I GSK 1227/24

I GSK 1227/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Michał Kowalski /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Sygn. powiązane
I SA/Kr 1046/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-03-13
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1199
art. 10a ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Kr 1046/23 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 25 września 2023 r. nr 490/OR06/23 w przedmiocie pomocy finansowej dla producentów rolnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2024 r. o sygn. akt I SA/Kr 1046/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 25 września 2023 r. nr 490/OR06/23 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 200 zł.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
J.C. (dalej: skarżąca, strona) złożyła 28 czerwca 2023 r. do Biura Powiatowego ARiMR w O. wniosek o przyznanie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w okresie od 15 kwietnia 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. Do wniosku strona załączyła kopie dwóch faktur na sprzedaż m.in. pszenicy i jedną na kupno m.in. tego zboża.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z 31 sierpnia 2023 r. nr BP110.8110.2965.2023.JT.RDM odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej z uwagi na stwierdzenie, że strona dokonała zarówno sprzedaży pszenicy podmiotowi skupującemu zboża, a w tym samym czasie dokonała również zakupu pszenicy od innego producenta rolnego. W podstawie prawnej decyzji Kierownik powołał przepisy § 13zw ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 187, ze zm.; dalej: rozporządzenie).
Skarżąca od ww. decyzji Kierownika złożyła odwołanie, w którym podniosła, że prowadzi niewielkie tradycyjne gospodarstwo rolne i dokonała zakupu pszenicy tylko w związku z uprzednio omyłkową zbyt dużą sprzedażą pszenicy własnej. Ilość zakupionej pszenicy była nieznaczna (mniej niż pół tony) i potrzebna była jako dodatek do pasz stosowanych w gospodarstwie skarżącej.
Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z 25 września 2023 r. nr 490/0R06/23 utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że "Istotny w sprawie strony § 13zw ust. 1a ww. rozporządzenia stanowi, że jednoczesna sprzedaż i zakup np. pszenicy przez wnioskodawcę w okresie związanym z płatnością zbożową uniemożliwia przyznanie takiego wsparcia. Ten przepis jednoznaczne wyklucza przyznanie płatności zbożowej wnioskodawcy, który skupuje zboża w związku z prowadzoną przez siebie produkcją zwierzęcą (korzystając z cen zaburzonych sytuacją na Ukrainie). Brak przyznania wsparcia dotyczy rodzaju zbóż, które taki wnioskodawca jednocześnie sprzedawał i kupował. W przedmiotowej sprawie do wniosku strony załączono faktury wskazujące właśnie na sprzedaż pszenicy i jej praktycznie jednoczesny zakup tyle, że w różnych ilościach. W takiej sytuacji skarżąca nie mogła otrzymać płatności zbożowej. Organ zaznaczył, że figurujące na załączonych do wniosku fakturach "[..]" to gospodarstwo J.C. z d. K. Skarżąca złożyła w dniu 23 czerwca 2023 r. zmianę do swoich danych w ewidencji producentów rolnych, w ramach której w tej ewidencji zmieniła nazwisko z K. na C. (po mężu) i dopisała swojego małżonka P.C.
Na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której nie zgodziła się z odmową udzielenia pomocy finansowej wskazując, że nie prowadzi działalności w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również nie jest podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez siebie produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. Podniosła, że jest indywidualnym rolnikiem, prowadzącym niewielkie tradycyjne gospodarstwo rolne, w którym zajmuje się przede wszystkim produkcją zbóż m.in. pszenicy, żyta, jęczmienia, pszenżyta, rzepaku, które stanowią podstawę złożonych wniosków o dofinansowanie. W okresie od 19 czerwca 2023 r. do 23 czerwca 2023 r. dokonała sprzedaży tych zbóż, które stanowiły pożytki z gruntów rolnych, których jestem właścicielem. Pszenica zakupiona na podstawie faktury RR o numerze [...] z dnia 23 czerwca 2023 r. została zakupiona w związku z ówczesną nerwową sytuacją związaną ze sprzedażą zboża na rynku, która doprowadziła do omyłkowej sprzedaży posiadanego przez nią zboża na użytek własny, co spowodowałoby brak możliwości nieprzerwanego i prawidłowego karmienia posiadanych zwierząt (bydła). Skarżąca zaznaczyła, że działalność jej gospodarstwa ma charakter samowystarczalny pod względem dostarczenia posiadanym zwierzętom potrzebnego pokarmu. Ilość zakupionej pszenicy (tj. ok. 500 kg) stanowi jedynie dodatek do paszy (mając na uwadze zawrotne ceny tego zboża) a nie jego podstawę, czyli np. trawę, siano, słoma, itp. Skarżąca ponownie podniosła, że nie jest producentem rolnym będącym jednocześnie podmiotem skupującym zboża, a zakup miał tylko charakter incydentalny.
