I GSK 1249/21

I GSK 1249/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Janusz Lewkowicz
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2295/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-12
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1, ust. 4, i ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2295/20 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy G. na rzecz Ministra Finansów 1350 (słownie: jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2295/20 oddalił skargę Gminy G. na decyzję Ministra Finansów z dnia 2 października 2020 r. nr FS11.4145.9.2020 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z 7 marca 2018 r. FBI.3111.70.2.2018, Wojewoda Śląski, na podstawie art. 170 ust. 1 u.f.p., dokonał zwiększenia planu dotacji celowej w jednostkach samorządu terytorialnego wraz z określonym układem zadaniowym (zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. decyzji). W uzasadnieniu organ wskazał, że środki pochodzące z ustawy budżetowej na rok 2018, przyznane w dziale 750 - Administracja publiczna, rozdz. 75011 – Urzędy wojewódzkie, paragrafie 2010 - Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom (związkom gmin, związkom powiatowo-gminnym) ustawami, przeznaczone są dla jednostek samorządu terytorialnego na zadania wynikające z ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2168, z poźn. zm.) oraz ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.), dalej: "u.w.t.p.a.".
Pismem z 8 marca 2018 r. Wojewoda poinformował Gminę Gl. o zwiększeniu planu dotacji celowej na rok 2018 z przeznaczeniem na zadania wynikające z art. 18 u.w.t.p.a., w kwocie 7 328 zł, w dziale 750, w rozdz. 75011, w paragrafie 2010 (działanie 16.1.4.6. - Finansowanie, nadzór i kontrola realizacji zadań z zakresu administracji rządowej związanych z obsługą obywateli i z wydawaniem zezwoleń). Natomiast pismem z 3 sierpnia 2018 r. IF.XII.3113.24.1.2018, Gmina została poinformowana o wysokości dotacji przypadającej do zwrotu w kwocie 4 885,33 zł, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania.
W związku z brakiem zwrotu ww. części dotacji, Wojewoda wszczął z urzędu postępowania w sprawie określenia do zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej, udzielonej Gminie w roku 2018 na ww. zadanie z zakresu administracji rządowej oraz terminu naliczania odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Decyzją z 19 kwietnia 2019 r. nr FBIII.3122.8.2019, Wojewoda określił Gminie kwotę dotacji celowej udzielonej na zadania wynikające z przepisów o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przypadającej do zwrotu do budżetu państwa jako część dotacji pobraną nienależnie w wysokości 4 885,33 zł, oraz termin, od którego należy liczyć odsetki w sprawie w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, tj. od 30 kwietnia 2018 r. Gmina odwołała się od tej decyzji. Decyzją z 20 września 2019 r. FS12.4144.40.2019, Minister Finansów uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z 23 grudnia 2019 r. nr FBIII.3122.8.2019 Wojewoda określił kwotę dotacji przekazanej Gminie na zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przypadającą do zwrotu do budżetu państwa w wysokości 5 094,32 zł, oraz termin, od którego należy liczyć odsetki w sprawie w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (od dnia 10 sierpnia 2018 r.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, zważywszy, że dotację przyznano Gminie na cały rok budżetowy, a zadanie mogło być finansowane tylko do 29 kwietnia 2018 r.,tj. do czasu zmiany stanu prawnego, że Gmina otrzymała z budżetu państwa środki dotacji w wysokości wyższej niż niezbędna na finansowanie dotowanego zadania. Podkreślono również, że w celu podziału dotacji celowej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2018 r. ustalono liczbę spraw, tj. liczbę wydanych zezwoleń stałych, jednorazowych oraz decyzji w sprawie zezwoleń - przyjmując 2017 r. jako rok bazowy. Biorąc pod uwagę ogólną kwotę dotacji na ww. zadanie, a także na podstawie zebranych od jednostek samorządu terytorialnego informacji ustalono koszt jednostkowy zezwolenia, przyjmując stawkę 8,59106 zł wynikającą z przeliczenia ogólnej kwoty dotacji przyznanej na 2018 r. w stosunku do liczby wydanych koncesji przez wszystkie jednostki samorządu terytorialnego w 2017 r. Kwotę dotacji przyznaną Gminie na 2018 r. w wysokości 7 328 zł określono na podstawie liczby wydanych zezwoleń przez Gminę w 2017 r., która wyniosła 853 sztuk. Ponadto wskazano, że zgodnie z informacją przekazaną przez Gminę (pismo z 7 października 2019 r.),Gmina w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 29 kwietnia 2018 r., wydała 260 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych stałych, jednorazowych i decyzji w sprawie zezwoleń. Zatem uwzględniając stawkę jednostkową zezwolenia w wysokości 8,59106 zł winna otrzymać dotację w wysokości 2 233,68 zł (otrzymała dotację w wysokości 7 328 zł), co oznacza, że do zwrotu do budżetu państwa przypada kwota dotacji w wysokości 5 094,32 zł.
