I GSK 1248/22

I GSK 1248/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I SA/Op 457/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-02-09
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargi kasacyjne oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1930
art. 15-21, art. 25, art. 26 ust. 2 i ust. 3, art. 28-31a, art. 32, art. 33, art. 34 ust. 2, art. 36 ust.2, ust. 3 i ust. 7, art. 38 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2021 poz 305
art. 109, art. 251 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 84
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych X. Y. i Rady Miejskiej w Niemodlinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Op 457/21 w sprawie ze skargi X. Y. na uchwałę Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 21 grudnia 2017 r. nr XLVIII/284/17 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych, działających na terenie Gminy Niemodlin, a także trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobierania i wykorzystania 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie pkt. II; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 6 ust. 1 pkt. 1; 3. oddala skargę kasacyjną X. Y. w pozostałym zakresie; 4. oddala skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Niemodlinie; 5. zasądza od Rady Miejskiej w Niemodlinie na rzecz X. Y. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Op 457/21, po rozpoznaniu skargi X. Y. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Miejskiej w Niemodlinie (organ, skarżąca kasacyjnie Rada) z dnia 21 grudnia 2017 r., nr XLVIII/284/17 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych, działających na terenie Gminy Niemodlin, a także trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobierania w wykorzystania, w pkt I/ stwierdził nieważność § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały; w pkt II/ oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt III/ zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Opolu była uchwała Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 21 grudnia 2017 r., nr XLVIII/284/17 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych, działających na terenie Gminy Niemodlin, a także trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2017 r., poz. 3358 - dalej jako: "Uchwała").
Skargę na § 4 ust. 1, § 5 ust. 3, § 6 ust. 1 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 tej Uchwały, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.), wniósł reprezentowany przez fachowego pełnomocnika X. Y. jako organ prowadzący Przedszkole [...] w N., domagając się stwierdzenia nieważności wskazanych paragrafów Uchwały i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Niemodlinie wniosła w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej do podważania zapisów uchwały nr XLVIII/284/17 Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 21 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych, działających na terenie Gminy Niemodlin i o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu braku istnienia legitymacji skargowej Skarżącego, wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem wyżej wskazanym uznał skargę za zasadną w części, a mianowicie w zakresie zarzutu dotyczącego regulacji § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały, albowiem doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie skargę uznał za niezasługującą na uwzględnienie.
W ocenie WSA, wbrew stanowisku organu, wystarczające było wskazanie, że skarżący prowadzi Przedszkole [...] w N. Skarżący jako organ prowadzący przedszkole jest jednostką dotowaną i podlega regulacji ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy o finansach publicznych, a zatem zaskarżona uchwała bezpośrednio oddziałuje na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego. Chybione jest zatem stanowisko organu co do braku wykazania przez skarżącego interesu prawnego.
Sąd I instancji wskazał, że stosownie do § 5 ust. 3 Uchwały, "Dotacja nie podlega przekazaniu w sytuacji niezłożenia przez podmiot uprawniony do otrzymania dotacji informacji, o której mowa w § 4 ust.1 i ust. 2 lub złożenia jej po terminie." Wyjaśnić przy tym należy, że informacja, o której mowa w § 4 ust.1– to informacja o aktualnej liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca, na który udzielana jest część dotacji przypadająca na dany miesiąc – w terminie do 10 dnia tego miesiąca. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu, wzór formularza, na którym składana jest informacja stanowi załącznik nr 2 do uchwały.
Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej regulacji wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 439; dalej: u.f.z.o.), bowiem przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie przewidują instytucji "nieprzekazania dotacji", a jedynie wstrzymanie wypłaty dotacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jednakże taka decyzja może zostać wydana wyłącznie w odniesieniu do określonego katalogu podmiotów (w tym katalogu nie są umieszczone przedszkola niepubliczne czy szkoły podstawowe) oraz w sytuacji, gdy w toku kontroli podejmowane są czynności utrudniające jej prowadzenie.
