I GSK 129/19

I GSK 129/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Ke 341/18 - Wyrok WSA w Kielcach z 2018-11-08
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2013 poz 361
§ 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 4
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 341/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 2 lipca 2018 r., nr 9013-00000014240/18 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądza od J. S. na rzecz Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 341/18, w wyniku rozpoznania skargi J. S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 2 lipca 2018 r. nr 9013-00000014240/18 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach ("Dyrektor") decyzją z 2 lipca 2018 r. nr 9013-00000014240/18 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opatowie ("Kierownik") z 15 maja 2018 r. nr 0240-2016-011988 o ustaleniu J. S. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 12.628,80 zł. Organ ustalił, że 23 marca 2012 r. J. S. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Strona zadeklarowała w ramach pakietu 1 rolnictwo zrównoważone, w wariancie zrównoważony system gospodarowania działki rolne o łącznej powierzchni 9,80 ha oraz w pakiecie 8 ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1 międzyplon ścierniskowy działki rolne o łącznej powierzchni 3,87 ha. Kierownik decyzją z 3 grudnia 2012 r. nr 0240-2012-005904 przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 4705,20 zł, z tytułu realizacji: pakietu 1 kwotę w wysokości 3157,20 zł do powierzchni 8,77 ha, pakietu 8 kwotę w wysokości 1548 zł do powierzchni 3,87 ha. Płatności przyznane powyższą decyzją zostały zrealizowane na rachunek bankowy wnioskodawcy 14 grudnia 2012 r. W latach 2013-2016 J. S. składał wnioski kontynuacyjne, rozstrzygnięte odpowiednio decyzjami Kierownika. Wydanie rozstrzygnięcia za 2016 r., było poprzedzone kontrolą w zakresie spełnienia przez producenta rolnego wymogu polegającego na "przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich". W wyniku kontroli administracyjnej stwierdzono brak przestrzegania tego wymogu na działkach ewidencyjnych [...], [...],[...], [...].
Dyrektor wskazał, że ustalenie stronie kwoty nienależnie pobranych płatności za rok 2012, 2013, 2014, 2015 jest następstwem kontroli administracyjnej przeprowadzonej w zakresie realizowanego przez stronę zobowiązania. W § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego określono, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Płatność rolnośrodowiskową jest przyznawana rolnikowi corocznie przez cały okres realizacji 2 przez niego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest podejmowane przez rolnika na 5 lat i w razie przyznania mu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej jest on obowiązany realizować to zobowiązanie przez ten okres. Zaprzestanie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przed upływem 5-letnieco okresu powoduje co do zasady konieczność zwrotu przez tego rolnika wsparcia, całości lub części, w zależności od wielkości stwierdzonego zaniechania w realizacji zobowiązania. Dyrektor wskazał na § 39 ust. 2 pkt 2 i ust. 6 i § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego określające sytuacje, w których płatność podlega zwrotowi oraz zasady zmniejszenia płatności. W ramach wariantu 1.1 producenta rolnego obowiązuje przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich (z tym, ze jeśli roślina o cesze wieloletniej deklarowana była mniej niż 3 lata nie jest uznana za roślinę z grupy "wieloletnie") dla działek zadeklarowanych przez stronę w ramach ww. wariantu w ciągu pięcioletniej realizacji zobowiązania. J. S. rozpoczął ww. zobowiązanie w 2012 r. na powierzchni 8,77 ha. W wyniku weryfikacji stwierdzono nieprzestrzeganie powyższego wymogu na działkach rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], na łącznej powierzchni 8,77 ha. Analizując następstwo roślin na ww. deklarowanych działkach w poszczególnych latach stwierdzono, że na działce ewidencyjnej: - nr [...] (działka rolna B - 1,67 ha), w kolejnych latach zadeklarowano uprawę: rzepaku ozimego, pszenicy ozimej, pszenicy jarej z wsiewką koniczyny, jęczmienia jarego, rzepaku ozimego, pszenicy ozimej), - nr [...] (działka rolna C - 047 ha), w kolejnych latach zadeklarowano uprawę: rzepaku ozimego, pszenicy ozimej, pszenicy jarej z wsiewką koniczyny, jęczmienia jarego, rzepaku ozimego, pszenicy ozimej), - nr [...] (działka rolna D - 1,12 ha), w kolejnych latach zadeklarowano uprawę: rzepaku ozimego, pszenicy ozimej, pszenicy jarej z wsiewką koniczyny, jęczmienia jarego, rzepaku ozimego, pszenicy ozimej), - nr [...] (działka rolna E - 0,67 ha), w kolejnych latach zadeklarowano uprawę: rzepaku ozimego, pszenicy ozimej, pszenicy jarej z wsiewką koniczyny, jęczmienia jarego, rzepaku ozimego, pszenicy jarej). 3 - nr [...], [...], [...], [...] (działka rolna F - 4,90 ha), w kolejnych latach zadeklarowano uprawę: pszenicy ozimej, rzepaku ozimego, pszenicy ozimej, pszenicy jarej z wsiewką koniczyny, jęczmienia jarego, rzepaku ozimego). Oznacza to że na ww. działkach zadeklarowano tylko dwie grupy roślin, a więc w sumie powierzchnia, na której stwierdzono nieprzestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin wynosiła 7,70 ha. Jeżeli na powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego rolnik zastosował tylko rośliny uprawne z dwóch grup roślin to tym samym nie został spełniony wymóg przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy upraw, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Dlatego też przyznana płatność w ramach wariantu rolnictwo zrównoważone podlega zmniejszeniu, co nastąpiło w rozpatrywanej sprawie do powierzchni ww. działek.
Dyrektor stwierdził, że z uwagi na stwierdzone w przedmiotowej sprawie uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla wariantu 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania i niedochowanie zobowiązania powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 12.628,80 zł. Ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla wariantu 1.1 powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności, stosownie do ww. art. 35 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014. Jednocześnie organ przedstawił sposób wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Wskazał, że ustalenie stronie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 12.628,80 zł za lata 2012-2015 będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jest następstwem postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji w zakresie realizowanego przez stronę pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Kwota ta została ustalona w oparciu o art. 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem J. S. na całej powierzchni objętej zobowiązaniem w ramach wariantu 1.1 nie realizował przedmiotowego zobowiązania.
Jednocześnie Dyrektor stwierdził, że w sprawie nie miały miejsca okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu, tj. pomyłka organu (art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. (Dz. U. UE L z dnia 28 stycznia 2011 r.), przedawnienie (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze 4 zm.), kwota zwrotu (art. 28a ustawy z 7 marca 2007 r.). Wyjaśnił, że w niniejszym przypadku płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki Agencji. Postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności prowadzone było na skutek niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego przez stronę. Płatności rolnośrodowiskowe przysługują za powierzchnie uprawiane rolniczo zgodnie z zasadami zobowiązania wieloletniego w roku złożenia pierwszego wniosku, ale jest również uzależniona od przestrzegania zasad programu rolnośrodowiskowego w całym okresie 5-letniego zobowiązania. Z kolei okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą należy uznać datę złożenia wniosku kontynuacyjnego na rok 2016 - 11 kwietnia 2016 r. Z racji, że okres czterech lat od ww. daty nie minął, żądanie zwrotu nienależnie pobranych płatności od skarżacego jest zasadne. Upływ terminu przedawnienia (uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia) następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, (tj. osiem lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości), jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wydał decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Powołana regulacja znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do spraw, w których rolnik dopuścił się nieprawidłowości. Dyrektor stwierdził ponadto, że ww. płatności przekraczają kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art, 7 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 883/2006.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił skargę skarżącego.
WSA wskazał, iż zgodnie natomiast z § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta płatność, która została przyznana w ramach danego wariantu.
Sąd I instancji zauważył, że wymienione wyżej przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego mają swe podstawy w specyfice postępowań o przyznanie tego rodzaju płatności, które inicjowane są wnioskiem ubiegającego się o dopłatę rolnika, pozostawiając jego woli, czy i w jakim zakresie chce skorzystać z pomocy. Podkreślić więc należy, z całą stanowczością, że kluczowym zagadnieniem w tego rodzaju sprawach jest wniosek sporządzany i składany przez ubiegającego się o stosowne płatności, wraz z dokumentami uzupełniającymi.
W niniejszej sprawie sporna między stronami jest nie treść wniosku ile sam fakt realizowania przez skarżącego zobowiązania zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej sporządzonego niezgodnie z wymogami dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone. Skarżący kwestionując zaskarżoną decyzję nakazującą mu zwrot część pobranych płatności zarzuca, że realizował zobowiązanie zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Organ zaś swoje żądanie zwrotu nienależnie pobranych płatności opiera na założeniu, że na powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego rolnik zastosował tylko rośliny uprawne z dwóch grup roślin to tym samym nie został spełniony wymóg przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy upraw, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Dlatego też przyznana płatność w ramach wariantu rolnictwo zrównoważone podlega zmniejszeniu, co nastąpiło w rozpatrywanej sprawie do powierzchni działek szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji. Przy czym organ skoncentrował uwagę jedynie na przesłance wymienionej w § 4 ust 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stwierdzając że nie została ona spełniona, pomijając całkowicie kwestię dotyczącą samej poprawności merytorycznej planu działalności rolnośrodowiskowej, przyjętego wraz z wnioskiem do przyznania tej pomocy i realizacji wniosków kontynuacyjnych.
Zdaniem WSA, analiza treści tego planu, który znajduje się w aktach sprawy, ewidentnie dowodzi, że został on sporządzany niezgodnie z wymogami określonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone. Zauważyć należy, że w grupie roślin znajdują się deklarowane przez stronę na spornych działkach rzepak ozimy, pszenica oraz jęczmień jak i zboża z wsiewką.
W związku z tym skarżący sporządzając plan nie zachował prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Mimo to realizując zobowiązanie pięcioletnie w oparciu o wadliwie sporządzony plan, składał wnioski o wypłatę płatności w kolejnych latach, otrzymując je bez zastrzeżeń.
Sąd I instancji uznał, że zauważone okoliczności związane z wadliwie sporządzonym planem oraz realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z jego założeniami przez skarżącego, powodują, że kwestia zasadności żądania zwrotu części płatności w oparciu o § 39 ust. 2 rozporządzenia, powinna być oceniona z uwzględnieniem art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie zasad stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu. Zgodnie z tym przepisem: "Wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym." Z treść ww. przepisu wynika, że możliwa jest korekta i poprawianie oczywistych błędów nie tylko wniosku ale również dokumentu uzupełaniającego, w tym przypadku planu działalności rolnośrodowiskowej.
W efekcie WSA zauważył, że okoliczność realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego niezgodnie z wymogami określonymi w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia, ale zgodnie z planem, powinna być rozważona w kontekście oczywistego błędu beneficjenta działającego w dobrej wierze. Z oczywistym błędem beneficjenta działającego w dobrej wierze, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, mamy do czynienia wówczas gdy błąd mógł zostać "z łatwością" wykryty przez organ przyjmujący wniosek (i poprawiony przez rolnika), bez konieczności prowadzenia kontroli administracyjnej. O oczywistym błędzie można bowiem mówić wtedy, gdy - bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami - istnieje możliwość wykrycia niespójności (sprzeczności, przeoczeń) kolejnych pozycji wniosku czy też dokumentów uzupełniających. W sprawie, z taką sytuacją mamy do czynienia. Organ z łatwością mógł wykryć błąd w sporządzonym planie działalności rolnośrodowiskowej, poprzez zestawienie jego treści z treścią załącznika nr 3 do rozporządzenia. Wówczas zauważyłby, że plan ten jest obarczony oczywistym błędem polegającym na niepełnym doborze i następstwie roślin. Podczas gdy organ zakwalifikował wniosek wraz z dokumentami uzupełniającymi do płatności, w tym za rolnictwo zrównoważone i wypłacał płatność przez kilka kolejnych lat na podstawie wniosków kontynuacyjnych rolnika.
W ocenie Sądu I instancji, organ nie rozważył wskazanych w przepisie art. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 okoliczności, mogących stanowić przesłanki wskazujące na brak obowiązku zwrotu pobranej części płatności przez skarżącego. Podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz treść wyżej przytoczonych przepisów prawa materialnego, wskazują na istnieje oczywistego błędu oczywistego w planie działalności uzupełaniającej, a tym samym na brak obowiązku zwrotu pobranej kwoty jako nienależnej, na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia. Skarżący jako rolnik z tytułu uchybienia organu, polegającego na braku wykrycia oczywistego błędu w trakcie realizacji wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie może ponosić negatywnych konsekwencji. Skarżący w istocie realizował zobowiązanie zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Tym samym spełnił wymóg z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w którym określono, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana rolnikowi corocznie przez cały okres realizacji przez niego zobowiązania rolnośrodowiskowego.
W związku z tym WSA stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę zwrotu przez skarżącego płatności, organ będzie miał na uwadze przedstawioną interpretację art. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 oraz stanowisko Sądu dotyczące oceny poszczególnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także cel przyznawanej pomocy.
Z uwagi na powyższe WSA, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), uchylił decyzje obu instancji.
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach zaskarżył ww. wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w zaskarżonym wyroku w zwięzłym przedstawieniu sprawy do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy Agencji obu instancji z których wynikało, że rolnik złożył plan działalności rolnośrodowiskowej w Agencji dopiero wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji w dniu 30 maja 2018 r., co skutkowało nietrafnym ustaleniem stanu faktycznego przez Sąd I Instancji, iż rolnik złożył plan działalności rolnośrodowiskowej równocześnie wraz z wnioskiem o przyznanie płatności już w 2012r., podczas gdy w rzeczywistości plan działalności rolnośrodowiskowej został złożony przez rolnika dopiero w chwili złożenia przez niego odwołania od decyzji Biura Powiatowego Agencji, w związku z czym z oczywistych względów organ mógł się zapoznać z tym planem dopiero po złożeniu przez rolnika odwołania, a co za tym idzie organ nie miał możliwości zweryfikowania tego planu pod kątem wystąpienia w nim oczywistych błędów z uwagi na to, iż nie dysponował tym planem od roku 2012 bowiem wszedł w jego posiadanie dopiero 30 maja 2018r.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 rozporządzenia wykonawczego komisji (DE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (DE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2014 r). poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, iż przepis ten mógłby być w niniejszej sprawie zastosowany i stanowić przesłankę braku obowiązku zwrotu pobranej płatności przez beneficjenta, co nie zostało uwzględnione przez organ, w sytuacji gdy w rzeczywistości przepis nie może stanowić podstawy zaniechania dochodzenia zwrotu pobranej płatności, a jedynie może być podstawą skorygowania i poprawy przez właściwy organ wniosków i dokumentów złożonych przez beneficjenta, w przypadku stwierdzenia przez ten organ oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem, że beneficjent działał w dobrej wierze.
Wskazując na powyższe organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi strony oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, na rzecz organu według norm przepisanych. W oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Zauważyć należy też, że stosownie do 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.).
Skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi - w oparciu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - zarówno naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. jak i naruszenie prawa materialnego (art. 4 rozporządzenia wykonawczego komisji (DE) nr 809/2014).
Co się tyczy zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że jest on zasadny o tyle, że WSA nie odniósł się do faktu, że rolnik dopiero przy odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 15 maja 2018 r. dołączył kopię planu działalności rolnośrodowiskowej tj. strony 1 i 2 z tabelą planowanego zmianowania roślin, co wynika z akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji.
Jednakże zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Podkreślić trzeba, że ewentualna wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co nie ma miejsca w realiach niniejszej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej tego wyroku nie nastręcza trudności.
Przechodząc do oceny zarzutu materialnego - skonstruowanego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jest on zasadny.
Sąd I instancji niezasadnie uznał, iż przepis art. 4 rozporządzenia wykonawczego komisji (DE) nr 809/2014 mógłby być w niniejszej sprawie zastosowany i mógł stanowić przesłankę braku obowiązku zwrotu pobranej płatności przez beneficjenta.
Trafnie skarżący kasacyjnie organ dowodzi, że art. 4 rozporządzenia wykonawczego komisji (DE) nr 809/2014 nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Zgodnie z tym przepisem wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. Innymi słowy braki, które są wynikiem oczywistych błędów, a więc mających charakter niematerialny mogą być poprawiane w każdym czasie.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Skoro płatności zostały już pobrane przez rolnika i wydana została decyzja ustalająca kwoty tych pobranych należności, to trudno uznać, że art. 4 rozporządzenia wykonawczego komisji (DE) nr 809/2014 może mieć w kontrolowanej sprawie zastosowania. Przepis ten może być jedynie podstawą skorygowania i poprawy przez właściwy organ złożonych przez beneficjenta wniosków i dokumentów, w przypadku stwierdzenia przez ten organ oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem, że beneficjent działał w dobrej wierze. Art. 4 rozporządzenia wykonawczego komisji (DE) nr 809/2014 dopuszcza korektę wniosku wraz z załącznikami, a więc ma zastosowanie w postępowaniach w przedmiocie przyznania płatności.
Dodatkowo przypomnieć należy, że przystępując do programu rolnośrodowiskowego rolnik zobowiązany jest do złożenia w ARiMR niezbędnych dokumentów wraz z wnioskiem i do jego prowadzenia przez pięć lat. Podstawowym dokumentem jest plan działalności rolnośrodowiskowej, który zawiera informacje o rolniku, jego gospodarstwie oraz planie działań i zabiegów, które mają być wykonane w gospodarstwie w czasie 5 lat realizacji zobowiązania, zgodnych z wymogami wybranych wariantów programu. Rolnik przechowuje w gospodarstwie przez cały okres realizacji zobowiązania plan rolnośrodowiskowy oraz kopie wniosków rolnośrodowiskowych, ze względu na zachowanie zgodności wypełnianych w różnych latach realizacji dokumentów. Tak więc rolnik powinien realizować swój plan działalności rolnośrodowiskowej.
Wynika to, m.in. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi (...), jeżeli: realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, (...), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.
W myśl ust. 2 § 2 - plan działalności rolnośrodowiskowej sporządza się przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony w tym terminie, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 15 marca danego roku.
Skarżący kasacyjnie organ celnie zauważył, że wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej składa się na zunifikowanym formularzu wniosku p płatności na dany rok, z tym, że w pkt IX takiego formularza w ppkt 5a rolnik ubiegający się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej oświadcza, iż posiada aktualny plan działalności rolnośrodowiskowej, zaś w ppkt 5.6 formularza wniosku zobowiązuje się do przechowywania dokumentów dotyczących przyznanej pomocy finansowej w tym planu działalności rolnośrodowiskowej przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Oznacza, to, że wbrew założeniu przyjętemu przez Sąd I Instancji plan działalności rolnośrodowiskowej nie jest załącznikiem do wniosku o płatność rolnośrodowiskową i nie jest składany wraz z tym wnioskiem do Agencji, ani też nie jest przez Agencję sprawdzany czy też weryfikowany. Za poprawność jego sporządzenia odpowiada wyłącznie wnioskodawca wraz z doradcą rolnośrodowiskowym. Przy czym od strony formalnej powinien on być sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w załączniku nr 1 do w/w rozporządzenia.
Błędnie uznał zatem Sąd I instancji, że organy dokonywały analizy poprawności merytorycznej planu działalności rolnośrodowiskowej, przyjętego wraz z wnioskiem do przyznania tej pomocy i realizacji wniosków kontynuacyjnych. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, iż organy agencji nie mogły dokonać poprawy błędnie sporządzonego planu działalności rolnośrodowiskowej z uwagi przede wszystkim na to, że go nie znały gdyż dokument ten nie stanowił załącznika do wniosku rolnośrodowiskowego lecz podlegał przechowywaniu przez beneficjenta.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu, iż ewentualną podstawą do takiego zaniechania mógłby być np. art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Zgodnie z tym przepisem obowiązek zwrotu, nie następuje, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie poinformowano zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.
Sąd I instancji nie analizował powyższego przepisu pod kątem zastosowania go w rozpatrywanej sprawie, ani nie dokonywał jego wykładni, w związku z tym co najmniej przedwczesne są rozważania organu zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do braku możliwości wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności.
Rozpoznając ponownie sprawę, WSA winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swojej ocenie wyżej przedstawione uwagi.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.