W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z 2 października 2020 r. Minister Finansów uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części dotyczącej podstawy prawnej jej wydania i orzekając co do istoty sprawy w tym zakresie stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa (wykorzystanej w roku 2018 niezgodnie z przeznaczeniem) i terminu, od którego nalicza się odsetki, stanowią: art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 u.f.p. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zdaniem Ministra, niewątpliwie celem przyznanych dotacji była realizacja określonych zadań, na które przyznano dotację (które ujęto w kwocie dotacji). Cel dotacji (w postaci zrealizowania określonych zadań ujętych w kwocie dotacji) został osiągnięty w odniesieniu do części wykorzystanej właściwie dotacji. W odniesieniu natomiast do części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem zastosowanie znajduje art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Wojewoda przekazał Gminie dotację uwzględniającą większą liczbę spraw niż faktycznie wykonano. Jest to okoliczność ważna, ponieważ rozliczenie dotacji dotyczy środków faktycznie przekazanych. Prognozowana liczba spraw miała wpływ na kwotę przyznanej dotacji. W ocenie Ministra ustalenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oczywiście nie wynika z faktu niewykonania uwzględnionej w dotacji liczby zadań, lecz z faktu, że pomimo niewykonania tych zadań w okresie, kiedy zadania te były finansowane z budżetu państwa. Gmina zagospodarowała kwotę przypadającą do zwrotu do budżetu państwa według własnego uznania, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym, zaś powyższa okoliczność ma przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2295/20 ją oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ, uznaje je za prawidłowe i stanowiące uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił stanowisko organu, że dotacje jako pochodzące ze środków publicznych, w zakresie ich wykorzystania podlegają szczególnej kontroli. Dotujący jest zatem zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany – zobowiązany do przeznaczania otrzymanych kwot dotacji tylko na konkretne zlecone zadania. Sąd I instancji uznał stanowisko organów, iż tylko wykonanie zadań objętych dotacją uprawniało Gminę do wydatkowania przekazanych środków w pełnej wysokości. Finansowane dotacją zadania stanowią zadania z zakresu zadań administracji rządowej, a wydatki muszą być zgodne z przeznaczeniem dotacji. Ponadto zasady dotyczące określenia kwoty dotacji były znane Gminie. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wskazał okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające zasadność zwrotu do budżetu państwa części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez podmiot dotujący. Organ nie znalazł podstaw w przepisach ustawy o finansach publicznych do finansowania ze środków dotacji kosztów zadań, które poniosła Gmina niezwiązanych z realizacją zadań wynikających z art. 18 u.w.t.p.a.