Dyrektor w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 25 września 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu od 24 maja 2023 r., tj. uwzględniającym zmiany dokonane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 maja 2023 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 929). Z przepisów jednoznacznie wynika, że Rada Ministrów zdecydowała się przyznać pomoc finansową producentom rolnym, którym m.in. zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy i którzy dokonali sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w wyznaczonym okresie.
Stosownie do § 13zw ust. 1a rozporządzenia, pomocy, o której mowa w ust. 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot.
Jak wskazał WSA ten ostatni przepis organy orzekające w sprawie uczyniły podstawą odmowy przyznania pomocy, gdyż przyjęły, że skarżąca jest jednocześnie producentem rolnym oraz podmiotem sprzedającym zboże i skupującym zboże. Swoje twierdzenie organy oparły na dowodach, z których wynika, że skarżąca w dniu:
- 19 czerwca 2023 r. sprzedała: 17.720,00 kg pszenicy, 8.280,00 kg jęczmienia oraz 2.860,00 zł pszenżyta (faktura nr [...]),
- 23 czerwca 2023 r. sprzedała: 8.500,00 zł jęczmienia, 1.700,00 kg pszenicy, 2.300,00 kg pszenżyta oraz 1.700,00 kg żyta (faktura nr [...]),
- 23 czerwca 2023 r. kupiła: 480,00 kg pszenicy, 3100, 00 zł żyta 5000,00 kg. owsa (faktura RR nr [...]).
WSA zauważył, że z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotna jest tylko sprzedaż i zakup pszenicy, gdyż pomoc, jak wynika z przepisu § 13zw ust. 1 pkt 3a rozporządzenia, dotyczy pszenicy i gryki, a tym ostatnim zbożem skarżąca nie dokonywała obrotu. Wobec powyższego kluczowa w sprawie jest ocena, czy organy w kontekście ustalonego i niekwestionowanego przez stronę stanu faktycznego, prawidłowo zastosowały powyższy przepis.
W ocenie WSA, dla oceny prawnej sporu skarżącej z Dyrektorem, kluczowe jest językowe brzmienie przepisu § 13zw ust. 1a rozporządzenia wg. stanu prawnego od dnia 24 maja 2023 r., tym bardziej, że Rada Ministrów wprowadzając powyższy przepis w żaden sposób w uzasadnieniu projektu zmiany rozporządzenia nie wskazała, jaki był cel wprowadzenia tego przepisu.
Sąd I instancji wskazał, że z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotnym pojęciem użytym w tym przepisie jest pojęcie "podmiotu skupującego". Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w samym rozporządzeniu, jak również w ustawie z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz.775, ze zm.; dalej: ustawa o Agencji), w której to ustawie zamieszczono delegację do jego wydania (art. 4 ust. 6). Rozporządzenie ani ustawa nie odsyła w celu jego wyjaśnienia do innych przepisów obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy zgodnie z zasadami wykładni, ustalenia treści tego pojęcia należy poszukiwać w języku potocznym, wyrażonym w słowniku języka polskiego. I tak zgodnie z definicją słownikową, jak wskazał WSA, słowa:
- skup to: 1. kupowanie od wielu właścicieli, producentów produktów rolnych, odpadków użytkowych itp. w celu dalszej odsprzedaży konsumentom lub przetwarzania (https://sjp.pwn.pl/slowniki/skup), 2. punkt, w którym się skupuje jakieś produkty (https://sjp.pwn.pl/slowniki/skup), 3. kupowanie czegoś na masową skalę w celu dalszej sprzedaży lub wykorzystania w inny sposób
- skupować to: 1. zgromadzić wiele czegoś, kupując od wielu osób, 2. kupować duże ilości czegoś od wielu osób lub wiele razy w celu dalszej sprzedaży lub wykorzystania w inny sposób.
