I GSK 1310/22

I GSK 1310/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Po 1409/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-03-24
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2137
art. 3 ust. 1 pkt 10-12, art. 20 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 7a par. 1, art. 8 par. 1 i 2, art. 104, art. 107 par. 1 pkt 4 i 5, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 267
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 32 ust. 1 i 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 8 ust. 2
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 67 ust. 2, art. 72 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. "C." Sp. z o. o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1409/21 w sprawie ze skargi P. "C." Sp. z o. o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr 782/16/20/2021 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1409/21 oddalił skargę P. "C." Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z 9 sierpnia 2021 r. nr 782/16/20/2021 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.
Sąd pierwszej instancji rozstrzygał w następującym stanie sprawy:
We wniosku o płatności P. "C." Sp. z o.o. w G. (dalej jako: "strona", "skarżąca") zadeklarowała działki o łącznej powierzchni 464,01 ha. W toku postępowania administracyjnego, na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rawiczu z siedzibą w Miejskiej Górce (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), strona nie przedłożyła dokumentów dotyczących posiadania tytułu prawnego do przedmiotowych działek.
Organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowe działki stanowią własność Skarbu Państwa. Strona skarżąca nie posiada tytułu prawnego do tych działek - umowy dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub innej umowy, a wobec strony nie wydano ponadto decyzji przekazującej działkę rolnikowi w trwały zarząd.
Ponadto organ pierwszej instancji uznał, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne.
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej jako: "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") decyzją z 9 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rawiczu z siedzibą w Miejskiej Górce (dalej jako: "organ pierwszej instancji") z 21 kwietnia 2021 r. o odmowie przyznania P. "C." Sp. z o.o. w G. (dalej jako: "strona", "skarżąca") płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2020 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Ponadto strona wniosła o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego.
Skarżąca wniosła także na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego pytania prawnego lub prejudycjalnego.
Następnie skarżąca złożyła w sprawie dodatkowe pisma procesowe tj. z 31 stycznia 2022 r. oraz z 2 marca 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Ponadto organ złożył w sprawie dodatkowe pismo procesowe z 14 lutego 2022 r.
Sąd podczas rozprawy 16 marca 2022 r. zarządził połączenie spraw do łącznego rozpoznania i osobnego rozstrzygnięcia o sygn. akt III SA/Po 1409/21, sygn. akt III SA/Po 1410/21, sygn. akt III SA/Po 1411/21.
WSA oddalił skargę.
Sąd wskazał, że w sprawie we wniosku o płatności strona zadeklarowała działki o łącznej powierzchni 464,01 ha, jednak w toku postępowania nie przedłożyła dokumentów dotyczących posiadania tytułu prawnego do przedmiotowych działek.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istota sporu z perspektywy materialnoprawnej dotyczy prawidłowości uznania przez organ, że brak wykazania przez przedsiębiorcę rolnego posiadania tytułu prawnego do gruntów stanowi negatywną przesłankę do przyznania płatności.
Sąd wskazał, że przedmiotowe działki stanowią własność Skarbu Państwa, co wykazywał ustalony przez organy stan faktyczny. Sąd podkreślił, że w sprawie skarżąca nie przedłożyła dokumentów potwierdzających tytuł prawny do tych działek - umowy dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub innej umowy, a wobec strony nie wydano ponadto decyzji przekazującej działkę rolnikowi w trwały zarząd. WSA zaznaczył, że były to okoliczności bezsporne między stronami.
W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że nie zaistniały wszystkie podstawy normatywne do przyznania stronie wnioskowanych płatności. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji prawidłowo stwierdził, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do gruntu nie może być uznane za warunek naruszający zasady i przepisy unijne.
Sąd podkreślił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie - z perspektywy materialnoprawnej - była interpretacja art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020, bowiem zgodnie z tym przepisem jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny.
WSA wskazał, dokonując kontroli judykacyjnej sprawy, a także odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji dokonał szczegółowej i prawidłowej analizy art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 i ustosunkował się zarówno do argumentów jak też do orzeczeń powołanych przez stronę skarżącą w odwołaniu. Zdaniem Sądu, organ ten dokonał analizy omawianego przepisu prawnego odnosząc się nie tylko do orzecznictwa krajowych jak też unijnych organów ochrony prawnej, ale także wskazał na cel wprowadzenia do systemu prawnego tego przepisu, odnosząc się do uzasadnienia projektu ustawy, wprowadzającej wymóg posiadania tytułu prawnego do działki w sytuacji gdy płatność ma dotyczyć działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Sąd podzielił zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt: I GSK 1585/19 i I GSK 232/20 argumentację, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, zawierający identyczne przesłanki w aspekcie m.in. wymogu posiadania tytułu prawnego do gruntu wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonych wyrokach WSA - nie narusza unijnych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dla uzyskania płatności nie w każdym przypadku jest wystarczające posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. W ocenie WSA, warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku określonych działań, podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny.
WSA nie podzielił także zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 oraz art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 (a które to przepisy zostały wskazane zarówno w petitum skargi oraz w jej uzasadnieniu, jak również we wniosku strony skarżącej zawartym w skardze o wystąpienie przez WSA z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej) przez ich bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE A z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.).
Zdaniem WSA, w Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego, a wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnemu korzystaniu z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności.
W ocenie WSA - w aspekcie zarzutu procesowego dotyczącego naruszenia przez organy wzorca decyzji administracyjnej tj, naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. (w zakresie elementów składowych i struktury decyzji administracyjnej) - z treści całej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, które z działek nie zostały przez organy uwzględnione w płatnościach, z uwagi na brak przedłożenia przez skarżącą tytułów prawnych do działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze ZWRSP. Sąd podkreślił przy tym, że nawet zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego, bowiem o przyznaniu charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w tym zakresie w skardze.
Nie budziła również wątpliwości Sądu pierwszej instancji prawidłowość oceny prawnej wskazanej i omówionej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez tutejszy Sąd.
W ocenie WSA, stwierdzić należało również, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez WSA z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Dyrektora OR ARiMR w Poznaniu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.
Zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: ustawa lub ustawa PROW 2014-2020) przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej wykładni i całkowicie niezasadnego przyjęcia, że rzekomo: "przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, zawierający identyczne [do art. 20 ust. 4 ustawy PROW - przyp. aut przesłanki w aspekcie m.in. wymogu posiadania tytułu prawnego do gruntu (.:.) nie narusza unijnych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności" (str. 12 uzasadnienia) i uznania zarzutu sformułowanego w skardze za niezasadny i to w sytuacji gdy przepis art. 20 ust. 4 ustawy ewidentnie i rażąco narusza:
- art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.,
- ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji,
- wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, co skutkowało koniecznością jego pominięcia i zastosowania w jego miejsce powszechnie i bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego to jest wskazanych wyżej art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013;
2) art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., przez zaniechanie ich zastosowania w następstwie oczywiście błędnej ich wykładni, w tym pojęcia, zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" przejawiającą się w utożsamieniu go z pojęciem możliwości wprowadzenia przez Państwo Członkowskie wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania płatności, w sytuacji gdy już tylko literalne brzmienie sformułowania "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" oraz treść art. 72 ust. 1 lit c rozporządzenia 1306/2013 wskazują na to, że w rzeczywistości pewien zakres swobody został państwom przyznany jedynie w zakresie informacji, dokumentów i dowodów, a nie w zakresie ustanawiania dodatkowych materialne prawnych wymogów, których spełnienia niezasadnie żąda się od rolnika celem możliwości wypłaty wsparcia;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art, 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi wskutek błędnej oceny w przedmiocie rzekomej zgodności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami wspólnotowymi, przy jednoczesnym zaniechaniu zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała:
- organy pierwszej i drugiej instancji do pominięcia przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń,
- Sąd pierwszej instancji do uchylenia w całości obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych;
co skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 20 ust. 4 ustawy PROW i oddaleniem skargi;
2) art. 3 § 1 p.p.s.a., i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art, 104 oraz art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020, polegające na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji gdy w sentencji decyzji Organu I jak i II instancji nie zawarto rozstrzygnięcia o całości wniosku strony inicjującego postępowanie, tj. nie zawarto w niej rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania spornych w sprawie płatności do gruntów rolnych o które strona wnioskowała, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy rozstrzygnięcie takie winno znaleźć się właśnie w sentencji decyzji, co w niniejszym przypadku skutkowało koniecznością poszukiwania przez Stronę rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, a co jest bezsprzecznie nieprawidłowe i narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,
3) art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez oddalenie skargi wskutek nierozpoznania wszystkich podniesionych w niej zarzutów i całkowitego pominięcia argumentacji wskazanej w punkcie V. ti. w zakresie błędnej wykładni treści wyroków przytoczonych w tym zarzucie, co skutkowało tym, że Sąd nie zapoznał się z tą niezwykle istotną argumentacją, w konsekwencji czego ją pominął i niezasadnie uznał zgodność przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z prawem unijnym i orzecznictwem TSUE oraz zastosował się do tez wyroków NSA, które w niniejszej sprawie z powodów wskazanych w skardze do WSA nie miały zastosowania;
4) art. 151 w zw. z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym:
"Czy przepis art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 jest zgodny z:
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);
- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności."
co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami rangi konstytucyjnej i zaniechaniem skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o wskazanej wyżej treści;
4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:
"Czy wprowadzony w przepisie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 i Preambuły tego rozporządzenia a także z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013, oraz z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji",
co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami wspólnotowymi i zaniechaniem zwrócenia się do TSUE ze wskazanym wyżej pytaniem prawnym.
Na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z załączonego do skargi kasacyjnej dokumentu: "Opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw ", na potwierdzenie faktu:
1) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych regulacji art. 20 ust. 4 ustawy PROW w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje spełnienie wymogu posiadania tytułu prawnego w odniesieniu do charakteru użytkowanej ziemi (prywatnego lub wchodzącego w skład ZWRSP) za niezgodny z prawem Unii Europejskiej;
2) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych całego projektu ustawy o zmianie ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, którą to ustawą następnie wprowadzono wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako przesłanka otrzymania płatności - za niezgodny z prawem Unii Europejskiej;
3) występowania sprzeczności regulacji art. 20 ust. 4 ustawy PROW z prawem unijnym;
4) dokonania przez WSA w Poznaniu błędnej oceny charakteru prawnego przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW i jego niewłaściwego w tej sprawie zastosowania, ponieważ przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje przedłużenia postępowania ,w sprawie, a jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie rzekomej zgodności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami i zasadami prawa wspólnotowego oraz w zakresie braku możliwości jego zastosowania w tej sprawie.
Organ odwoławczy nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Pismem z 14 maja 2025 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2014 r. (nr Kvk-096-6/14) do Wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli "Informacja o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli - Ochrona gruntów rolnych Skarbu Państwa przed nieuprawnionym wykorzystywaniem".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie - z perspektywy procesowej i materialnoprawnej - jest interpretacja, a co za tym idzie zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020. Przepis ten stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Przepis ten nie jest sprzeczny z przepisami Konstytucji, jak i regulacjami prawa unijnego, na co wskazuje skarżąca.
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3031/18, z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20, z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 150/22, z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1253/19 oraz z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1817/20 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.
Trafnie, co do zasady, wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 ww. płatność do gruntu wchodzącego w skład ZWRSP, przysługuje rolnikowi, który ma do niego tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Tym samym należy uznać, że ustawodawca mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z 4 lutego 2021 r., I GSK 1781/20).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezzasadny. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.).
Wypada w tym miejscu podkreślić, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury państw członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (Euroatom) nr 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy - zawierającego art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.
Za nieusprawiedliwione należy też uznać, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z Konstytucją RP art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze, a więc posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020, kosztem ogółu obywateli.
W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu należało uznać za nieusprawiedliwione. Stąd za chybione uznano zarzuty naruszenia art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020, art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., art. 3 § 1, art. 151, art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 104, art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., art. 267 oraz art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Organy, a w ślad za nimi Sąd Wojewódzki zasadnie uznały, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącej kasacyjnie w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na dzień 31 maja 2020 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca, w toku postępowania administracyjnego, nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Prawidłowo więc - z perspektywy normatywnej - ww. działki zostały wykluczone z płatności.
Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie spółki o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd kasacyjny. (por. m. in. postanowienie TK z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt P 24/07).
W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności orzeczenia TS z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku spółki. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika bowiem obowiązek sądu przedstawienia TS pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują. Dlatego też wniosek skarżącej kasacyjnie spółki należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Na marginesie zaznaczyć należy, że Opinia prawna Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.