I GSK 1047/22

I GSK 1047/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach
Małgorzata Grzelak
Piotr Pietrasz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
III SA/Po 731/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-02-03
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S.A. w N. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Po 731/21 w sprawie ze skargi K. S.A. w N. Ś. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 lutego 2021 r. nr 3/1/BCW-EFRR 2014+/2020 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. S.A. w N. Ś. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego 4.050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd pierwszej instancji, WSA w Poznaniu) wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Po 731/21 oddalił skargę K. S.A. w N. Ś. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 lutego 2021 r. nr 3/1/BCW-EFRR 2014+/2020 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. S.A. w N. Ś. (dalej: skarżąca kasacyjnie spółka) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2022 r. w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła :
1. na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. - naruszenie to polega na braku wskazania w uzasadnieniu podstaw oddalenia zarzutu skargi, iż kwestionowana decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem przepisów art. 2 pkt. 18 oraz art. 26 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie
polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818, dalej: ustawa wdrożeniowa) oraz art. 27 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320, rozporządzenie nr 1303/2013).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał (str. 17 uzasadnienia, infine), iż zarzut ten został uznany za niezasadny, jednakże nie doszło do przedstawienia przez Sąd opisu toku badania sprawy oraz powołania argumentacji prawnej pozwalającej ustalić podstawy stanowiska Sądu. Argumentacja Sądu pierwszej instancji przedstawiona na str. 18-21 uzasadnienia kwestionowanego wyroku ogranicza się w istocie do powołania treści przepisów prawa materialnego, objętych: ustawą wdrożeniową, rozporządzeniem nr 1303/2013 oraz Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie.
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - naruszenie to polega na zupełnym braku ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi, odwołanych bezpośrednio do postanowienia § 14 ust. 10 umowy o dofinansowanie nr [...], zawartej między skarżącą a organem w dniu 28 września 2016 r. (dalej: umowa o dofinansowanie).
Treść skargi wyraźnie - pięciokrotnie (na str. 5, 6, 21 i 22) - wskazywała iż postanowienie to zostało naruszone przez organ, ponieważ przed nałożeniem na skarżącą korekty finansowej, organ nie zbadał, czy ustalony przez siebie stan sprawy nie wynikał z okoliczności niezależnych od skarżącej.
Pomimo wyraźnie wskazanego zarzutu, iż organ naruszył § 14 ust. 10 umowy o dofinansowanie, Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął jego rozpatrzenie oraz nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których pominął istotną część argumentacji skargi.
3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej oraz pkt. IV ppkt 4.2 Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu (załącznik nr 8 do Regulaminu konkursu nr RPWP.01.05.02-IZ-00-30-001/15) - naruszenie to polega na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji (str. 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), iż ocena spełnienia obowiązku skarżącej w zakresie osiągnięcia wskaźnika rezultatu "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (EPC) (Cl 8)" winna być odwoływana do wartości zatrudnienia w przedsiębiorstwie skarżącej w momencie składania wniosku o dofinansowanie: 85 osób.
Takie ustalenie Sądu pierwszej Instancji jest dowolne i błędne - nie znajduje ono żadnych podstaw w świetle objętych regulaminem konkursu zasad odwołujących się do formy wniosku o dofinansowanie, wzoru wniosku o dofinansowanie oraz zasad wypełniania wniosku o dofinansowanie.
Wniosek o dofinansowanie oraz umowa o dofinansowanie w żadnym przypadku nie odwołują się ani do zatrudnienia przez skarżącą 110, ani 85 osób, a zatem wartość przyjęta przez Sąd pierwszej instancji nie może być podstawą oceny wypełnienia przez skarżącą jej obowiązków.
2. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a, naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 2 pkt. 18 oraz art. 26 ust. 2 i 4 ustawy wdrożeniowej, poprzez błędną wykładnię. Naruszenie to polega na przyjęciu - na skutek zaakceptowania wadliwej argumentacji organu, wyrażonej w kwestionowanej decyzji z dnia 11 lutego 2021 r. iż celem projektu skarżącej było zwiększenie łącznego zatrudnienia w jej przedsiębiorstwie. Stanowisko dotyczące zarzutu zostało wskazane w pkt IV oraz V uzasadnienia skargi kasacyjnej.
2) postanowienia - opisu wskaźnika rezultatu - "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach", objętego Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu (Załącznik numer 8 do Regulaminu konkursu), poprzez błędną wykładnię, uzasadnienie tego zarzutu zostało przedstawione w pkt. V uzasadnienia skargi kasacyjnej
3) art. 2 pkt. 36 oraz art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 w związku z § 14 ust. 8 umowy o dofinansowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie. Argumentacja dotycząca tego zarzutu została przedstawiona w pkt. VI uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji, oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie 1.1) petitum skargi kasacyjnej. Otóż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej jakoby w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie uargumentowano niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 2 pkt. 18 oraz art. 26 ust. 2 i 4 ustawy wdrożeniowej. Dokładna analiza stron 17-22 uzasadnienia nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że Sąd pierwszej instancji w sposób precyzyjny wykazał niezasadność ww. zarzutów. Oznacza to, że tak skonstruowane uzasadnienie umożliwia polemikę z argumentacją Sądu pierwszej instancji, co też ma miejsce w skardze kasacyjnej, a konkretnie w punkcie 2.1) jej petitum.
Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1.2) petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten w swojej istocie sprowadza się do dwóch kwestii. Pierwsza, dotyczy w istocie kwestionowania stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny. Skarżący kasacyjnie podnosi bowiem, że organ przed nałożeniem na skarżącą korekty finansowej nie zbadał, czy ustalony przez siebie stan sprawy nie wynikał z okoliczności niezależnych od skarżącej. Natomiast druga kwestia sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku pominął zarzut naruszenia przez organ administracyjny § 14 ust. 10 umowy i nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których pominął istotną część argumentacji skargi.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skuteczne kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych organu administracyjnego powinno wiązać się z zarzutami przepisów kodeksu postępowania regulujących postępowanie dowodowe. Takich zarzutów w skardze kasacyjnej natomiast nie ma. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zastąpić autora skargi kasacyjnej. W drugiej kolejności należy wskazać, że co prawda Sąd nie wypowiedział sie wprost w kwestii rzekomego naruszenia postanowień § 14 ust. 10 umowy, ale wypowiedział się w kwestii braku wystąpienia w sprawie siły wyższej, co miało zdaniem skarżącej kasacyjnie spowodować utratę przeważającej części pracowników. Zaistnienie siły wyższej mogło bowiem stanowić o możliwości skorzystania przez organ administracyjny z dobrodziejstwa § 14 ust. 10 umowy. Nie sposób jednak pominąć, że zgodnie z postanowieniami § 14 ust. 10 umowy Instytucja Zarządzająca WPRO 2014+ może odstąpić od nałożenia korekty w związku z niezrealizowaniem wartości docelowych wskaźników rezultatu zawartych we wniosku o dofinansowanie, po dokonaniu szczegółowej analizy przyczyn braku pełnej realizacji wartości docelowych przedstawionych przez Beneficjenta, w tym oceny wpływu czynników od niego niezależnych, które uniemożliwiły pełną realizację wartości docelowych wskaźników. Taka konstrukcja umowna kreuje zatem nie obowiązek ale uprawnienie organu, które ma charakter cywilnoprawny. Nie jest to zatem kompetencja organu ale jego uprawnienie. Źródłem jest tu bowiem umowa, a nie przepisy ustawowe kreujące kompetencję organu. Mając na uwadze charakter owego uprawnienia oraz to, że organ i Sąd wypowiedziały się w kwestii braku wystąpienia w sprawie siły wyższej zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne.
Niezasadny okazał sie zarzut zawarty w punkcie 1.3) petitum skargi kasacyjnej. Otóż Sąd w zaskarżonym orzeczeniu w kwestii stanu zatrudnienia pracowników przyjął ustalenia poczynione przez organ administracyjny, co wynika wprost ze strony 8 decyzji z dnia 17 września 2020 r. oraz ze strony 17 decyzji z dnia 11 lutego 2022 r. Oznacza to, że przedmiotem skargi kasacyjnej powinny być w pierwszej kolejności ustalenia w zakresie stanu faktycznego dokonane przez organy administracyjne. Takich zarzutów jednak nie ma. W związku z powyższym z perspektywy Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne i niekwestionowany przez skarżącego kasacyjnie.
Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 2.1) petitum skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć między innymi na podstawie naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przyjmuje się, że błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w jej treści nie zawarto analizy dotyczącej wykładni art. 2 pkt. 18 oraz art. 26 ust. 2 i 4 ustawy wdrożeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko zawarte w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., I GSK 2137/19. Zastrzec jednak należy, że w tej sprawie organy administracyjne w żadnej mierze nie dokonały rozszerzenia zakresu Projektu opisanego Wnioskiem o dofinansowanie.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 2.2) petitum skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z opisem wskaźnika rezultatu "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (EPC)" – Jeżeli w wyniku realizacji projektu powstaną nowe miejsca pracy i nastąpi wzrost zatrudnienia w przedsiębiorstwie Wnioskodawca wpisuje odpowiednią wartość docelową. Jeżeli nie tworzy nowych miejsc pracy lub jeśli miejsce pracy powstało, ale jednocześnie inne zostało zlikwidowane to jako wartość docelową wskaźnika należy wpisać 0 (zero)". Przywołana treść opisu wskaźnika rezultatu nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że w stanie faktycznym zaistniałym w sprawie Wnioskodawca powinien wpisać 0 (zero).
Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 2.3) petitum skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego co do zasady polega na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Co istotne - nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego (niezastosowania) w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w skardze kasacyjnej, a konkretnie w jej zarzutach, nawet nie podjęto próby zakwestionowania stan faktycznego ustalonego przez organy administracyjne i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji.
Dodać należy, że zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 Państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu. Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że jest on adresowany do państw członkowskich nie zaś do organów orzekających o zwrocie środków dofinansowania z udziałem funduszy europejskich. Tym samym nie można skutecznie czynić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 skoro przepis ten nie mógł być i nie powinien być stosowany przez organy w niniejszej sprawie. Takie stanowisko zostało zawarte również w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 20 marca 2025 r., I GSK 1377/21).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).