W ocenie Sądu I instancji, Rada Miejska w Niemodlinie wprowadzając w § 5 ust. 3 uchwały zapisy dotyczące nieprzekazania dotacji wykreowała bez upoważnienia ustawowego dodatkowe uprawnienia zmierzające de facto do wstrzymania dotacji. Takie uprawnienie organu stanowiącego nie wynika z art. 38 ust.1 u.f.z.o., w którym uregulowano kwestie związane z ustaleniem trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli i który był podstawą do uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Nie wynika również z art. 33, ani z innych przepisów wskazanej ustawy. Z tego względu WSA stwierdził, że § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały rażąco narusza przepisy ustawy o systemie oświaty, z uwagi na wyjście w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: X. Y., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika oraz Rada Miejska w Niemodlinie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
X. Y., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył ww. wyrok w zakresie pkt II wyroku. Wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i stwierdzenie nieważności 4 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 uchwały. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), X. Y. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
1) art. 34 ust. 2, art. 38 ust. 1 oraz art. 17 ust. 3 u.f.z.o. poprzez błędne uznanie, że obowiązek podania liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja nie wykracza poza regulacje zawarte w art. 34 ust. 2 i 38 ust. 1 u.f.z.o. Informacja o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja, wymagana przez organ przyznający dotację, mieści się w pojęciu trybu udzielania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1, który to przepis wyraźnie upoważnia radę gminy m.in. do określenia terminu przekazania informacji o liczbie dzieci. Interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 38 ust. 1 u.f.z.o. należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy;
2) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530; dalej: u.f.p.) poprzez błędne uznanie, że uchwalenie kwartalnego (trzymiesięcznego) obowiązku rozliczenia dotacji przez Radę Miejską w Niemodlinie jest dopuszczalne, podczas gdy u.f.z.o. wskazuje na roczny charakter dotacji i w taki też sposób jest ona wydatkowana zgodnie z ustawą o finansach publicznych, a zatem brak jest podstaw prawnych do domagania się kwartalnego rozliczenia dotacji, a podjęta w tym zakresie uchwała wykracza poza zakres ustawowej delegacji do jej wydania;
3) art. 38 ust. 1 u.f.z.o., poprzez błędne uznanie, że kwestionowany przepis § 7 ust. 1 pkt. 2 uchwały nie wykracza poza granice wyznaczone przepisami rangi ustawowej, w tym zwłaszcza poza upoważnienie do przetwarzania danych osobowych określone w art. 36 ust. 2 w zw. z ust. 4 pkt. 1 u.f.z.o., podczas gdy z ustawy jednoznacznie wynika upoważnienie do przetwarzania danych osobowych wyłącznie pracowników jednostki oświatowej oraz uczęszczających do niej dzieci, w żadnym jednak wypadku organ dotujący nie jest upoważniony do przetwarzania danych osobowych rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola, a takie dane zawarte są w umowach przedszkolnych;
4) art. 38 ust. 1 u.f.z.o., poprzez błędne uznanie, że § 7 ust. 3 uchwały nie stanowi i nie odnosi się do terminu zawiadomienia o kontroli, lecz do terminu rozpoczęcia kontroli. Sąd I instancji podkreśla, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację udzielania, rozliczania i wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. W związku z tym prawo do przeprowadzania kontroli z uprzednim 7 dniowym wyprzedzeniem nie narusza wskazanego przepisu u.f.z.o.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Rada Miejska w Niemodlinie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła ww. wyrok w całości oraz wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi datowanej z dnia 16 sierpnia 2021 r. w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 38 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1-2 u.f.z.o. w zw. z § 5 ust. 3 uchwały nr XLVIII/284/17 Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 21 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych, działających na terenie Gminy Niemodlin, a także trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania, poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - Rada Miejska w Niemodlinie wykreował bez upoważnienia ustawowego dodatkowe uprawnienie w postaci wstrzymania wypłacania dotacji podczas, gdy ta część zaskarżonej uchwały określa tryb udzielania dotacji na etapie jej przekazywania, który stanowi konkretyzację rozwiązań ustawowych odnoszących się do dotowania rzeczywistej liczby uczniów (art. 34 ust. 1-2 u.f.z.o.), a ewentualny brak przekazania przez dotowanego informacji miesięcznej faktycznie uniemożliwia przekazanie dotacji;
- art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 7 i art. 37 ust. 2 u.f.z.o. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że możliwość nieprzekazania dotacji została przez ustawodawcę w przepisach obowiązujących przewidziana wyłącznie w ww. dwóch przypadkach, podczas gdy dotyczą one wyłącznie podmiotów opisanych w art. 26 ust. 2 u.f.z.o (niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki) lub niepublicznej placówki, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8,10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1043; dalej: p.o.) (placówki oświatowo-wychowawcze, poradnie psychologiczno-pedagogiczne, placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, biblioteki pedagogiczne), co oznacza, że zapisy zawarte w § 5 ust. 3 zaskarżonej przez dotującego uchwały nie naruszają delegacji ustawowej z art. 38 u.f.z.o., gdyż nie dotyczą podmiotów wymienionych art. 36 ust. 7 i art. 37 ust. 2 u.f.z.o., a ponadto comiesięczna informacja dotowanego rzeczywistej liczbie uczniów jest niezbędna do udzielania dotacji zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. oraz rozliczenia jej wykorzystania i ma umocowanie w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Niemodlinie, X. Y., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Niemodlinie, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną X. Y., Rada Miejska w Niemodlinie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej X. Y. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
W przedmiotowej sprawie skargi kasacyjne złożył skarżący, jak i organ.
Odnosząc się pierwsze do skargi kasacyjnej organu stwierdzić należy, że nie zasługiwała na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Zgodnie zaś z § 5 ust. 3 Uchwały - Dotacja nie podlega przekazaniu w sytuacji niezłożenia przez podmiot uprawniony do otrzymania dotacji informacji, o której mowa w § 4 ust.1 i ust. 2 lub złożenia jej po terminie. Na podstawie treści powyższego zapisu WSA w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarżąca kasacyjnie Rada wykreowała bez upoważnienia ustawowego dodatkowe uprawnienia zmierzające de facto do wstrzymania dotacji. Z tego też powodu Sąd I instancji stwierdził, że § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały rażąco narusza przepisy ustawy o systemie oświaty, z uwagi na wyjście w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Stanowisko to zasługuje na akceptację. Zauważyć należy, że przepisy u.f.z.o. instytucję wstrzymania dotacji przewidują jedynie w art. 36 ust. 7 i w art. 37 ust. 2. Wstrzymanie przekazywania dotacji na podstawie przytoczonych przepisów następuje w drodze decyzji administracyjnej, którą organ dotujący wydaje po wezwaniu dyrektora szkoły lub placówki lub organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę do wykonania/zaprzestania wskazanych działań w wyznaczonym terminie i po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu. Jak trafnie stwierdził WSA " ... Wymienione przypadki i określony w nich tryb wstrzymania przekazywania dotacji w drodze decyzji administracyjnej, odnosi się do wskazanych w tych przepisach podmiotów i sytuacji. Nie są to jednak okoliczności wskazane w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały.".
Zgodzić również należy się z Sądem I instancji, że ani z art. 33 u.f.z.o., ani też z art. 38 ust.1 u.f.z.o. nie wynika, aby skarżąca kasacyjnie Rada była upoważniona do nieprzekazania dotacji jak postanowiła to w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowią jedynie o wstrzymaniu wypłaty dotacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jednakże taka decyzja może zostać wydana wyłącznie w odniesieniu do określonego katalogu podmiotów oraz w sytuacji, gdy w toku kontroli podejmowane są czynności utrudniające jej prowadzenie. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej złożonej przez organ nie mają uzasadnionych podstaw.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów drugiej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że są one częściowo zasadne. Na uwzględnienie zasługuje zarzut podniesiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zakwestionował zgodność z przepisem art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 251 ust. 1 u.f.p. obowiązku kwartalnego(trzymiesięcznego) rozliczenia dotacji wynikającego z § 6.1. pkt 1) zaskarżonej uchwały. W myśl § 6.1. pkt 1) uchwały podmiot uprawniony do otrzymania dotacji sporządza i przekazuje Burmistrzowi Niemodlina rozliczenie wykorzystania dotacji w zbiorczym zestawieniu, zgodnie ze wzorem rozliczenia stanowiącym załącznik nr 3 do niniejszej uchwały w okresach trzymiesięcznych począwszy od miesiąca stycznia - do 10 dnia miesiąca następującego po okresie sprawozdawczym.
Podkreślić należy, że dotacja oświatowa jest roczna i w danym roku musi zostać przekazana oraz wykorzystana przez beneficjenta. Z regulacji zawartych art. 109 u.f.p. i art. 211 u.f.p. wynika, że okresem rozliczeniowym jest rok budżetowy pokrywający się z rokiem kalendarzowym. Natomiast przepis art. 251 u.f.p. ustanawia zasady oraz terminy zwrotu do budżetu j.s.t. udzielonych dotacji. Zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu j.s.t. w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do 31 stycznia następnego roku. Oznacza to, że wypłacane w danym roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje muszą być wykorzystane i rozliczone do końca roku budżetowego. Uwzględniając roczny charakter dotacji, wprowadzony przez Radę Miejską w Niemodlinie obowiązek kwartalnego rozliczania dotacji uznać należy za nałożenie na beneficjentów obowiązku do którego nie była upoważniona. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Ustawodawca ograniczył swobodę prawodawczą organów samorządu i terenowej administracji do granic zakreślonych w upoważnieniach zawartych w poszczególnych ustawach. Żaden przepis prawa w tym w szczególności ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie przyznaje radzie miasta kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku dodatkowego sporządza i przekazuje kwartalnego rozliczenia wykorzystania dotacji. Tym samym, ustalenie w drodze uchwały trybu przeprowadzenia kontroli w omawianym zakresie stanowi o tym, że zaskarżona uchwała w tym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów omawianej skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że nie mają one uzasadnionych podstaw. W przypadku zarzutu z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym zobowiązanie podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na dany dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest bowiem od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie do faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę (zob. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1795/21, z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 201/18, z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1594/14). Ustalenie więc w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, obowiązku przekazania w określonym terminie, informacji o aktualnej liczbie uczniów, nie tylko nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, ale wręcz stanowi konieczną realizację tego upoważnienia. Stanowisko to wyrażone na gruncie uchylonych przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, pozostaje nadal aktualne, z uwagi na tożsame regulacje u.f.z.o. Odnośnie zaś do wskazywanej w skardze kasacyjnej możliwości wyłączenia od dotacji uczniów, którzy zostali przyjęci do placówki później niż w pierwszym dniu miesiąca, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że to organ prowadzący powinien ustalić i zorganizować takie wewnętrzne zasady jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie do stanu liczby uczniów na dzień 1 każdego miesiąca (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 42/11).
W przypadku zarzutu podniesionego w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sad I instancji i z nim powtórzyć należy, że " ... stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych organ dotujący w związku z udzielaniem i rozliczaniem wykorzystania dotacji przetwarza m.in. dane osobowe dzieci. Dane te wynikają przede wszystkim z umów przedszkolnych. Tym samym organ posiada legitymację wynikającą z treści obowiązujących przepisów do tego, aby uzyskać wgląd do dokumentacji dotyczącej ewidencji dzieci, dokumentacji przebiegu nauczania i umów na świadczenie wychowania przedszkolnego. Tego rodzaju dokumentacja jest niezbędna celem chociażby ustalenia miejsca zamieszkania dziecka, daty przepisania dziecka ze żłobka do przedszkola, jak również rozliczenia dotacji w sytuacji wychowanków placówki, którzy zapisani do przedszkola, ale faktycznie w ogóle się w placówce nie pojawiają. W celu faktycznego uczęszczania dziecka do przedszkola może być konieczny kontakt z rodzicami, którzy są sprawują opiekę nad dzieckiem. W konsekwencji dane rodziców zawarte w umowach są immanentnie związane z danymi dzieci, do przetwarzania których upoważniony jest organ na podstawie art. art. 38 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.".
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 38 ust. 1 u.f.z.o., poprzez błędne uznanie, że § 7 ust. 3 uchwały nie stanowi i nie odnosi się do terminu zawiadomienia o kontroli, lecz do terminu rozpoczęcia kontroli. Sąd I instancji podkreśla, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację udzielania, rozliczania i wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. W związku z tym prawo do przeprowadzania kontroli z uprzednim 7 dniowym wyprzedzeniem nie narusza wskazanego przepisu u.f.z.o.
Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Odnosząc się do powyższego zarzutu, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej błędnie interpretuje powyższy przepis, albowiem określony w nim termin dotyczy wyłącznie przekazania na wezwanie stosownych dokumentów osobie upoważnionej do kontroli. Natomiast kwestia sposobu powiadomienia o terminie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, została pozostawiona przez ustawodawcę do ustalenia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w uchwale wydanej na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Należy podkreślić, że wykonując delegację ustawową, organ ten uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację udzielania, rozliczania i wykorzystywania przez beneficjentów dotacji.
Ponadto uwzględnić trzeba, że prawo do ustalenia trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, obejmuje również prawo do wskazania elementów upoważnienia do kontroli. Jednoznaczne wskazanie tych elementów, tak aby nie było wątpliwości w razie sporu, czy dokument stanowi rzeczywiście upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, jest również w interesie kontrolowanych. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.
Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że skarga kasacyjna skarżącego skutecznie wykazała istotną sprzeczność z prawem regulacji zawartej w § 6 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt. II i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 6 ust. 1 pkt 1.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.