I GSK 124/19

I GSK 124/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Joanna Wegner
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 377/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-10-10
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7, art. 7 w związku z art. 97 § 1 pkt 4, art. 8, art. 9 i  art. 10
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 377/18 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 377/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. (dalej: strona skarżąca, skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie (dalej: organ) z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddalił skargę.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:
1) na podstawie art. 174§ 1 p.p.s.a. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na:
a) naruszeniu art. 5 ust 3 rozporządzenia 65/2011 poprzez uznanie przez Sąd, iż przyznanie skarżącemu płatności nastąpiło nie wskutek pomyłki organu, a na skutek
błędnego wniosku rolnika, a organ nie miał wiedzy o tym, że użytkownikiem nieruchomości nie był rolnik;
b) naruszeniu art. 3 ust 1 rozporządzenia 2988/95 poprzez uznanie, iż zobowiązanie rolnika nie uległo przedawnieniu;
c) naruszeniu § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. poprzez uznanie, iż posiadanie gospodarstwa rolnego na dzień wydania decyzji jest obligatoryjnym warunkiem przyznania płatności;
2) na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. tj. naruszenie zasad postępowania mające wpływ na treść wydanego orzeczenia polegające na:
a) naruszeniu przez organ art. 7 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez brak zbadania przesłanek zawieszenia postępowania wskutek zaoferowania nowych dowodów w sprawie (poprzez pominięcie złożonych organowi dowodów w postaci oświadczeń sąsiadów działek z których korzystał J. G. co do osoby uprawiającej ziemię objęta wnioskiem);
b) pominięciu przez organ, a w wyniku kontroli postępowania także dalej przez Sąd zdjęć lotniczych (satelitarnych) dołączonych do wniosku wskazujących na fakt, iż działki były poddawane zabiegom rolniczym;
c) braku uwzględnienia przez sąd z urzędu, iż wniosek rolnika zawierał wniosek o umorzenie postępowania i rozłożenie zaległości na raty, zaś organ działając w oparciu o przepisy prawa rozpoznał tylko część wniosku, a mianowicie tę w zakresie umorzenia, pozostawiając bez rozstrzygnięcia pozostałą część wniosku, czy też nie wydając postanowienia o przekazaniu wniosku w tej części do oddzielnego rozpoznania, co w istocie doprowadziło tylko do częściowego załatwienia sprawy;
d) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania dowodowego pod kątem faktycznych kosztów postępowania egzekucyjnego, a w szczególności braku wystąpienia przez organ z urzędu z wnioskiem o dział majątku dorobkowego małżonków na podstawie art. 896 i 912 k.p.c., które to działanie pozwoliłoby dopiero na ustalenie faktycznej wartości składników majątku dorobkowego i jego kosztów;
e) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 9 i 10 k.p.a. i obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, które to zaniechanie powiadomienia rolnika o sytuacjach związanych z brakiem aktywności dowodowej w przypadku braku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami prowadziły wprost do odebrania skarżącemu szansy na złożenie wniosków dowodowych w postaci informacji o braku zainteresowania zakupem gruntów rolnych z biur pośrednictwa nieruchomości, skuteczności egzekucji z nieruchomości rolnych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komorników sądowych i w ramach postępowania o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wreszcie w zakresie tylko częściowego rozpoznania wniosku skarżącego, bez rozpoznania pozostałej części tj. w zakresie rozłożenia na raty;
f) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. polegającego na stosowaniu zasady zaufania do organów - której uzewnętrznieniem jest realizacja prawa strony do prowadzenia postępowania dowodowego - o ile interes strony wymaga wykazania przesłanek pozwalających na ustalenie czy wskutek postępowania egzekucyjnego uzyska się więcej środków niż tylko na koszty postępowania;
g) naruszeniu art. 106 § 2 - 4 p.p.s.a. i art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez brak dokonania przez WSA kontroli prowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego pod kątem wpływu składanych wniosków dowodowych na wydane przez organ rozstrzygnięcie;
h) naruszeniu przez organ art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. poprzez brak dopuszczenia jako dowodu wszystkiego co może pomóc w wyjaśnieniu sprawy i przyjęcie bezkrytyczne przez Sąd, iż organ zwolniony był z prowadzenia badania stanu faktycznego poprzez podjęcie np. próby weryfikacji jaką kwotę można uzyskać ze zbycia udziałów w nieruchomościach wierzyciela.
Organ wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.
Powyższe ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.
W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji brak oceny naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7, art. 7 w związku z art. 97 § 1 pkt 4, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.
Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako naruszonych przez zaskarżony wyrok, poza art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 2 - 4 p.p.s.a. innych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259), w oparciu o którą Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu. Tak postawione zarzuty procesowe sformułowane zostały w sposób wadliwy. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ARiMR ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., winien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy p.p.s.a.
Ponadto należy podkreślić, że aby skutecznie podnieść zarzuty odnoszące się do postępowania przed organami ARiMR należy wskazać podstawę skargi kasacyjnej w ramach której zarzuty te są formułowane (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Nadto, skarżący winien wskazać na przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi który naruszył Sąd I instancji akceptując decyzję wydaną przez organ ARiMR (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) oraz powiązać ją z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego stosowanymi przez ARiMR. Brak wskazania przepisów p.p.s.a. które naruszył Sąd I instancji w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego czyni zarzuty opisane lakonicznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nieskutecznymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem za skarżącego formułować zarzutów skargi kasacyjnej, nie może też domniemywać które z przepisów postępowania zostały naruszone. Skarżący natomiast formułując zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wskazał na przepisy k.p.a. które zostały naruszone przez organy.
Skarżący w skardze kasacyjnej wskazuje również na zarzuty naruszenia przepisów art. 106 § 2 - 4 p.p.s.a. (w zakresie postępowania dowodowego) oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. (w zakresie zamknięcia rozprawy) przez Sąd I instancji. Jednakże uzasadnienie to w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 106 § 2 - 4 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. nie jest powiązane z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podkreślić należy, że to przepisy art. 145 - 151 p.p.s.a. kształtują uprawnienia orzecznicze wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Prawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga, aby przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązać z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego naruszonymi przez Sąd I instancji w prowadzonym postępowaniu (np. art. 106 § 2 – 4 p.p.s.a.). Dopiero wtedy możliwe jest wykazanie, że Sąd I instancji, oddalając wskazany przez skarżącego środek dowodowy, naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie wskazał na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzuty procesowe skargi kasacyjnej dotyczyły zasadniczo braku oceny przez WSA naruszenia zasad postępowania przez organy.
Dodać należy, że skarżący zarzucając naruszenie art. 106 § 2 - 4 p.p.s.a. wskazał na brak dokonania przez WSA kontroli prowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego pod kątem wpływu składanych wniosków dowodowych na wydane przez organ rozstrzygnięcie. Dokonując analizy akt sprawy NSA wskazuje, że skarżący na etapie postępowania sądowego przed sądem pierwszej instancji m.in. na rozprawie nie złożył wniosków dowodowych.
Wskazać więc należy, że zakres kognicji sądu administracyjnego jest ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu i wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy.
Podkreślić należy, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne tylko z ograniczeniem do dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) i to w sytuacji, gdy wnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania przed Sądem I instancji, nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45).
Mając na uwadze przedstawione w petitum wniesionego środka prawnego uzasadnienie postawionych zarzutów procesowych, z którego wynika, że skarżący w istocie kwestionuje ocenę legalności wydanych przez organ decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności – jako dokonaną z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja ostateczna Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] maja 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW.
Ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, iż decyzją z [...] października 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku (dalej: "Kierownik ARiMR") przyznał skarżącemu pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2011 r. (dalej: płatności ONW) w łącznej wysokości 8.652,44 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane 26 października 2011 r. na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego we wniosku o wpis do ewidencji producentów.
Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, organ I instancji stwierdził istnienie podstaw do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2011; w szczególności uznał, że ujawniły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności, a nieznane organowi. Wobec powyższego, w dniu 21 lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku wydał postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...] października 2011 r. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uchylił w całości swoją decyzję z [...] października 2011 r., nr [...] oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW – Nizinne strefa I oraz II i nałożył sankcję.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] lutego 2013 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi strony wyrokiem z 19 września 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 870/13) skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną skarżącego wyrokiem z 26 lutego 2015 r., II GSK 119/14 oddalił skargę kasacyjną.
Kierownik ARiMR wszczął postępowanie zawiadomieniem z [...] września 2015r., nr [...] i decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ONW za rok 2011 w wysokości 8.652,44 zł. Następnie Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku.
Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Natomiast przyczyną ustalenia kwoty do zwrotu jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której strona uzyskała płatności.
Organ podkreślił również, że ww. decyzja organu z [...] sierpnia 2012 r., była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i obecnie decyzja ta jest decyzją ostateczną oraz prawomocną, a więc organ nie ma żadnych uprawnień dokonywać odmiennych ocen prawnych niż te, które wyrażone zostały w prawomocnym wyroku.
Organ wskazał też, że wypłacone w dniu 26 października 2011 r. płatności ONW nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ przyznając ww. płatność nie posiadał wiadomości stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.
W rozpatrywanej sprawie uznano, że nie zaistniały normatywne przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L z 28 stycznia 2011 r., nr 25, str. 8 ze zm., dalej: rozporządzenie 65/2011), gdyż przyznanie płatności ONW skarżącemu nie wynikało z pomyłki organu. Organ odwoławczy stwierdził też, że nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu należności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7 w zw. z art. 97 § 4, art. 8, art. 9 i 10 k.p.a., poza wyżej wymienionymi nieprawidłowościami, nie mają merytorycznego uzasadnienia. Odnoszą się, bowiem do okoliczności mających istotne znaczenie w postępowaniu z wniosku skarżącego o przyznanie płatności ONW na rok 2011, zakończonego – w wyniku prowadzonego postępowania wznowieniowego – odmową przyznania tej płatności. Skarżący kwestionując zasadność tego rozstrzygnięcia w istocie zmierza do podważenia ustaleń faktycznych dokonanych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach organów odnośnie prowadzonego postępowania wznowieniowego w zakresie przyznania płatności ONW. Podkreślić należy, że decyzje w ramach wznowionego postępowania w zakresie przyznania płatności ONW były przedmiotem odrębnego postępowania, a obecnie są ostateczne i prawomocne, gdyż podlegały zarówno kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego w trakcie której WSA oddalił skargę J. G., a następnie NSA – oddalił skargę kasacyjną (wyroki o sygn. akt odpowiednio: sygn. akt V SA/Wa 870/13, II GSK 119/14). W ramach tego postępowania ustalono, że skarżący zgłosił do płatności działki rolne, których nie był faktycznym użytkownikiem.
NSA stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie dotyczące dokonania niewłaściwych ustaleń poprzez zaniechanie wnioskowanego w postępowaniu administracyjnym dowodu w postaci oświadczeń sąsiadów działek z których korzystał J. G. co do osoby uprawiającej ziemię objętą wnioskiem, zdjęć dołączonych do wniosku wskazujących na fakt, iż działki były poddawane zabiegom rolniczym (zarzut zawarty w pkt 2 a i b petitum skargi kasacyjnej), tj. dowodów na okoliczność zbadania faktycznego użytkowania i korzystania z działek tj. w 2011 r. jak też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami i złożenia wniosków dowodowych, w tym dowodów "z dokumentów zawartych w aktach postępowania z zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, gdzie znajdowały się oświadczenia sąsiadów o korzystaniu przez pana G. z gruntów rolnych" (zarzut zawarty w pkt 2 a i b petitum skargi kasacyjnej, opisany w uzasadnieniu tej skargi) – poza tym, że nie zostały w sposób zgodny z ww. wzorcem normatywnym sformułowane, nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych należności. Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do powyższej procesowej problematyki (k. 15 -16 uzasadnienia) wskazując, że zaniechanie poinformowania skarżącego przez Dyrektora ARiMR o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., nie miało - uwagi na przedmiot postępowania - istotnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, będącym postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie przyznania płatności, organ ma jedynie za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty formalnoprawne zawarte w skardze kasacyjnej – z uwagi na ich błędne sformułowanie nie mają usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Natomiast prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Oceniając zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że istota tych zarzutów sprowadza się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie podnosi – w ramach tej kategorii zarzutów:
a) naruszenie art. 5 ust 3 rozporządzenia 65/2011 poprzez uznanie przez Sąd, iż przyznanie skarżącemu płatności nastąpiło nie wskutek pomyłki organu, a wskutek
błędnego wniosku rolnika, zaś organ nie miał wiedzy o tym, że użytkownikiem nieruchomości nie był rolnik;
b) naruszenie art. 3 ust 1 rozporządzenia 2988/95 poprzez uznanie, iż zobowiązanie rolnika nie uległo przedawnieniu;
c) naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., poprzez uznanie, iż posiadanie gospodarstwa rolnego na dzień wydania decyzji jest obligatoryjnym warunkiem przyznania płatności.
Dokonując analizy zasadności wskazanego w pkt 1 a zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezpodstawny. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, Dz. Urz UE L 25, 28.1.2011, dalej - rozporządzenie 65/2011) w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot.
Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przez WSA art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 stanowiącego, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli spełnione zostaną kumulatywnie dwie normatywne przesłanki tj.:
a) dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz
b) jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.
Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
WSA dokonał prawidłowej wykładni powyższego przepisu wskazując, że organ prawidłowo zinterpretował i zastosował powyższy przepis prawny. WSA zwrócił uwagę, przy analizie tego przepisu na dwie okoliczności. Przede wszystkim WSA prawidłowo stwierdził, że wypłacone w dniu 26 października 2011 r., na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego, płatności ONW nie wynikały z pomyłki ARiMR, gdyż organ przyznając powyższą płatność nie miał wiedzy, że użytkownikiem części działek objętych deklaracją zawartą we wniosku o płatności za 2011 r. nie był skarżący. Istotny jest także kolejny argument WSA stwierdzający brak normatywnej możliwości zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 i wskazujący, że skarżący samodzielnie zadeklarował do płatności działki, których nie był faktycznie użytkownikiem. Okoliczność ta została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną. Powyższa argumentacja została szczegółowo opisana w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku na k. 9-11.
Dokonując analizy prawidłowości zarzutu wskazanego w pkt 1 b zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezpodstawny. Skarżący kasacyjnie w zarzucie tym wskazuje na dokonanie przez WSA błędnej wykładni art. 3 ust 1 rozporządzenia 2988/95 który to Sąd uznał, iż zobowiązanie rolnika nie uległo przedawnieniu.
Problematyka przedawnienia została unormowana w rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, OJ L 312, 23.12.1995, dalej- rozporządzenie 2988/95). Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przepis ten także wskazuje, że przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego. Na podstawie art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.
Problematykę przedawnienia w sprawie będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej normują przepisy wspólnotowe. WSA w sposób prawidłowy przestawił przebieg postępowania i szczegółowo, z odniesieniem do podstaw normatywnych, wskazał na zdarzenia, które spowodowały przerwanie biegu przedawnienia.
WSA dokonał prawidłowej analizy czynności procesowych - w aspekcie problematyki przedawnienia i szczegółowo opisał zdarzenia mające wpływ na przerwanie biegu przedawnienia. WSA prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie datą dopuszczenia się nieprawidłowości przez skarżącego był dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW na 2011r., tj. 16 maja 2011 r., w którym zawarta została nieprawidłowa deklaracja działek rolnych uprawnionych do płatności ONW. Podkreślić należy, że w przypadku programu ONW, który jest programem wieloletnim okres przedawnienia w każdym przypadku ulega – zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95 - przedłużeniu co najmniej do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Sąd ten prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 przedawnienie zostało przerwane poprzez doręczenie stronie 7 września 2012 r. decyzji z [...] sierpnia 2012 r. uchylającej decyzję dotychczasową i odmawiającą przyznania płatności ONW na 2011 r. Kolejny raz zostało okres przedawnienia uległ przerwaniu w dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW ( tj. 14 września 2015r.). WSA prawidłowo też wskazał, że w przypadku gdy doszło do przerwania okresu przedawnienia, to przedawnienie biegnie najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, czyli w przedmiotowej sprawie do 16 maja 2019 r. W konsekwencji powyższego WSA prawidłowo wskazał, że w dacie doręczenia stronie (12 listopada 2015 r.) decyzji organu z [...] października 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty wymaganej do zwrotu nie doszło do przedawnienia należności. WSA powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych prawidłowo stwierdził, że nie ma przy tym znaczenia, że decyzja organu I instancji nie była decyzją ostateczną, gdyż do powstania obowiązku zwrotu płatności nienależnych lub nadmiernych wystarczające jest doręczenie przed upływem terminu przedawnienia decyzji organu I instancji (wyrok NSA z 21 czerwca 2004r., sygn. akt FSK 162/04).
W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli działania organów administracji publicznej w zakresie instytucji przedawnienia nieprawidłowości.
Zarzut wskazany w pkt 1 c petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny gdyż postępowaniem w którym może być skutecznie podnoszony (w aspekcie obowiązku badania tej okoliczności przez organ) jest postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2011, a nie w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie nienależnie pobranych płatności ONW.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).