W takim słownikowym rozumieniu podmiot skupujący to niewątpliwie podmiot kupujący określone rzeczy od wielu osób lub wiele razy na dużą, masową skalę.
W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że nie można zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że dokonanie jednorazowego zakupu zboża na własne potrzeby, przez producenta rolnego, który jednocześnie dokonuje sprzedaży tego zboża, pozbawia go możliwości uzyskania pomocy na podstawie przepisu § 13zw ust. 1a rozporządzenia.
WSA podkreślił, że z akt sprawy wynika, ze skarżąca dokonała jednorazowego zakupu 480,00 kg pszenicy, (sprzedała 19.420,00 kg), zatem w żadnym wypadku w świetle ustalonego brzmienia pojęcia "podmiot skupujący", nie można uznać, że jest podmiotem skupującym zboże i pozbawić skarżącej możliwości otrzymania pomocy na podstawie przepisu § 13zw ust. 1a rozporządzenia.
Kolejno WSA wskazał, że zgodnie z przepisem art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Tym samym w tym postępowaniu na organach nie ciążą obowiązki wynikające z ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przepis art. 10a ust. 1a ustawy o Agencji stanowi z kolei, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
WSA stwierdził, że zarzucając stronie postępowania niedopełnienie określonego obowiązku, czy też niespełnienie określonego warunku otrzymania pomocy i wywodząc z tego skutki prawne, również na organie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie przyjętej tezy. Z uwagi na nałożony na niego obowiązek stania na straży praworządności (art. 10a ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji), organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. W szczególności dotyczy to spraw, w których następuje pozbawienie prawa do przyznania pomocy ze względu na niespełnienie określonego w przepisach dotyczących przyznania pomocy warunku. W sprawach tego rodzaju ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie, natomiast obowiązkiem strony jest wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności.
Sąd pierwszej instancji wskazał wobec tego, iż organ powinien udowodnić, że skarżąca jest podmiotem skupującym, czyli podmiotem skupującym pszenicę od wielu osób, wiele razy i na dużą, masową skalę, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczynił.
Z uwagi na powyższe WSA stwierdził, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni przepisu § 13zw ust. 1a rozporządzenia, co w konsekwencji spowodowało również naruszenie przepisu art. 10a ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji. Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej Kierownik został zobowiązany, do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie: na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z § 13zw ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa poprzez błędną wykładnię przepisu opartą na zastosowaniu wykładni językowej i uznanie, że dokonanie jednorazowego zakupu zboża na własne potrzeby przez producenta rolnego, który jednocześnie dokonuje sprzedaży, nie powinno pozbawiać go uzyskania pomocy na podstawie ww. przepisu, ponieważ "podmiot skupujący" to podmiot kupujący określone rzeczy od wielu osób lub wiele razy na dużą, masową skalę, podczas gdy tego rodzaju wykładnia kłoci się z celami wsparcia determinującymi zakres przyznawanej pomocy na podstawie przepisów ww. rozporządzenia;
2. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w zw. z art. 10a ust.1 pkt 1 ustawy o Agencji z dnia 9 maja 2008 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1199) poprzez uznanie, iż organy dokonały naruszenia zasady obowiązku stania na straży praworządności, w szczególności przez brak udowodnienia przez organy okoliczności, że skarżąca jest podmiotem skupującym, czyli podmiotem skupującym pszenicę od wielu osób, wiele razy i na dużą masową skalę, podczas gdy § 13zw ust. 1a rozporządzenia stanowi jedynie o zakupie i sprzedaży tego samego rodzaju zboża, a organy ARiMR przeprowadziły w sposób wyczerpujący i wnikliwy postępowanie dowodowe.
Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż zarówno skarżący kasacyjnie organ, jak i skarżąca zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zostały postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z § 13zw ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa oraz naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w zw. z art. 10a ust.1 pkt 1 ustawy o Agencji poprzez uznanie, iż organy dokonały naruszenia zasady obowiązku stania na straży praworządności, w szczególności przez brak udowodnienia przez okoliczności, że skarżąca jest podmiotem skupującym pszenicę.
Problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca jest uprawniona do otrzymania pomocy finansowej dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy.
W myśl § 13zw ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu od 24 maja 2023 r., tj. uwzględniającym zmiany dokonane rozporządzeniem Rady Ministrów z 16 maja 2023 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 929), Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:
1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;
2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472;
3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy;
3a) który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r.;
4) który złożył w 2022 r. wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Zgodnie natomiast z § 13zw ust. 1a rozporządzenia, pomocy, o której mowa w ust. 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot.
Zdaniem organu regulacja zawarta w § 13zw ust. 1a rozporządzenia oznacza, że producent rolny będący jednocześnie podmiotem skupującym zboża, w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą, może otrzymać pomoc wyłącznie do tego rodzaju zbóż, tj. do pszenicy lub gryki wyprodukowanych we własnym gospodarstwie, które nie były przez niego skupowane. Natomiast Sąd I instancji uznał, że pozbawienie skarżącej wsparcia jest niewspółmierne do zachowania skarżącej i sprzeczne z brzmieniem § 13zw ust. 1a rozporządzenia, który wyklucza przyznanie płatności zbożowej wyłącznie temu wnioskodawcy, który skupuje zboża w związku z prowadzoną przez siebie produkcją zwierzęcą, a skarżąca przez jednorazowy zakup niewielkiej ilości pszenicy nie może być uznana za "podmiot skupujący zboża".
W związku z powyższym przypomnieć należy, że omawiana regulacja uchwalona została w celu wdrożenia środków wsparcia przyznanych przez Komisję Europejską w oparciu o przepisy Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiające środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii (D.Urz. UE z 5.4.2023, L 96/80; dalej: rozporządzenie 2023/739). Komisja Europejska uznała, że sytuacja powstała w związku z rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. inwazją Rosji na Ukrainę, wymaga pilnej interwencji, takiej jak przyjęcie środków nadzwyczajnych przewidzianych w art. 221 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013. W punkcie 5 Preambuły rozporządzenia 2023/739 wskazano, że: Należy zatem przyznać Bułgarii, Polsce i Rumunii dotację finansową w celu wsparcia rolników dotkniętych skutkami zwiększonego przywozu zbóż i nasion oleistych z Ukrainy przez absolutnie niezbędny okres. Należy określić kwotę udostępnioną na rzecz każdego z tych państw członkowskich, biorąc pod uwagę potencjalną utratę wartości produkcji w odniesieniu do wybranych upraw i rolników w odnośnych regionach.
Bułgaria, Polska i Rumunia powinny dystrybuować pomoc najbardziej skutecznymi kanałami na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają zakres trudności, z którymi mierzą się rolnicy uprawiający zboża i nasiona oleiste w dotkniętych regionach, przy jednoczesnym zapewnieniu, aby rolnicy ci byli ostatecznymi beneficjentami pomocy, oraz unikaniu wszelkich zakłóceń rynku i konkurencji (pkt 6 Preambuły rozporządzenia 2023/739). Ponieważ kwota przydzielona Bułgarii, Polsce i Rumunii zrekompensuje jedynie część rzeczywistych strat poniesionych przez rolników w dotkniętych regionach, państwa te powinny mieć możliwość przyznania tym producentom dodatkowego wsparcia krajowego na warunkach i w terminie określonym w niniejszym rozporządzeniu (pkt 7 Preambuły rozporządzenia 2023/739). Natomiast w punkcie 8 Preambuły rozporządzenia 2023/739 stwierdzono, że " ... Aby umożliwić Bułgarii, Polsce i Rumunii elastyczne przydzielanie pomocy na rzecz rolników, aby mogli oni radzić sobie z trudnościami, jakie napotykają, państwa te powinny mieć możliwość kumulowania tej pomocy z innymi rodzajami wsparcia finansowanymi w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.".
Z Preambuły rozporządzenia 2023/739 jednoznacznie wynika, że dotacje finansowe w celu wsparcia rolników dotkniętych skutkami zwiększonego przywozu zbóż i nasion oleistych z Ukrainy winny być dystrybuowane na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, przy zapewnieniu, aby rolnicy ci byli ostatecznymi beneficjentami pomocy. Pomoc ta winna być elastycznie przydzielania na rzecz rolników, aby mogli oni radzić sobie z trudnościami, jakie napotykają. Przy tym podkreślić należy, że kwoty przydzielone na pomoc zrekompensują jedynie część rzeczywistych strat poniesionych przez rolników.