Następnie skarżąca, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r. (V SA/Wa 2295/20) domagając się jego uchylenia w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparła na podstawie naruszenia:
1. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:‘
a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 81 k.p.a. oraz w związku art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1, ust. 4, i ust. 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, wynikający z przyjęcia błędnych okoliczności faktycznych, zgodnie z którymi skarżąca nie kwestionowała, iż dotacja na rok 2018 została ustalona w oparciu o liczbę spraw zrealizowanych w 2017 roku oraz stawki 8,59106 zł, wynikającej z przeliczenia ogólnej kwoty dotacji przyznanej na rok 2018 w stosunku do liczby wydanych koncesji, podczas gdy z nie mogących budzić żadnych wątpliwości zarzutów i twierdzeń skarżącej wynika, że wprost zarzucała ona organom administracji "dopasowanie uzasadnienia decyzji do z góry ustalonego rozstrzygnięcia" (w odwołaniu) i "wymyślenie i dopasowanie uzasadnienia ponownie wydanej decyzji do z góry założonego rozstrzygnięcia" (w skardze), co oznacza, że kwestionowała ona fakt takiego wyliczenia kwoty dotacji; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Warszawie właściwie przyjął, że sposób wyliczenia dotacji jest całkowicie kwestionowany przez skarżącą, wówczas zostałaby stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż jako rażące naruszenie prawa należałoby uznać wtórne narzucenie przez Wojewodę sposobu rozliczenia dotacji, którego nawet nie sygnalizował w momencie, gdy jej udzielał
b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 81, art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a., a także w związku z art. 149 § 1 i art. 170 § 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez brak uchylenia decyzji, wynikający z wadliwego przyjęcia przez WSA ustalenia faktycznego, zgodnie z którym kwota dotacji ustalona w roku 2018 przez Wojewodę została przydzielona skarżącej na realizację konkretnych zadań w postaci wydawanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu i miała to być kwota po 8,59106 zł na jedną decyzję, podczas gdy Wojewoda przekazując dotację wskazał jedynie ogólnie, że jest ona przekazywana "na realizację zadań wynikających z ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi", bez wskazania jakiegokolwiek konkretnego działania, które ma być finansowane i bez wskazywania limitu na to działanie; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA uznał za zgodne z prawem rozliczenie dotacji post factum poprzez przeliczenie w/w stawki przez liczbę rzeczywiście wydanych decyzji w okresie od stycznia do kwietnia 2018 r., gdyby WSA nie naruszył w/w przepisów, wówczas musiałby uwzględnić przy ocenie, że skarżąca wykorzystała w całości dotację zgodnie z jej przeznaczeniem, gdyż wszystkie wydatki poniesione przez pozwaną na realizację tego zadania wyniosły 35.482,66 zł, a więc decyzja nakazująca zwrot części dotacji rażąco narusza prawo
2. naruszenie prawa materialnego:
a) rażące naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji w związku z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz rażącym naruszeniem zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) - poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy zaskarżona decyzja, utrzymała w mocy ponownie wydaną decyzję Wojewody Śląskiego, w której uzasadnienie zostało wymyślone i dopasowane do z góry założonego rozstrzygnięcia i oparte na przesłankach, które nie były brane pod uwagę przy udzielaniu dotacji i podejmowaniu pierwszej decyzji o zwrocie części dotacji, wydanej w dniu 19.04.2019r.
b) art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. u.f.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu wysokości należnej skarżącej dotacji, na potrzeby jej rozliczenia, w oparciu o dane statystyczne obrazujące liczbę czynności wykonanych przy realizacji dofinansowanego zadania w roku poprzednim, w oderwaniu od rzeczywistych kosztów koniecznych do poniesienia na ich realizację,
c) art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w ustalonym stanie faktycznym mają zastosowanie przesłanki w nich określone, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że skarżąca powinna zwrócić do budżetu państwa część dotacji celowej w kwocie 5.094,32 zł wraz z odsetkami jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
W związku z treścią skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r., sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r., sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1701/17; tamże).
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011).
Przypomnienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że uchybienia skargi kasacyjnej istotnie ograniczają jej rozpoznanie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty mają być uzasadnione, a to oznacza, że strona ma wyjaśnić na czym polega naruszenie przepisu, ma wskazać jak przepis powinien być rozumiany oraz wykazać, jak ten przepis należało zastosować, a w przypadku naruszenia przepisów procesowych ma dodatkowo wykazać wpływ - i to istotny - zarzucanych naruszeń na rozstrzygnięcie, bowiem tylko naruszenia istotne, w ramach procedury mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej. W części skargi kasacyjnej określonym mianem uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził jednak elementów, o których mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Dodać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.
Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń przepisów prawa procesowego, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dodatkowo ocenę trafności stawianych zarzutów utrudnia niejednoznaczne stanowisko autora skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu stawianych zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej zawarł sformułowania, które wzajemnie się wykluczają. Na stronie 4 skargi kasacyjnej z jednej strony autor skargi kasacyjnej wskazuje, że: "w postępowaniu przed organami administracyjnym nie został dopuszczony żaden dowód, z którego wynikałoby, że skarżąca nie kwestionuje sposobu wyliczenia dotacji wskazanego w zaskarżonej decyzji.", natomiast w kolejnym akapicie skarżąca wskazała, że "naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Warszawie właściwie przyjął, że sposób wyliczenia dotacji jest całkowicie kwestionowany przez skarżącą, wówczas zostałaby stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż jako rażące naruszenie prawa należałoby uznać wtórne narzucenie przez Wojewodę sposobu rozliczenia dotacji, którego nawet nie sygnalizował w momencie, gdy dotacji udzielał".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stwierdza, że nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1 oraz art. 81 k.p.a. skarżąca kasacyjnie Gmina nie wykazała - wbrew wymogowi ustawowemu - wpływu naruszenia przepisów proceduralnych na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji, która uprawdopodabniałaby, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne niż zawarte w zaskarżonym wyroku. Nie każde bowiem naruszenie prawa procesowego przez Sąd pierwszej instancji skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej, lecz jedynie takie, które mogło rzutować na treść rozstrzygnięcia sprawy skarżąca kasacyjnie wskazując na naruszenie zasad postępowania czy nierozpatrzenie sprawy, polemizuje ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zarzuca dowolną jego ocenę. Przy czym, co kluczowe, nie wskazuje ani jaki konkretnie dowód pominięto rozpatrując sprawę, ani nie opisuje istotnych sprzeczności w ustalonym stanie faktycznym. Wbrew zatem stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej analiza zaskarżonego orzeczenia nie potwierdza skuteczności zarzutów uchybienia przepisom proceduralnym, a mianowicie art. 6, art.7, art. 75 § 1 i art. 76 § 1 i art. 81 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że aktywny udział w niniejszym postępowaniu w celu wykazania prawidłowego wydatkowania środków z dotacji jest w interesie strony, która taką dotację otrzymuje. Podzielając stanowisko Sądu I instancji i Ministra Finansów co do zupełności postępowania dowodowego należy podkreślić, że organ administracji publicznej nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów, które miałyby na celu potwierdzenie twierdzeń podnoszonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Wprawdzie ustawodawca nałożył na organ obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, ale to nie oznacza, że strona jest zwolniona z obowiązku przyczyniania się do wyjaśnienia tychże okoliczności. Z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że organ ma wprawdzie obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest on nieograniczony w swoim zakresie. Z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej organ nie ma zatem obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego powyżej przepisu nie daje się wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., o sygn. akt II GSK 954/19, tamże).
Ustalenia poczynione przez organy obu instancji, a zaakceptowane przez WSA w Warszawie, były spójne i logicznie oraz wynikały ze zgromadzonych dowodów, dlatego nie mogły zostać skutecznie podważone. Wobec powyższego twierdzenia podniesione w ramach zarzutów procesowych skargi kasacyjnej należy uznać za pozbawione podstaw. Mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wskazać, że odmienna ocena dowodów dokonana przez organ, aniżeli oczekiwana przez stronę, odmienna wykładnia przepisów, odmowa przeprowadzenia określonego dowodu nie mogą być uznane za naruszenie zasad postępowania z tego tylko względu, że nie sprostały oczekiwaniom strony.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na komplementarny charakter zarzuty materialne zawarte w pkt 2 lit. od a do c petitum skargi kasacyjnej zostaną rozpoznane łącznie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne są bezpodstawne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie ma możliwości kwestionowania zasad przyjętych do ustalenia wysokości dotacji celowej na ten cel, a w istocie zasad przyjętych w budżecie państwa dla ustalania wysokości wydatków podobnego rodzaju, wedle których następnie jest ustalana przez właściwego ministra wysokość dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Konsekwencją powołanej regulacji materialnoprawnej, jak i niezakwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych jest niezasadność zarzutów wadliwego zastosowania w sprawie prawa materialnego poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji i organy obu instancji, że skarżąca kasacyjni Gmina wykorzystała przyznaną jej dotację celową na realizację zadań z zakresu administracji rządowej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 5.094,32 zł.
Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2. Stosownie do art. 169 ust. 4 ww. ustawy, zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, niezależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
W myśl art. 169 ust. 2 u.f.p., dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.
Zmniejszenie wydatków na realizację zadania powoduje, że w tej części dotacja traci cechę niezbędności do sfinansowania zadania, która wynika z art. 169 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Należy również podzielić stanowisko organu, iż zgodnie z art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Znaczony charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, w tym przypadku określony w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 7 marca 2018 r. nr FBI.3111,70.2.2018. W decyzji tej wydanej na podstawie art. 170 ust. 1 u.f.p. Wojewoda Śląski dokonał w zwiększenia planu dotacji celowej w jednostkach samorządu terytorialnego wraz z określonym układem zadaniowym. Realizacją tej decyzji było pismo Wojewody Śląskiego z dnia 8 marca 2018 r. nr FBI.3111.70.3.2018, którym poinformował Gminę G. o zwiększeniu planu dotacji celowej na rok 2018, z przeznaczeniem na zadania wynikające z art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w kwocie 7 328 zł, w dziale 750, w rozdz. 75011, w paragrafie 2010 (działanie 16.1.4.6. - Finansowanie, nadzór i kontrola realizacji zadań z zakresu administracji rządowej związanych z obsługą obywateli i z wydawaniem zezwoleń).
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne (tak też w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 159/13 oraz z dnia 17 września 2003 r. sygn. akt III/SA 2916/01, tamże). Środki z dotacji przekazane na konto beneficjenta mają charakter publiczny i w konsekwencji można je wykorzystać w sposób ściśle określony przez dotującego. Oceniając prawidłowość wykonania zadania, beneficjent jest związany przeznaczeniem (celem) dotacji określonym przez Wojewodę. Wojewoda przekazał skarżącej dotację celową na realizację ściśle określonych zadań wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przeznaczenie dotacji określone przy jej przekazywaniu należy rozumieć w sposób ścisły. Wskazany w skardze art. 168 ust. 5 u.f.p. co do zasady ma istotne znaczenie dla rozliczenia dotacji/oceny, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem poprzez realizację celu. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przeznaczeniem (zatem i spójnym z przeznaczeniem celem) przyznanej dotacji jest realizacja określonych w Katalogu zadań wynikających z ww. przepisów odrębnych. Przeznaczeniem dotacji była realizacja zadań z zakresu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Cel dotacji (w postaci zrealizowania określonych zadań ujętych w kwocie dotacji) został osiągnięty w odniesieniu do części wykorzystanej właściwie dotacji. Na podstawie danych za 2017 r. prognozowano, że w 2018 r. Gmina zrealizuje 853 tożsame sprawy. Tymczasem, w okresie objętym obowiązkiem finansowania wskazanych zadań z budżetu państwa w 2018 r., liczba zrealizowanych zadań w przedmiotowym zakresie wyniosła 260.
Za niezasługujący na uwzględnienie uznać należy również zarzut oznaczony w petitum skargi kasacyjnej nr 2 c. W tym wypadku należy bowiem stwierdzić, że nie sposób zgodzić się z gminą, jakoby WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt. 1 i ust. 6 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w ustalonym stanie faktycznym mają zastosowanie przesłanki w nich określone, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że skarżąca powinna zwrócić do budżetu państwa część dotacji celowej w kwocie 5.094,32 zł wraz z odsetkami jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Na wstępie należy zauważyć, że Minister Finansów, zaskarżoną przez gminę decyzją określił jej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W sprawie zatem zastosowanie powinien mieć m.in. art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., stanowiący o zwrocie dotacji udzielonych z budżetu państwa, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, co zostało wskazane przez Ministra w powyższym rozstrzygnięciu. Natomiast podstawę prawną określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki stanowi art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Ocena w tym zakresie, tj. uznanie że gmina niewłaściwie wykorzystała kwotę dotacji, nie była bezpośrednio determinowane zastosowaniem art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt. 1 i ust. 6 u.f.p., co jest podnoszone w ramach przedmiotowego zarzutu. Te przepisy stanowiły podstawę nakazania zwrotu środków, uznanych na niewłaściwe wykorzystane, z uwagi na opracowane na podstawie innych regulacji metody kalkulacji w tym zakresie. W związku z tym podkreślić należy, że oceny zasadności określenia gminie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu nie można dokonywać jedynie z punktu widzenia powołanych w zarzucie przepisów u.f.p. Mają one bowiem w tym względzie z zasady wynikowy charakter. Odnoszący się więc jedynie do tych regulacji zarzut jest niepełny, w świetle zawartych w nim twierdzeń co do postaci naruszenia prawa, wobec tego nie mógł on zostać uznany za skuteczny.
Poza sporem jest, że dotacja celowa dla skarżącej kasacyjnie została przyznana w sposób szacunkowy w oparciu o prognozowaną liczbę załatwionych spraw z zakresu zleconych zadań i kwestionowanie jej na obecnym etapie jest nie tylko spóźnione, ale bezskuteczne w niniejszym postępowaniu. Nie ulega też wątpliwości, że strona nie zrealizowała wszystkich prognozowanych zadań z tego zakresu, a mimo to wykorzystała całą przyznaną dotację. Prawidłowo więc Sąd I instancji stwierdził, że kwota dotacji nie powinna być jednakowa w przypadku zrealizowania 853, jak i 260 spraw w określonym przedmiocie. Gmina była bowiem uprawniona do wydatkowania przekazanych środków w pełnej wysokości, określonej indywidualnie na podstawie liczby wykonanych zadań w 2017 r., na realizację wskazanych zadań objętych dotacją w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 29 kwietnia 2018 r. W tym to bowiem okresie, z uwagi na zmianę obowiązujących przepisów, zadanie mogło być finansowane w oparciu o państwowe środki dotacji.
Jak to wskazano wyżej, przedmiotowa dotacja celowa została przyznana na realizację określonych zadań. Nie była jednoznacznie określona jedynie liczba poszczególnych zadań, na które przyznano dotację. Stąd też trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że Gmina uzyskała dotację w wyższej wysokości na realizację większej liczby zadań z zakresu spraw obywatelskich niż faktycznie wykonała, a całą dotację wykorzystała, dlatego różnica pomiędzy liczbą zadań faktycznie wykonanych, a liczbą zadań, za które Gmina uzyskała dotację zasadnie została uznana za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Wysokość przyznanej dotacji musi być zależna od faktycznej liczby realizowanych zadań, wynikających z przepisów odrębnych i nie pozostaje w związku z wynagrodzeniami pracowników urzędu gminy. W tych okolicznościach zachodzi podstawa prawna do żądania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, co czyni zarzut wadliwego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. bezzasadnym.
Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do pierwszego z zarzutów prawa materialnego (pkt 2 lit a petitum skargi kasacyjnej), w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów Konstytucji RP oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego, stoi na stanowisku, ze zarzut ten jest bezpodstawny.
Obowiązujący standard proceduralny podejmowania przez organy czynności z zakresu administracji publicznej pozostaje w dużej części zbieżny z regulacją zawartą w przepisach dotyczących sformalizowanego postępowania administracyjnego (k.p.a.), jednakże jego pierwotnym źródłem pozostają zasady konstytucyjne na czele z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także wyprowadzoną z ostatniej z nich zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. To w oparciu o m.in. te zasady następuje ocena legalności zaskarżonej czynności. Prowadzi to do wniosku, że w sprawie niniejszej słusznie Sąd I instancji uznał, że organ należycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie ujęte w ramy czynności z zakresu administracji publicznej. Wziął pod uwagę istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, co pozwala zarówno adresatowi tej czynności, jak i Sądowi, na odkodowanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, działanie organu uzewnętrznione w decyzji przekazanej skarżącej te standardy spełniało, albowiem organ rozpoznał sprawę z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy.
O czym była wyżej mowa, organ uzasadnił swoje stanowisko wskazując, że za określeniem przypadającej do zwrotu kwoty dotacji przemawia wykorzystanie ich niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji uznał, że organ przedstawił konkretne argumenty. W rezultacie postępowanie organu odpowiada standardom wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).