I GSK 1220/21

I GSK 1220/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Paweł Janusz Lewkowicz /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1608/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 818
art. 64
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1608/20 w sprawie ze skargi R. K. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz R. K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 roku, w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1608/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: F. (dalej: skarżący) na akt Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 10 września 2020 r., nr POIR.03.04.00-04-0357/20 w przedmiocie negatywnego wyniku oceny wniosku o dofinansowanie, uchylił rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 146 § 1 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 [(Dz.U. z 2020 r. poz. 818, z poźn. zm.) dalej zwana ustawą wdrożeniową] w zw. z art. 61 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 10 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. [(Dz. U. z 2020 r. poz. 694), zwaną dalej specustawą funduszową] poprzez przyjęcie, że w sprawach związanych z naborem w ramach dotacji na Kapitał obrotowy realizowanym w trybie nadzwyczajnym dopuszczalna jest możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie przepisów ogólnych ppsa (§ 3 ust. 4) pomimo, iż art. 64 ustawy wdrożeniowej wyłącza możliwość wydania orzeczenia w trybie art. 146 ppsa oraz pomimo, że przepisy szczególne mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie przewidują w ogóle możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a przepisy Rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej (w szczególności art. 53 i 61 ustawy wdrożeniowej) mają zastosowanie wyłącznie do projektów wybieranych w trybie konkursowym co wynikło z błędnego utożsamienia trybu nadzwyczajnego ze specustawy funduszowej z trybem pozakonkursowym a co za tym idzie uznaniu, że do wsparcia udzielanego w trybie nadzwyczajnym zastosowanie mogą mieć przepisy ogólne (w tym art. 3 § 2 pkt 4 ppsa), co doprowadziło do błędnego wniosku, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego było w niniejszej sprawie dopuszczalne.
2) naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 specustawy funduszowej oraz w zw. z art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej, którego odpowiednie stosowanie przewiduje wprost art. 10 ust. 2 specustawy funduszowej w przypadku naboru w trybie nadzwyczajnym w ramach dotacji na Kapitał obrotowy, co doprowadziło do mylnego zrozumienia znaczenia tego przepisu poprzez przyjęcie, że w przypadku negatywnej oceny przysługuje droga sądowa gdyż art. 1 ust. 2 specustawy funduszowej dopuszcza stosowanie "ogólnych" przepisów ustawy wdrożeniowej dotyczących trybu konkursowego i pozakonkursowego w przypadku naborów trybie nadzwyczajnym co jest niezgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną wprost w art. 10 specustawy funduszowej, oraz błędną wykładnię art. 1 i art. 2 ust. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia KE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu w zw. z art. 2 pkt 1 i 28 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 13 pkt 2 i 21 Regulamin naboru w ramach wezwania do składania wniosków na Kapitał Obrotowy Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, działanie 3.4 Dotacje na kapitał obrotowy oraz w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162) skutkującą przyjęciem wbrew przepisom regulującym zasady naboru w ramach dotacji na Kapitał obrotowy, iż wspólnik prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą składający wniosek o dofinansowanie jest odrębnym podmiotem od spółki cywilnej a w konsekwencji przyjęciem wadliwego rozumienia pojęcia "beneficjenta" oraz "wnioskodawcy" oraz błędnego zakresu podmiotów spełniających kryteria tych definicji, pomimo tego, że z analizy prawa wspólnotowego oraz Regulamin naboru wynika wniosek, że spółka cywilna nie może być wnioskodawcą oraz beneficjentem tego działania gdyż z § 1 ust. 1 Regulaminu naboru oraz art. 4 ust. 2 Prawo przedsiębiorców wynika, iż może być nim jedynie wspólnik spółki cywilnej prowadzący działalność gospodarczą, a także błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2277, z poźn. zm.) oraz art. 3 pkt 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021), skutkującą inną niż celowościową wykładnią pojęcia wprowadzenie do obrotu poprzez nadanie innego znaczenia temu terminowi rozróżniając na pierwotne i wtórne wprowadzenie do obrotu z pominięciem głównego celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jakim jest ograniczenie spożycia napojów alkoholowych oraz pomimo, iż z przepisów ww. ustaw wynika, iż wprowadzaniem do obrotu jest każda form posiadania w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucja i inne formy dysponowania.
Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa, ewentualnie gdy Sąd uzna sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 ppsa; oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, iż sąd I instancji przede wszystkim nie powinien w ogóle rozpoznawać przedmiotowej sprawy, gdyż czynność PARP nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż nie jest wprost wskazana w przepisach art. 3 § 2, § 2a i § 3 ppsa, czego dotyczy większa część skargi kasacyjnej. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że spółka cywilna jako taka nie ma osobowości prawnej, a co za tym idzie beneficjentem który otrzyma dofinansowanie może być jedynie wspólnik tej spółki. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wskazała na błędną interpretację przez WSA w Warszawie pojęcia "wprowadzenia do obrotu napojów alkoholowych", które to wprowadzenie, zdaniem PARP, dotyczyć powinno nie tylko produkcji i pierwszego "wprowadzenia" do sprzedaży, ale każdorazowej sprzedaży napojów alkoholowych.
Pełnomocnik R. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia, tamże).
Wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
W myśl art. 193 zd. 2 ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej spółki, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15, CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
Jak słusznie wskazuje pełnomocnik strony w odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarga ta nie spełnia całościowo kryteriów zawartych w przepisach ppsa i nie w pełnym zakresie wskazuje na konkretne uchybienia sądu I instancji. Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje w skardze kasacyjnej jedną z podstaw kasacji, jest więc wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Brak ten stanowi samodzielną przesłankę do odrzucenia skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z 12.9.2017 r. II GSK 3612/15, postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2019 r. I OSK 1414/19, CBOiS). Skarga, która nie powołuje podstaw kasacyjnych we wskazany powyżej sposób podlega odrzuceniu. Nawet jednak jeśli niektóre z zarzutów będzie można uznać za możliwe do rozpoznania, co wykluczy odrzucenie skargi, to nie oznacza to, że błędy w powołaniu podstaw kasacyjnych mogą pozostać bez wpływu na postępowanie kasacyjne. Stosownie do treści art. 183 ppsa bowiem, o czym mowa była powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie powinien brać pod uwagę postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa, które zostały sformułowane w sposób wadliwy. Nie ulega wątpliwości, że skarga kasacyjna PARP, w większości postawionych zarzutów pomija szczegółowe wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych, których naruszenie przez Sąd I instancji PARP zarzuca. Doprecyzowanie, chociaż także niepełne następuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sąd zatem, pomimo pewnej wadliwości formułowanych zarzutów, odniesie się do ich merytorycznego zakresu.
Przede wszystkim odnieść się należy do częściowo prawidłowo sformułowanego zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 146 § 1 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa i art. 64 ustawy wdrożeniowej (bez podania której jednostki redakcyjnej zarzut dotyczy). Zagadnienie kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach było już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przykładowo w wyroku z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1386/20 Sąd wypowiedział się wprost o dopuszczalności skargi na akt (czynność) polegającą na negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie projektu (podobnie wyrok NSA z dnia 7 lipca 2023, sygn. akt I GSK 278/23). Słusznie Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Tym samym skarga do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, w oparciu o powyższą normę prawną, jest niedopuszczalna. Na podstawie trybu pozakonkursowego w judykaturze pojawił się jednak pogląd, poparty powyżej powołanymi wyrokami NSA, o dopuszczalności zaskarżania rozstrzygnięć wydawanych w ramach powyższego trybu, pomimo braku wyraźnej podstawy w tym zakresie w samej ustawie wdrożeniowej. Zasadnie także wskazuje na to orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 23 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 82/18 orzekł, że ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w art. 38 wyróżnia dwa tryby wyboru projektów do dofinansowania konkursowy i pozakonkursowy. Ten ostatni zastosowany został względem projektu skarżącego w I instancji. Wybór określonego trybu należy do właściwej Instytucji, przy czym decydują o tym kryteria podmiotowe i przedmiotowe, wskazane w art. 38 ust. 2 i ust. 3 cyt. ustawy. Tryb pozakonkursowy odnosi się do tych projektów, które mają strategiczne znaczenie dla rozwoju kraju lub regionu albo dotyczą zadań publicznych. Tryb konkursowy reguluje wybór wszystkich pozostałych projektów. Procedura konkursowa jedynie w bardzo ograniczonej części została uregulowana w ustawie o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. W przypadku trybu konkursowego nie ma wątpliwości o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, ponieważ reguluje to sama ustawa w przepisach zawartych w Rozdziale XV "Procedura odwoławcza". Odnośnie natomiast trybu pozakonkursowego ustawa nie przewiduje procedury odwoławczej. Pozostało zatem do rozważania, czy informację PARP o negatywnej ocenie projektu w ramach trybu pozakonkursowego można uznać za wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Informacja o negatywnej ocenie wniosku w trybie pozakonkursowym jest w istocie rzeczy rozstrzygnięciem pozbawiającym przyszłego, ewentualnego beneficjenta prawa do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i w rezultacie prawa do uzyskania dofinansowania. Uprawnione jest stanowisko, że zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter władczy albowiem jednostronnie kształtuje sytuację prawną skarżącej gminy w postępowaniu o dofinansowanie jej projektu, pochodzi od organu administracji publicznej w granicach jego kompetencji oraz dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Jakkolwiek żaden przepis ustawy wdrożeniowej nie przyznaje stronie uprawnienia do uzyskania dofinansowania, niemniej jednak przez to, że przewiduje taką możliwość, należy przyjąć, że uprawnienie do uzyskania dofinansowania wynika pośrednio z przepisów ww. ustawy. Jednocześnie zaznaczyć należy, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny uprawnienie lub obowiązek, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, mogą wynikać pośrednio z przepisów prawa (J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy..., s. 93, J. Zimmermann (glosa do postanowienia NSA z dnia 24 marca 1998 r., II SA 1155/97, OSP 1999, z. 9, s. 448). Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, że skarga na czynność negatywnej oceny wniosku jest dopuszczalna, co czyni także zarzut naruszenia przepisów postępowania, określony w punkcie 1 skargi kasacyjnej za nieuzasadniony.
Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty naruszenia prawa materialnego wyartykułowane w skardze kasacyjnej. WSA w Warszawie słusznie wskazał, że wniosek, będący przedmiotem skargi, został złożony jako drugi w kolejności, więc w konsekwencji powinien być analizowany w kontekście postanowień § 4 ust. 5 Regulaminu naboru, zgodnie z którym "Wnioskodawca w ramach niniejszego naboru może złożyć jeden wniosek o dofinansowanie. W przypadku złożenia większej liczby wniosków o dofinansowanie, ocenie będzie podlegał wniosek o dofinansowanie złożony jako pierwszy. Pozostałe wnioski o dofinansowanie zostaną pozostawione bez rozpatrzenia i nie zostaną dopuszczone do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów." Wymagane w tym zakresie jest wyjaśnienie kto jest beneficjentem w przypadku złożenia wniosku przez spółkę cywilną: wspólnik tej spółki (jak wskazuje PARP) czy spółka. Z wezwania do składania wniosków jasno wynika, że "O dofinansowanie mogą się ubiegać wyłącznie podmioty spełniające kryteria średniego przedsiębiorcy w myśl Załącznika I do rozporządzenia KE 651/14(...)". W § 13 pkt 2 Regulaminu naboru w ramach wezwania do składania wniosków na Kapitał obrotowy Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, działanie 3.4 Dotacje na kapitał obrotowy zdefiniowano "beneficjenta" jako podmiot, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. W tym zakresie należy wskazać, że z zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej za beneficjenta uznaje się podmiot, o którym mowa w art. 2 pkt 10 rozporządzenia ogólnego, oraz podmiot, o którym mowa w art. 63 rozporządzenia ogólnego. W świetle zaś art. 2 pkt 10 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 "beneficjentem" jest podmiot publiczny lub prywatny lub osoba fizyczna, odpowiedzialni za inicjowanie lub zarówno inicjowanie, jak i wdrażanie operacji, oraz a) w kontekście pomocy państwa - podmiot, który otrzymuje pomoc, z wyjątkiem przypadku gdy kwota pomocy dla poszczególnych przedsiębiorstw jest niższa niż 200 000 EUR, w którym to przypadku dane państwo członkowskie może zadecydować, że beneficjentem jest podmiot udzielający pomocy, bez uszczerbku dla rozporządzeń Komisji (UE) nr 1407/2013, (UE) nr 1408/2013 i (UE) nr 717/2014; oraz b) w kontekście instrumentów finansowych na mocy części drugiej tytuł IV niniejszego rozporządzenia - podmiot, który wdraża instrument finansowy lub, w stosownych przypadkach, fundusz funduszy. Odnosząc się do powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I GSK 3338/18 wyjaśnił, iż w treści powyższego przepisu ustawodawca krajowy w ślad za prawodawcą unijnym wskazał, że beneficjentem jest zarówno podmiot "inicjujący operację", jak i "wdrażający operację". Stosując wykładnię systemową wewnętrzną, NSA przyjął, z czym się należy zgodzić, że wnioskodawcą jest podmiot inicjujący postępowanie o dofinansowanie i uczestniczący w procedurze konkursowej. W momencie zaś otrzymania dofinansowania, wnioskodawca staje się beneficjentem. Stosownie bowiem do treści art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Przy czym uzyskanie w ten sposób statusu beneficjenta poprzedzone jest niejako końcową weryfikacją, bowiem dopuszczalność zawarcia umowy o dofinansowanie musi być warunkowana stwierdzeniem, że na dzień zawarcia umowy projekt spełnia kryteria wyboru oraz dofinansowanie jest zgodne z prawem, co wprost wynika z treści art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Wnioskodawcą może być jedynie podmiot, który w konsekwencji nabywa status beneficjenta środków pochodzących z określonego funduszu (por. wyrok WSA w Kielcach z 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 416/17). O statusie beneficjenta decydują więc zasady i warunki uczestnictwa w konkursie dotyczącym współfinansowania UE jednego