W świetle powyższego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy wykładnia dokonana przez organ spornego przepisu § 13zw ust. 1a rozporządzenia, polegająca na całkowitej odmowie przyznania wsparcia producentowi rolnemu z tytułu sprzedaży pszenicy udokumentowanej fakturami przedłożonymi wraz z wnioskiem z dnia 28 czerwca 2023 r., jest nieuprawniona i ma charakter dyskryminacyjny w świetle przywołanego Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych z dnia w Bułgarii, Polsce i Rumunii.
Ponadto, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że wykładnia zaprezentowana przez organ w stanie faktycznym niniejszej sprawy sprzeczna jest z literalnym brzmieniem przywołanej normy, a także nie uwzględnia zasadniczego celu wprowadzenia unormowań zawartych § 13zw do polskiego porządku prawnego. Art. 13zw ust. 1 a rozporządzenia stanowi bowiem, że pomocy, o której mowa w ust. 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu, będącemu jednocześnie podmiotem, skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot.
Bezspornym jest w sprawie, że skarżąca jest indywidualnym rolnikiem, prowadzącym niewielkie gospodarstwo rolne, w którym zajmuje się przede wszystkim produkcją zbóż m.in. pszenicy, żyta, jęczmienia, pszenżyta, rzepaku, które stanowią podstawę złożonych wniosków o dofinansowanie. W okresie od 19 czerwca 2023 r. do 23 czerwca 2023 r. dokonała sprzedaży tych zbóż, które stanowiły pożytki z gruntów rolnych, stanowiących jej własność. Do wniosku o przyznanie pomocy finansowej załączone zostały przez skarżącą faktury z dnia: 19 czerwca 2023 r. dot. sprzedaży: 17.720,00 kg pszenicy, 8.280,00 kg jęczmienia oraz 2.860, 00 zł pszenżyta (faktura nr [...]); 23 czerwca 2023 r. dot. sprzedaży: 8.500,00 zł jęczmienia, 1.700,00 kg pszenicy, 2.300,00 kg pszenżyta oraz 1.700,00 kg żyta (faktura nr [...]) oraz z 23 czerwca 2023 r. dot. zakupu: 480,00 kg pszenicy, 3100,00 zł żyta 5000,00 kg. owsa (faktura RR nr [...]). Jak przy tym wyjaśniła skarżąca, pszenica nabyta na podstawie faktury RR o numerze [...] z dnia 23 czerwca 2023 r. została zakupiona w związku z ówczesną nerwową sytuacją związaną ze sprzedażą zboża na rynku, która doprowadziła do omyłkowej sprzedaży posiadanego przez nią zboża na użytek własny, co spowodowałoby brak możliwości nieprzerwanego i prawidłowego karmienia posiadanych zwierząt.
Ustawodawca w przywołanym przepisie wskazuje, że pomocy nie przyznaje się cyt.: "w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot". Odmowa wypłaty skarżącej pomocy finansowej ograniczyć może się zatem tylko do ilości zakupionej przez nią pszenicy (por. wyrok NSA z 19.08.2025 r. w spr. o sygn. akt I GSK 804/24). Należy bowiem uwzględnić, że celem wprowadzenia do polskiego systemu prawnego spornego § 13zw ust. 1a rozporządzenia było uniknięcie sytuacji podwójnego finansowania tego samego zboża. Intencją legislatora, który wprowadził rozwiązania dotyczące pomocy rolnikom w zakresie sprzedaży płodów pochodzących z ich gospodarstwa i jednocześnie w art. 13zw ust. 1a rozporządzenia ustanowił mechanizmy zabezpieczające w celu właściwego skierowania pomocy tj. do gospodarstw produkujących m.in. pszenicę, zagrożonych brakiem rentowności i dotkniętych nagłymi zmianami cen związanymi z wojną, było wsparcie producentów rolnych dokonujących rzeczywistej sprzedaży zbóż, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.
W zakresie wniosku strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca nie poniosła kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez nią odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście.