronie kwota pomocy w tym zakresie powinna zostać pomniejszona o kwotę 2 250 zł (75% kwoty 3 000 zł).
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji rozważył również kwestię przedawnienia w przedmiotowym postępowaniu (zarzut trzeci odwołania). Powołując obszerne fragmenty wyroku TSUE z 15 czerwca 2017 r., sygn. akt C-436/15, wskazał na konieczność ustalenia momentu ostatecznego zakończenia programu wieloletniego w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95. W tym zakresie stwierdził, że pomoc finansowa dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw została ustanowiona na podstawie art. 103a ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007. W obowiązującym od 1 stycznia 2014 r. rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków produktów rolnych (...) (Dz.Urz.UE.L.347/671 z 20.12.2013 r., dalej: rozporządzenie nr 1308/2013) nie kontynuowano przedmiotowej pomocy. Jednak zgodnie z art. 231 ust. 2 ww. rozporządzenia możliwa była kontynuacja programów wieloletnich przyjętych przed dniem 1 stycznia 2014 r. aż do wygaśnięcia tych programów. Zgodnie z art. 125e ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 1308/2013 okres przejściowy nie mógł przekraczać pięciu lat. W związku z tym ostatnie wstępnie uznane grupy producentów owoców i warzyw zakończyły realizację swoich PDU w 2018 r., co oznacza dopuszczalność złożenia wniosku o uznanie organizacji producentów i przyznania płatności za ostatni okres realizacji PDU w 2019 r. (art. 45 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, Dz.Urz.UE.L.157 z 15.06.2011 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 543/2011).
Zatem ostatni termin na złożenie wniosku upłynął 31 marca 2019 r. Zgodnie zaś z art. 45 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 Państwo członkowskie ma 6 miesięcy na rozpatrzenie wniosku o płatność. W związku z tym można przyjąć, że ostatnia płatność powinna być dokonana maksymalnie do 30 września 2019 r.
Ponadto w myśl art. 51 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania i monitorowania jej (...) (Dz.Urz.UE.L.347/549 z 20.12.2013, dalej: rozporządzenie nr 1306/2013) Komisja przyjmuje akty wykonawcze zawierające decyzję w sprawie rozliczenia sprawozdań finansowych akredytowanych agencji płatniczych do 31 maja danego roku. Skoro ostatnia płatność powinna być dokonana do 30 września 2019 r., to termin na rozliczenie przez Komisję upływał 31 maja 2020 r.
W związku z powyższym Prezes ARiMR uznał, że w przedmiotowej sprawie termin przedawnienia dochodzenia nienależnie lub nadmiernie wypłaconej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w zakresie kwoty 2 250 zł, przyznanych decyzją Dyrektora ARiMR z 7 sierpnia 2013 r. został przedłużony do daty zakończenia programu, tj. do 31 maja 2020 r. Istotnym jest, że przed upływem tego terminu doszło do przerwania biegu przedawnienia, określonego w art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez doręczenie 19 października 2017 r. ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR z 13 października 2017 r. nr [...]. Ponowne przerwanie biegu terminu przedawnienia nastąpiło z dniem wszczęcia przeciwko grupie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, tj. 11 czerwca 2021 r., z uwagi na ww. nieprawidłowość, a także 12 lipca 2021 r., tj. w dniu doręczenia decyzji Dyrektora ARiMR z 1 lipca 2021 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w wysokości 2 250 zł.
WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółki na decyzję organu odwoławczego, uchylił przedmiotową decyzję.
Sąd uznał, że organy w niniejszej sprawie nieprawidłowo rozważyły kwestię przedawnienia. Przede wszystkim brak jest ustaleń dotyczących daty dopuszczenia się przez spółkę nieprawidłowości, co jest kluczowym momentem dla przedawnienia (art. 3 ust. 1 akapit 1 zdanie 1 rozporządzenia nr 2988/95). Rację mają organy, że pomoc finansowa dla wstępnie uznanych grup owoców i warzyw realizowana jest z funduszu EFRG w ramach programu wieloletniego, który został zakończony w dacie 31 maja 2020 r. Jednak analizując przedawnienie jako negatywną przesłankę do ustalenia grupie nienależnie pobranej płatności organy skupiły się jedynie na okoliczności, że mamy do czynienia z programem wieloletnim, dla którego okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu (art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95), a więc został on przedłużony do daty zakończenia programu, tj. do 31 maja 2020 r. Poza tym organ I instancji ustalił, że przed upływem tego terminu doszło do przerwania biegu przedawnienia w dacie 13 października 2017 r. (data wydania decyzji Prezesa ARiMR z 13 października 2017 r.), natomiast organ odwoławczy wskazał w tym zakresie datę 19 października 2017 r. (data doręczenia ww. decyzji), a następnie kolejne daty przerwania biegu przedawnienia, tj. 11 czerwca 2021 r. (wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej) i 12 lipca 2021 r. (data doręczenia decyzji organu I instancji).
Żaden z organów, jak już wyżej wskazano, nie ustalił w swoich decyzjach, kiedy spółka dopuściła się przedmiotowej nieprawidłowości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy na stronie 8 wskazał, że naruszenie prawa w realiach niniejszej sprawy miało miejsce w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy za II półrocze roku 2012, zaś na stronie 9 uznał, że termin przedawnienia należałoby liczyć najwcześniej od daty płatności, a nie od daty zakupu nieruchomości albo wydania decyzji o przyznaniu pomocy (jak twierdzi skarżący w skardze). Na rozprawie 12 kwietnia 2022 r. pełnomocnik organu uznał z kolei, że do programów wieloletnich nie stosuje się 8-letniego terminu wskazanego w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, a termin przedawnienia liczy się na nowo w przedmiotowej sprawie od daty wydania decyzji we wrześniu 2016 r. oraz w październiku 2017 r., kiedy nastąpiło kolejne przerwanie biegu przedawnienia. Zdaniem pełnomocnika organu fakt zakończenia programu wieloletniego nie ma wpływu na termin przedawnienia, a w sprawie ma zastosowanie jedynie art. 3 ust. 1 akapit 1 i 3, nie zaś akapit 4 rozporządzenia nr 2899/95.
Sąd stwierdził, że organy błędnie uznały, że w przypadku programu wieloletniego termin przedawnienia ustala się w oderwaniu od art. 3 ust. 1 akapit 4 ww. rozporządzenia. Zarówno z brzmienia jak i ze struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w 4 akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie 1 tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary (tak wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-52/14).
Okres 8-letni, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, nie jest terminem przedawnienia sensu stricto, lecz terminem wyznaczającym maksymalny czas, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia. Innymi słowy, po upływie 8 lat, mimo że od kolejnego przerwania terminu przedawniania nie upłynęły jeszcze 4 lata, organ nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności. Tak samo musi postąpić w sytuacji, gdy upłynie 4-letni termin przedawniania, mimo że nie upłynie jeszcze 8-letni okres, o którym mowa w powołanym przepisie. Wprowadzone przez prawodawcę unijnego okresy (czteroletni i ośmioletni) spełniają inne zadanie, a tym samym wywołują inne skutki prawne (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r., I GSK 10/20, publ. CBOSA).
Ponadto TSUE wskazał (pkt 63 wyroku w sprawie C-436/15), że ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenie programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego programu wieloletniego. W efekcie TSUE orzekł, że artykuł 3 ust. 1 ww. rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach programu wieloletniego biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości, zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 1. Poza tym program wieloletni uznaje się za "ostatecznie zakończony" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95 w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu, zgodnie z przepisami, które go normują.
Ostateczne zakończenie programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad 4 lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (por. wyrok TSUE z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15). Termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Jeśli zaś w tak zakreślonym okresie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia przedmiotowego zobowiązania, zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 3 ww. rozporządzenia, to po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Jednak niezależnie od ilości zdarzeń przerywających okres przedawnienia, upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres 8 lat, tj. podwójny termin okresu przedawnienia, wynikający z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95. Nie można więc uznać, że do programu wieloletniego nie stosuje się terminu 8-letniego, który ma zapobiegać sytuacjom przeciągania w nieskończoność przedawnienia danej nieprawidłowości poprzez powtarzające się przerywające je czynności. Podmioty gospodarcze muszą mieć bowiem zagwarantowaną pewność prawa.
Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie, zgodnie z art. 15 K.p.a., nie dokonał właściwej wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Nie ustalił przede wszystkim daty dopuszczenia się przez stronę nieprawidłowości, o której mowa w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia. W tym zakresie powinien dostrzec uchybienie organu I instancji, tym bardziej, że w odwołaniu skarżąca zawarła zarzut przedawnienia przedmiotowej należności. Datę ustalenia nieprawidłowości organ odwoławczy wskazał dopiero w odpowiedzi na skargę, polemizując z zarzutem skarżącej w tym zakresie, jednak jest niekonsekwentny, bowiem raz twierdzi, że jest to dzień złożenia wniosku o pomoc finansową za II półrocze 2012 r. - 23 lutego 2013 r., a drugi raz data wypłaty pomocy – 21 sierpnia 2013 r. Organ administracji winien w tym zakresie poczynić jednoznaczne ustalenia w decyzji (nie w odpowiedzi na skargę), aby dać stronie możliwość jej zaskarżenia. Po ustaleniu daty nieprawidłowości (art. 3 ust. 1 akapit 1 zdanie 1 rozporządzenia nr 2988/95) należy następnie zbadać, czy doszło do przerwania biegu przedawnienia w niniejszej sprawie i w jakich datach (art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95). Następnie należy ustalić na podstawie art. 3 ust. 1 zdanie 1, ust. 2 zdanie 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95 oraz wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu, czy dochodzona należność nie jest przedawniona.
Skargę kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie wniósł Prezes ARiMR zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art.145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze w związku z art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie w związku z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w szczególności przyjęcie, że art. 3 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze rozporządzenia nr 2988/95 znajduje zastosowanie w przypadku dochodzenia zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach programu wieloletniego, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowana przez organ (skarżącego kasacyjnie), według której w ww. przypadku znajduje zastosowanie przepis szczególny art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 akapit czwarty w związku z art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie w związku z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w szczególności przyjęcie, że art. 3 ust. 1 akapit czwarty znajduje zastosowanie do zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach programu wieloletniego, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowaną przez organ (skarżącego kasacyjnie), według której ww. przepis może znajdować zastosowanie w przypadkach, gdy termin przedawnienia jest ściśle określony w treści przepisu, a w konsekwencji nie może znajdować zastosowania w przypadku dochodzenia zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach programu wieloletniego ze względu na wydłużenie terminu przedawnienia stosownie do terminu wygaśnięcia programu;
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz od spółki kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że jeżeli Sąd potwierdził w skarżonym wyroku, że organ zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodzi przypadek dochodzenia zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach programu wieloletniego, to konieczne stało się zastosowanie przepisu szczególnego art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, a nie przepisu ogólnego art.3 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze rozporządzenia nr 2988/95.
Skarżący kasacyjnie podtrzymał stanowisko, że w przypadku programów wieloletnich nie stosuje się 8-letniego terminu wskazanego w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, lecz jedynie art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie i akapit trzeci ww. rozporządzenia. Jego zdaniem użycie wyrażenia "podwójny termin okresu przedawnienia" wskazuje jednoznacznie, że termin okresu przedawnienia musi być z góry określony tak jak w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, gdyż podwoić można tylko termin określony ściśle wskazaną liczbą lat. Natomiast podwojenie w przypadku, gdy moment rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia staje się o tyle irrelewantny, że modyfikacji ulega moment zakończenia biegu terminu przedawnienia, staje się operacją, której wynik z pewnością przenosi przyjęty przez Sąd termin 8 lat. W związku z tym skarżący uważa, iż Sąd błędnie wyłożył art.3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95, gdyż błędnie rozumie przedmiot owego podwojenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej, podnoszącym tego rodzaju zarzut, ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, w tego rodzaju sytuacji nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 2735/15 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarżący kasacyjnie organ przeciwko wyrokowi WSA w Warszawie podniósł dwa zarzuty, komplementarne w swojej treści, w których zarzucił w pierwszej kolejności błędną wykładnię art. 3 ust. 1 akapit 1 i akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, polegającą na przyjęciu, że do dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych środków, pozyskanych w ramach programu wieloletniego, znajduje zastosowanie ośmioletni – maksymalny termin przedawnienia o którym mowa w art. 3 ust. 1 zd. 1, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie tych regulacji.
Odnosząc się do tej postaci zarzutów, stwierdzić należy, iż nie znajdują one uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności zauważyć bowiem należy, że maksymalne terminu przedawnienia, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, mają bez wyjątku zastosowania do wszystkich przypadków, o których mowa w treści tej regulacji. Prawodawca unijny nie wprowadza tu jakichkolwiek wyjątków, ani nie różnicuje okresów przedawnienia, z punktu widzenia charakteru zobowiązań stron .
Zupełnie inny charakter ma unormowanie, odnoszące się, zgodnie ze stanowiskiem TSUE, wyrażonym w wyroku z 15 czerwca 2017 r., sygn. akt C-436/15, do wydłużenia terminów przedawnienia w przypadku programów wieloletnich. W tym wypadku chodzi jedynie o wydłużenie podstawowych terminów przedawnienia, które nominalnie upłynęły, do momentu zakończenia konkretnego programu wieloletniego. Jego znaczenie jest w tym momencie uzupełniające i warunkowane konkretna sytuacją procesową. Nie ma ono przy tym charakteru autonomicznego, w stosunku do całokształtu regulacji art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, nie deroguje ono także innych jego postanowień.
Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że określenie maksymalnego terminu przedawnienia, odpowiadającego podwójnemu okresowi podstawowego terminu przedawnienia, nie obejmuje sytuacji przedawnienia zobowiązań, wynikających z realizacji programów wieloletnich. Nie sposób tego bowiem wywieść z gramatycznej wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, ani też innych powszechnie uznanych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej. Odniesienie się do szczególnych cech przedawnienia zobowiązań wieloletnich, jak to już wyżej stwierdzono, pełni inną funkcję, w konstrukcji omawianego przepisu, a przy tym brak jest podstaw do przyjęcia, że określenie maksymalnego terminu przedawnienia w tym wypadku byłoby w jakikolwiek sposób wyłączone. Proponowana przez skarżący kasacyjnie organ wykładnia poszczególnych części analizowanego przepisu art. 3 ust. 1 pkt 2988/95, opiera się na wybiórczym jego zastosowaniu, co stoi w wyraźnej sprzeczności z rezultatami wewnętrznej wykładni systemowej, prowadzącej do stwierdzenia że wszystkie jego jednostki redakcyjne stanowią spójną całość. Jego argumentacja w tym zakresie jest również nieprzekonująca, jako że wyraźnie abstrahuje od brzmienia rozpatrywanej regulacji, rozumianej całościowo.
Mając więc na uwadze powyższe stwierdzić należy, że brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu, w oparciu o podniesione w skardze kasacyjnej Prezesa ARiMR zarzuty.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.