I GSK 1253/19

I GSK 1253/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna
Joanna Wegner /przewodniczący/
Małgorzata Bejgerowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 33/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-04-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1312
art. 18 ust. 4;
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 106 § 3;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 104 § 2, art. 107 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 23;
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 33/19 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2018 r. nr 9001-2018-002018 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. O. na rzecz Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu kwotę 460,- (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2019 r., o sygn. akt III SA/Wr 33/19, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę A. O. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca") i uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2018 r., nr 9001-2018-002018 oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Trzebnicy z dnia 14 września 2018 r., w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Sąd orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
1.1. We wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 Strona ubiegała się o jednolitą płatność obszarową (dalej jako: "JPO"), płatność za zazielenienie i płatność redystrybucyjną do gruntów o łącznej powierzchni 180,62 ha. Organ I instancji wydał - utrzymaną następnie w mocy przez organ odwoławczy - decyzję, mocą której przyznał Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, tj. JPO, płatność za zazielenienie i płatność redystrybucyjną, w pomniejszonej wysokości (do obszaru 74,25 ha), ze względu na wykluczenie z płatności 10 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 106,37 ha. Powodem wykluczenia był fakt, że Strona nie posiadała do owych 10 działek, znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej jako: "ZWRSP"), tytułu prawnego na dzień 31 maja 2017 r. Wobec powyższego organy obu instancji stwierdziły, że Strona nie spełniła wymogu określonego w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.r.s.w.b.").
1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w opisanym na wstępie wyroku z dnia 30 kwietnia 2019 r., uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że doszło do dwóch uchybień. Po pierwsze wskazano, że osnowa decyzji winna zawierać w niniejszej sprawie zarówno rozstrzygnięcie pozytywne o przyznaniu płatności, jak i odmowne - wykluczenia (odmowy) z płatności, na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.r.s.w.b. Brak rozstrzygnięć o uprawnieniach strony (negatywnie czy pozytywnie) uznano za naruszenie dyspozycji z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe niedostatki w sentencji świadczą o "połowicznym" załatwieniu sprawy z wniosku Skarżącej. Zestawiając sentencję rozstrzygnięcia organu I instancji z uzasadnieniem stwierdzono niedopuszczalny brak kompatybilności obu tych obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej.
Kolejnym powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez WSA we Wrocławiu niezasadnego oczekiwania przez organy obu instancji spełnienia wymogu posiadania przez Stronę tytułu prawnego do spornych działek, w myśl art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b., co skutkowało nieprawidłowym pozbawieniem Skarżącej części wnioskowanych płatności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu, wchodzącego w skład ZWRSP, tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników. Powyższy wymóg uznano za nadmierne "uprzywilejowanie" gruntów Skarbu Państwa i naruszający wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W ocenie WSA, ustawodawca krajowy nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania płatności bezpośredniej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Z tych względów w sprawie odmówiono stosowania art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b.
