I GSK 1228/20

I GSK 1228/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Małgorzata Bejgerowska
Michał Kowalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Ol 244/20 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2020-05-07
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1314
art. 18, art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 124 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 244/20 w sprawie ze skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 6 lutego 2020 r. nr 2801-IEE.711.26.2020 w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2019 r. nr 2813-SEE1.711.660.2019; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 1 020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 244/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 6 lutego 2020r., nr 2801-IEE.711.26.2020 w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w Olsztynie prowadził postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 16 listopada 2017 r., wystawionego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, obejmującego należności pieniężne z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w łącznej kwocie należności głównej 542 345,80 zł. Postanowieniem z dnia 21 maja 2019 r. organ umorzył postępowanie egzekucyjne, wskazując na brak składników majątkowych i źródeł dochodu, z których możliwe byłoby uzyskanie kwot przewyższających wydatki egzekucyjne. Następnie postanowieniem z dnia 4 lipca 2019 r. obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w łącznej kwocie 8 443,60 zł.
Uchylając postanowienie w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 23 sierpnia 2019 r. wskazał na konieczność zbadania, czy opłata manipulacyjna została określona zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt 31/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 23 września 2019 r. obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w niezmienionej kwocie 8 443,60 zł. Również to postanowienie zostało uchylone w dniu 14 listopada 2019 r. w toku kontroli instancyjnej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej.
Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w wysokości 4 284,20 zł, na które składały się opłata manipulacyjna w kwocie 4 275 zł oraz wydatki egzekucyjne w kwocie 9,20 zł.
Utrzymując to postanowienie w mocy, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w motywach rozstrzygnięcia z dnia 6 lutego 2020 r. odwołał się do brzmienia przepisów art. 64 § 1 i § 6, art. 64c § 1, § 4, § 6a i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438), dalej jako: "u.p.e.a.", oraz stwierdził, że organ I instancji określił wysokość opłaty manipulacyjnej zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W konsekwencji uznania, że wysokość opłaty manipulacyjnej nie przystaje do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, organ I instancji dokonał miarkowania tej opłaty, stwierdzając, że określoną na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. opłatę manipulacyjną w kwocie 8 434,40 zł należy obniżyć do kwoty 4.275 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że przedstawiony w sposób jasny i precyzyjny w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia sposób wyliczenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej nie przekroczył standardów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Opierając się na zastosowanym przez samego ustawodawcę proporcjonalnym uszeregowaniu opłat z poszczególnych tytułów, organ odwoławczy trafnie przyjął, że maksymalna opłata manipulacyjna w wysokości 1% egzekwowanej należności nie może być wyższa niż 4.275 zł (tj. 1% maksymalnej stawki kwotowej za zajęcie nieruchomości). Organ tym samym wypełnił lukę prawną stwierdzoną w orzeczeniu Trybunału w zakresie braku wyznaczenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej.
W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :
a) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez błędne przyjęcie wbrew doświadczeniu życiowemu i regułom logicznego myślenia, a w konsekwencji przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, że dokument "Ocena Skutków Regulacji" Projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dnia 15.10.2018 r." nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ odnosi się do przyszłego stanu prawnego, który ma obowiązywać od 20 lutego 2021 r., gdy tymczasem dokument ten zawiera obiektywne dane co do rzeczywistych kosztów funkcjonowania aparatu skarbowego i koszty obsługi jednego tytułu wykonawczego, a także uzasadnienie wyliczenia przez ustawodawcę rozsądnego pułapu opłaty manipulacyjnej w wysokości 100 zł, tak aby zapewniła funkcjonowanie całego aparatu egzekucyjnego w RP, a zatem dostarcza danych istotnych dla ustalenia opłaty manipulacyjnej przy zachowaniu zależności pomiędzy jej wysokością a realiami konkretnego postępowania i podjętymi przez organ czynnościami - zgodnie z wytycznymi TK;
b) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw., z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez błędne przyjęcie wbrew doświadczeniu życiowemu i regułom logicznego myślenia, a w konsekwencji przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, że dowód z dokumentu - postanowienie Naczelnika Zachodniopomorskiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 roku znak sprawy: 3271-SEE.711.123.2019 wskazujący na sposób ustalenia rzeczywistych kosztów egzekucyjnych w konkretnym postępowaniu uwzględniający koszty obsługi sprawy egzekucyjnej przez aparat skarbowy - nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, ponieważ odnosi się do czynności i nakładu pracy konkretnego organu w konkretnym postępowaniu, nie zaś do całego aparatu egzekucyjnego i podejmowanych przez niego czynności w sytuacji, gdy jednocześnie ten sam Sąd I instancji wskazuje na argumenty TK wskazujące, że niezbędne jest powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego, a ponadto podnosi, że dokument "Ocena Skutków Regulacji" Projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dnia 15.10.2018 r.", który wylicza zobiektywizowaną opłatę manipulacyjną z uwzględnieniem powyższych kryteriów czyli funkcjonowania aparaty egzekucyjnego i podejmowanych przez niego czynności, uznaje za pozbawiony znaczenia w sprawie;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej także "k.p.a." oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a poprzez nierozpoznanie skrawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżącej kasacyjnie, pominięcie okoliczności płynących ze sprawy tj. uznanie, wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom, że ryczałtowe przypisanie przez organy kwoty kosztów postępowania w maksymalnej wysokości 4 275,00 złotych tytułem opłaty manipulacyjnej stanowi określenie tych kosztów adekwatne do podejmowanych czynności oraz nakładu pracy, w konsekwencji ustalenie kosztów szacunkowych przy jednoczesnym niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy organu egzekucyjnego, jak również nie uwzględnienie wytycznych, jakiej dla możliwości zastosowania uznanych za niezgodne z prawem art. 64 § 6 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt SK 31/14), a w wyniku powyższego obciążenie Skarżącej rażąco wysoką, maksymalną kwotą kosztów egzekucji niepoddającą się kontroli i wskazującą na całkowite zanegowanie związku pomiędzy wysokością opłaty a nakładem pracy i stopniem skuteczności organu, a co za tym idzie realiami konkretnej sprawy;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego w tym nieuwzględnienie konieczności uzależnienia wysokości opłaty manipulacyjnej od takich czynników jak: nakład pracy, efektywność, faktyczne zastosowanie środków egzekucyjnych i skuteczność egzekucji w efekcie bezpodstawne przyjęcie, że budowanie przy ustaleniu kosztów analogii do wymiarkowanych kosztów w oparciu o art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. (egzekucja z nieruchomości) uzasadnia zastosowanie art. 64 § 6 u.p.e.a zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w konsekwencji powyższego błędna wykładnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt 31/14 jako znajdującego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy argumentacja Trybunału Konstytucyjnego nie koreluje ze stanem faktycznym sprawy, w konsekwencji powyższego naruszenie wskazań wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zasady pogłębiania zaufania do obywateli i zasady przekonywania;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a poprzez brak uchylenia postanowienia Dyrektora IAS w Olsztynie z dnia 6 lutego 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2019 roku 2813- SEE 1.711.660.2019 wydanego z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. :
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 6 u.p.e.a w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 64 § 6 u.p.e.a nieuwzgledniającą wskazań zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14, w tym racjonalnej zależności między czynnościami organów egzekucyjnych, a wysokością kosztów i w konsekwencji wydanie wyroku na podstawie przepisów prawa uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, co skutkowało przyjęciem przez Sad I instancji, że w sprawie nie zachodzi rażąca dysproporcja pomiędzy naliczoną opłatą manipulacyjną a zastosowanymi w tej konkretnej sprawie czynnościami manipulacyjnymi i brakiem zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a i art. 64 § 6 u.p.e.a w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd I Instancji, że organy skarbowe mogą wypełnić lukę prawną stwierdzoną w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (SK 31/14) w zakresie braku wyznaczenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej poprzez analogię do innej regulacji tj. art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. i określić maksymalną opłatę manipulacyjną w wysokości 4 275,00 zł w sytuacji gdy bezwzględnie obowiązujące normy prawa administracyjnego stanowią o niedopuszczalności takiego postępowania;
IV. Wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentów: postanowienie Naczelnika Zachodniopomorskiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 roku, "Ocena Skutków Regulacji" projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dnia 15.10.2018 r. na okoliczności powołane w skardze tj., że wyliczenie wartości czynności manipulacyjnej związanej ze stosowaniem środka egzekucyjnego jest możliwe w oparciu o stan faktyczny, a ponadto, że wysokość opłaty manipulacyjnej w wysokości 100 złotych zapewnia refinansowanie aparatu egzekucyjnego.
V. Jednocześnie z uwagi na zagadnienie prawne, które budzi poważne wątpliwości prawne wniesiono o przedstawienie poniższego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zagadnienie powstało na tle wykładni art. 64 § 6 u.p.e.a. w kontekście wytycznych określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 roku o sygn. akt SK 31/14 i dotyczy możliwości realizacji ww. wyroku poprzez "odtworzenie" maksymalnej stawki opłaty manipulacyjnej w oparciu o "parametry ustawowe" tj. maksymalną stawkę opłaty za egzekucję z nieruchomości w wysokości 34 200 złotych (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a), której konstytucyjność nie została zakwestionowana. W ocenie Skarżącej, rozstrzygnięcia wymagają kwestie:
a) Czy w systemie prawa administracyjnego można "odtworzyć" maksymalną opłatę manipulacyjną w drodze analogii do innego przepisu tj. art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a, którego konstytucyjność nie została zakwestionowana, za pomocą wykładni, poza drogą wyraźnego aktu prawotwórczego przy jednoczesnym nie uwzględnieniu adekwatności wydatków w stosunku do wykonanych czynności egzekucyjnych ?
b) Czy "odtwarzanie" w drodze wykładni prawa przez sąd administracyjny orzekający w konkretnej sprawie maksymalnej opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do stawki procentowej przypisanej do egzekucji z nieruchomości, może być stosowane do innych rodzajów egzekucji bez "racjonalnej zależności" między czynnościami organu a poniesionymi wydatkami w sytuacji gdy zakres czynności jakie musi wykonać organ egzekucyjny prowadząc egzekucję z nieruchomości jest najbardziej złożony, skomplikowany i pracochłonny ?
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwioną podstawę.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.
W niniejszej sprawie kluczowe z punktu widzenia oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt SK 31/14, w którym stwierdzono po pierwsze, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; a po drugie, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że organy nie mogły pominąć skutków powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt 31/14. Do czasu postulowanej przez Trybunał nowelizacji ustawy, konieczne jest orzekanie o wysokości kosztów egzekucyjnych z zastosowaniem standardu konstytucyjnego i wskazówek określonych we wspomnianym wyroku Trybunału. Ustalając zatem wysokość kosztów egzekucyjnych organy obowiązane są badać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz nakładu pracy organów przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 851/18, LEX nr 2973856, a także wskazane tam wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17, z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3701/18 i II FSK 3700/18).
Dlatego niezbędne jest powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty dotyczące czynności związanych ze stosowaniem środków egzekucyjnych przy uwzględnieniu ich czasochłonności i pracochłonności. Opłata ma być proporcjonalna i adekwatna do poczynionych nakładów pracy, co oznacza obowiązek zachowania racjonalnej zależności pomiędzy wysokością kosztów, a czynnościami organu, za podjęcie których zostały naliczone.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie bezpodstawnie uznano, że organy egzekucyjne zastosowały kryteria wynikające z wyroku Trybunału przy określeniu wysokości kosztów egzekucyjnych, którymi obciążyły w tej sprawie wierzyciela. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zasadnie podnosić, że ustalona w sprawie kwota opłaty manipulacyjnej w wysokości 4 275 zł nie może zostać uznana za kwotę nadmierną i tym samym nieadekwatną, w sytuacji gdy stanowi niespełna 1% dochodzonej należności. W toku postępowania podjęto bowiem takie czynności jak: doręczenie tytułu wykonawczego, sporządzenie protokołów o stanie majątkowym zobowiązanej spółki w dniach 27 listopada 2017 r. i 6 września 2018 r. (k. 2 i 10 akt adm.), skierowanie zawiadomień z 22 grudnia 2017 r. i 18 czerwca 2018 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego (k. 3 i 7 akt adm.) oraz przeprowadzenie analizy danych urzędu skarbowego, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, a także Elektronicznych Ksiąg Wieczystych (k. 14-18 akt adm.). Między naliczonymi opłatami, a rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego nie zachodzi zatem w ocenie Sądu I instancji rażąca dysproporcja, a zestawienie wysokości naliczonych opłat z wysokością egzekwowanej należności prowadzi do wniosku, że nie doszło do naruszenia równowagi między interesem Państwa a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem Państwa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do prawidłowego ustalenia, czy wysokość określonych w zaskarżonym postanowieniu kosztów egzekucyjnych pozostaje w związku z realiami tego konkretnego postępowania egzekucyjnego (stanowi konsekwencję podjętych przez organ egzekucyjny czynności) i nie przekracza rozsądnego pułapu.
Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji należy przyjąć, że organ egzekucyjny nie dokonał prawidłowej analizy wysokości kosztów w powiązaniu z poziomem skomplikowania podejmowanych czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Ogólne stwierdzenia nie mogą stanowić dowodu zrealizowania wskazań Trybunału Konstytucyjnego w zakresie określenia kosztów postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji powyższego nie wykazano, czy istnieje racjonalna zależność miedzy wysokością ustalonych opłat a czynnościami organu egzekucyjnego, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, co czyni zaskarżone rozstrzygnięcie niemożliwym do skontrolowania. Ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych w oderwaniu od rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności, bez uwzględnienia ich pracochłonności i czasochłonności, przesądza o niezgodności z prawem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W konsekwencji zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w niniejszej sprawie stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwiej oceny, doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez oddalenie skargi i nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, a także niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uzasadniających wysokość nałożonych kosztów z uwzględnieniem poziomu skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz poniesionego nakładu pracy organu egzekucyjnego, jak również nieuwzględnienie wytycznych, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niezgodne z Konstytucją przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. zawiera wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów, ponieważ "Ocena skutków regulacji Projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dnia 15 października 2018 r." stanowi jedynie propozycją ustawodawcy zawartą w projekcie legislacyjnym, a zatem nie może być uznany za dowód niezbędny dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Za niezasadny także z tego powodu, że nie mógł być uznany za dowód niezbędny dla rozstrzygnięcia tej sprawy, NSA uznał również wniosek o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Naczelnika Zachodniopomorskiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie z 7 listopada 2019 r.
Na gruncie rozpatrywanej sprawy brak jest podstaw do skierowania do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego o treści proponowanej przez stronę. Stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a., przesłankę przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia jest okoliczność polegająca na pojawieniu się w konkretnej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Na gruncie niniejszej sprawy, której granice wyznaczają podstawy kasacyjne wskazane przez stronę, zaistnienia przesłanki "pojawienia się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości" Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził.
Mając powyższe na uwadze, NSA uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, celem prawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a. i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w stopniu, w jakim - uwzględniając charakter postępowania przed NSA - nie zachodzą wskazania co do ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji, a NSA może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez ten sąd kontrolę legalności zaskarżonego aktu.
Skoro stan sprawy nie został wystarczająco ustalony przez organy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedwczesna na tym etapie sprawy byłaby ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego, że ustalona wysokość kosztów egzekucyjnych jest nadmiernie wygórowana oraz że nie jest adekwatna do poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny i nakładu pracy organu.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie i ustalić wysokość kosztów egzekucyjnych z uwzględnieniem wskazanych powyżej kryteriów ustalania wysokości nakładanych na stronę kosztów egzekucyjnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia powinna zostać przedstawiona przez organ wyczerpująca argumentacja wskazująca, że wysokość nałożonych na stronę kosztów jest zgodna ze standardem konstytucyjnym wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny.
Przy czym obecnie organy będą obowiązane do określenia opłaty manipulacyjnej z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553 ze zm.), mając w szczególności na względzie przepisy przejściowe zawarte w tej ustawie. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 283/21 (dostępny w bazie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że wysokość tej opłaty – jeżeli w grę wchodzi dawny stan prawny – powinna być zindywidualizowana.
O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).