2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, reprezentowany przez radcę prawnego, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 104 § 2, art. 107 § 1 pkt 5, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") w związku z art. 24 ust. 2 u.p.r.s.w.b., poprzez stwierdzenie, iż decyzja organu I instancji nie zawiera w sentencji (osnowie) rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania spornych płatności do gruntów rolnych, przez co zawiera poważne uchybienia polegające na rozstrzygnięciu w sentencji decyzji jedynie "połowicznie" sprawy z wniosku Skarżącej, a w konsekwencji uznanie, iż decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 pkt 5 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., podczas gdy w ocenie organu administracji rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji I instancji jest w pełni prawidłowe i odpowiada wymogowi formalnemu z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., orzekając zgodnie z art. 24 ust. 2 u.p.r.s.w.b. o wysokości przyznanego wsparcia bezpośredniego w ramach poszczególnych jego rodzajów, co w konsekwencji pozwala przyjąć, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z poszanowaniem wymogów formalnych przewidzianych przepisami K.p.a.;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez pominięcie i odmowę stosowania obowiązującego przepisu art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b., będącego wynikiem błędnego przyjęcia przez Sąd, iż wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu, wchodzącego w skład ZWRSP, tytułem prawnym do tegoż gruntu powinno być uznane za naruszające przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, a także niezasadne przyjęcie przez Sąd, iż wprowadzenie takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów i narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności, co w konsekwencji sprowadzało się do nieuzasadnionej odmowy stosowania art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b., jako naruszającego ogólne zasady prawa wspólnotowego, podczas gdy zdaniem organu administracji powołany powyżej art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b. powinien być w przedmiotowej sprawie zastosowany z uwagi na to, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez rolnika, będącego użytkownikiem gruntu wchodzącego w skład ZWRSP, tytułem prawnym do tegoż gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
2.2. Strona, reprezentowana przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. W pismach z dnia 22 maja 2023 r. pełnomocnik Skarżącej zawarł wniosek o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodów z trzech dokumentów oraz wniósł o skierowanie pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów wspólnotowych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz obszernie uzupełnił argumentację odpowiedzi na skargę kasacyjną.
2.3. Pełnomocnik organu nie wziął udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Natomiast pełnomocnik Strony podczas rozprawy podtrzymał stanowisko i motywy w zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz pismach procesowych z dnia 22 maja 2023 r.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., przeprowadził wnioskowane dowody z dokumentów w postaci: pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2014 r., opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. oraz pisma Komisji Europejskiej z dnia 19 maja 2022 r.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
3. Skarga kasacyjna jako zawierająca usprawiedliwione podstawy, zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu. Zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna organu została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. i w takiej sytuacji zasadą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia przepisów procesowych.
3.1. Zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W art. 107 § 1 K.p.a. ustawodawca przewidział elementy składowe decyzji administracyjnej, w tym m.in. w punkcie 5 - rozstrzygnięcie. Stosownie zaś do art. 24 ust. 2 u.p.r.s.w.b. w decyzji w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich oraz przejściowego wsparcia krajowego określa się zmniejszenia tych płatności i tego wsparcia, wykluczenia z tych płatności oraz pozostałe kary administracyjne, jeżeli wynikają z przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach.
Mając na uwadze powyższe regulacje prawne Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji była wadliwa w takim stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą decyzji, o której stanowi art. 24 ust. 2 u.p.r.s.w.b. jest "przyznanie płatności", następnie określa się ich zmniejszenie, czy wykluczenia, a nie wprost odmowę przyznania płatności. Zatem za dopuszczalne uznać należy, że owo zmniejszenie lub wykluczenie wynika jednoznacznie z motywów tej decyzji, a nie obligatoryjnie z sentencji. Należy mieć na uwadze, że fundamentalną rolą decyzji przyznającej płatności, z punktu widzenia Unii Europejskiej, jest precyzyjne wskazanie kwoty płatności, która ma być wypłacona z budżetu UE na jej podstawie i która może ewentualnie podlegać dalszej weryfikacji. Za kluczową uznać zatem należy informację o przyznaniu płatności (rozstrzygnięcie pozytywne). W konsekwencji umieszczenie pozostałych elementów decyzji, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.p.r.s.w.b., w jej uzasadnieniu nie oznacza braku spójności, niedostatków, czy połowicznego załatwienia sprawy, jak stwierdzono w zaskarżonym wyroku. Z treści art. 24 u.p.r.s.w.b. nie wynika wprost konieczność zawarcia rozstrzygnięcia odmownego w sentencji decyzji organów obu instancji. Rację zatem należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że kwestionowane decyzje odpowiadają podstawowym wymogom formalnym przewidzianym w K.p.a. Co więcej w zaskarżonym wyroku nie wykazano istotnego wpływu opisanych niedostatków decyzji organu I i II instancji na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku nie dowiedziono bowiem, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, sposób jej zakończenia byłby odmienny.
3.2. Odnosząc się do obrazy prawa materialnego należy zauważyć, że podobne jak w niniejszej sprawie zagadnienie prawne było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach NSA z dnia 15 listopada 2019 r., o sygn. akt I GSK 3274/18; z dnia 18 stycznia 2023 r. o sygn. akt I GSK 150/22 oraz z dnia 27 stycznia 2023 r., o sygn. akt I GSK 579/22. Poglądy i argumentację przedstawioną w powyższych judykatach skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i skorzysta z nich w adekwatnym zakresie w dalszej części rozważań.
Zgodnie z art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b. płatność bezpośrednia i uzupełniająca płatność podstawowa do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługują rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko dotyczące obowiązku posiadania przez rolnika tytułu prawnego do nieruchomości rolnych wykorzystywanych przez niego rolniczo, a stanowiących własność Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2020 r., o sygn. akt I GSK 232/20). Wobec powyższego poglądu zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji nie sposób zaaprobować.
Poza sporem jest, że w 2017 r. Skarżąca korzystała z nieruchomości gruntowych w postaci 10 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 106,37 ha, wchodzących w skład ZWRSP, bez tytułu prawnego. W aktach sprawy brak jest umowy dzierżawy, dotyczącej spornych gruntów, zawartej między Stroną a organem reprezentującym Skarb Państwa, jako właścicielem spornych działek. Skarżąca nie przedstawiła również zgody właściciela gruntów na ich wykorzystywanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stan bezumownego korzystania z nieruchomości wbrew woli jej właściciela nie jest akceptowalny społecznie, także w przypadku nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa. Taki stan rzeczy uniemożliwia korzystanie z gruntu przez właściciela (Skarb Państwa), w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Powyższe prowadzi też do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zob. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr VIII.274, s. 4). Samowolne naruszenie posiadania nie może dawać korzyści podmiotowi, który to posiadanie narusza. Zatem korzystanie przez rolnika w ramach samowoli z nieruchomości rolnej Skarbu Państwa nie może stanowić podstawy do uzyskania kolejnych korzyści w postaci płatności rolniczych. W przypadku innych gruntów dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z Agencją Nieruchomości Rolnych (dalej jako: "ANR") umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b. nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek.
Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, ANR gospodaruje ZWRSP w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach.
Dla potwierdzenia interpretacji art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b. należy przytoczyć wspomniany projekt do ustawy z dnia 9 marca 2016 r., z którym w sposób nieuprawniony polemizuje Sąd pierwszej instancji. We wspomnianym uzasadnieniu do projektu ustawy wyjaśniono, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że "stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że – ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej, będącej w obrocie prywatnym – projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej, wchodzącej w skład ZWRSP stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek, polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego. W związku z powyższym wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (druk nr VIII.274). Powyższe argumenty wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji uznać należy za przekonywujące.
W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego w Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2010 r., w sprawie C-375/08 – L. P. i in.). TSUE orzekł, że przepisy wspólnotowe, w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że zasada proporcjonalności nie została zachowana. Co więcej Strona nie wykazała, aby podjęła aktywne działania w celu uzyskania tytułu prawnego dla spornych 10 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 106,37 ha, bądź by zaistniały obiektywne i niezależne przeszkody w jego uzyskaniu dla tych gruntów.
Jak wspomniano grunty ZWRSP tworzą mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, ANR (obecnie KOWR) jako posiadacz znajduje się w innej sytuacji niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Wprawdzie, zgodnie z art. 343 Kodeksu cywilnego, ANR (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki już dokonanego bezprawnego zajęcia gruntów. Co więcej ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości i instrumentów do przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 Kodeksu cywilnego posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Wobec powyższego należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu należącego do Skarbu Państwa. Przy czym tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. Rolnik musi zatem legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Wbrew zatem stanowisku zawartemu w zaskarżonym wyroku organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni obowiązującego w porządku prawnym przepisu art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b. i nie miały podstaw do odmowy jego stosowania w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego, skoro Strona nie posiadała na dzień 31 maja 2017 r. tytułu prawnego do gruntów o łącznej powierzchni 106,37 ha, znajdujących się w rejestrze ZWRSP, to nie spełniała wymogu z art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b. Rozważania Sądu pierwszej instancji w przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania, zasady konkurencji i zasady proporcjonalności w kontekście przedstawionej powyżej argumentacji uznać należy za nieuprawnione. Nie są bowiem porównywalnymi sytuacjami: bezumowne korzystanie z nieruchomości rolnych będących własnością rolnika jako osoby fizycznej, z bezumownym korzystaniem z nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy zarzut obrazy prawa materialnego zasługiwał na uwzględnienie, albowiem brak jest podstaw do odmowy stosowania w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b.
3.3. Odnosząc się do wniosku Strony o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE należy zauważyć, że zagadnienie zgodności art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b. z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. W świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L z 1995 r. nr 312, s.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. Urz. UE L z 2013 r. nr 347 s. 549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W świetle przedstawionych także wcześniej argumentów (z wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2010 r., w sprawie C-375/08 – L.P. i in.), w sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez Sąd z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały przez Stronę w piśmie z dnia 22 maja 2023 r. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Zatem, aby określone zagadnienie mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie występują wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, dlatego też wniosek Skarżącej uznano za niezasadny.
3.4. Naczelny Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodów z dokumentów nie znajduje podstaw do uwzględnienia opinii Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zawartej w piśmie z dnia 21 sierpnia 2014 r., dotyczącej nierównego traktowania rolników, polegającego na formułowaniu innych wymagań wobec rolników gospodarujących na gruntach Skarbu Państwa. Powyższe stanowisko organu władzy wykonawczej nie ma znaczenia dla rozstrzygania niniejszej sprawy i nie ma charakteru wiążącego. Podobnie należy ocenić przedłożoną w sprawie opinię prawną Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r., w której wskazano, że wymóg przedstawienia tytułu prawnego wyłącznie w przypadku gruntów wchodzących w skład ZWRSP, a nie wszystkich gruntów użytkowanych bez tytułu prawnego, powinien być stosowany jednakowo do wszystkich rolników ubiegających się o płatności, znajdujących się w porównywalnej sytuacji. Wprawdzie z powyższej opinii wynika, że projekt ustawy, wprowadzający regulację prawną z art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b. uznać należy za niezgodny z prawem Unii Europejskiej, nie mniej stanowisko to nie zasługuje na aprobatę i pozostaje w sprzeczności z argumentami przedstawionymi powyżej. Co więcej, poglądu tego nie uwzględnił sam ustawodawca, uchwalając art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b. w brzmieniu obowiązującym od marca 2016 r. Z kolejnego dowodu w postaci pisma Komisji Europejskiej z dnia 19 maja 2022 r. skierowanego do innego pełnomocnika innego podmiotu wynika, że została złożona skarga, której przedmiot nie został sprecyzowany oraz, że jeżeli skarga zostanie rozpatrzona wówczas zostanie udzielona informacja. Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że od tej korespondencji minął rok i mimo przedłożenia kolejnych pism przez pełnomocnika Strony, w istocie nie wiadomo, czy i jaki korespondencja z Komisją Europejską ma związek z przedmiotem niniejszej sprawy.
3.5. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu o braku podstaw do odmowy zastosowania w sprawie przepisu art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b. i braku kolizji tej regulacji z unijnym porządkiem prawnym. W konsekwencji stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy i zachodziły przesłanki do zastosowania w sprawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu niniejszej sprawy na rozprawie, uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie dla pełnomocnika organu, orzeczono w oparciu o art. 209, art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).
M. Bejgerowska J. Wegner J. Salachna