z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego, sprecyzowane w Regionalnych programach operacyjnych szczegółowych opisach osi priorytetowych, regulaminach konkursu, wytycznych i instrukcji. To te przepisy determinują zarówno tożsamość wnioskodawcy i beneficjenta, jak również stanowią podstawowe zasady identyfikujące i indywidualizujące dane przedsięwzięcie. Innymi słowy, beneficjentem może być podmiot, który spełnił wymagania danego programu, do którego zgłosił swój akces, składając wniosek o dofinansowanie przedsięwzięcia. W świetle powyższego unormowania beneficjentami w niniejszej sprawie nie są przedsiębiorcy, a przedsiębiorstwa, tym samym beneficjentem jest spółka cywilna, a nie wspólnik tej spółki, który na płaszczyźnie polskich unormowań jest przedsiębiorcą. Niewątpliwie zauważyć też trzeba, że zdefiniowane w art. 1 Załącznika 1 do rozporządzenia 651/2014 "przedsiębiorstwo" ma formułę szerszą niż pojęcie "przedsiębiorca" na gruncie u.s.d.g. Dla uznania za "przedsiębiorstwo" nie jest bowiem istotna forma prawna jego prowadzenia ani wymóg posiadania podmiotowości prawnej. Zauważyć należy, że w ramach omawianej "wspólnotowej" definicji przedsiębiorstwa mieszczą się np. firmy rodzinne, którego to pojęcia nie definiuje prawo polskie, jak też konsorcja, nieposiadające na gruncie polskiego ustawodawstwa osobowości prawnej, rozumiane jako porozumienia mające na celu realizację określonego wspólnego celu gospodarczego. O statusie przedsiębiorstwa, w rozumieniu omawianej definicji "wspólnotowej" decyduje element przedmiotowo-funkcjonalny, tj. sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej (produkcyjnej) w oparciu o służący temu celowi zorganizowany zespół składników materialnych i niematerialnych, a nie określona forma prawna czy posiadanie podmiotowości prawnej. Mając powyższe na uwadze Strona, prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą jest odrębnym podmiotem od spółki cywilnej jako beneficjenta (przedsiębiorstwo).
Odnośnie zarzutu kasacyjnego w zakresie błędnej interpretacji przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy zaznaczyć z całą stanowczością, że autor skargi kasacyjnej powołał całą ustawę, nie wskazując żadnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie ma dotyczyć. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie może domyślać się jaki zarzut został sformułowany przez autora skargi kasacyjnej. Nie może zatem rozpoznawać nieistniejącego zarzutu. Oczywiście, można na marginesie wesprzeć stanowisko WSA w Warszawie, zgodnie z którym PARP błędnie stwierdził, że nie jest spełniony warunek: wnioskodawca nie prowadzi działalności w sektorach wykluczonych z możliwości otrzymania wsparcia, tj. produkcji lub wprowadzania do obrotu napojów alkoholowych. Organ uznał, iż zezwolenie na sprzedaż alkoholu w lokalu gastronomicznym jest równoznaczna z wprowadzaniem napojów alkoholowych do obrotu. W ocenie WSA w Warszawie przez "wprowadzanie do obrotu" należy uznać czynność polegająca na pierwotnym wprowadzeniu napojów na rynek. Sprzedaż napojów alkoholowych w restauracji, o ile nie jest to sprzedaż napojów produkowanych na miejscu (co nie wynika z akt niniejszej sprawy), nie stanowi wprowadzania napojów alkoholowych do obrotu tzn. jest dalszym obrotem napojami, a nie wprowadzaniem o charakterze pierwotnym ich do obrotu. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić.
Nie ulega zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że PARP, na co słusznie wskazał WSA w Warszawie, dopuścił się naruszenia art. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z treścią § 13 pkt 2 "Regulaminu naboru w ramach wezwania do składania wniosków na Kapitał obrotowy Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, działanie 3.4 Dotacje na kapitał obrotowy" w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r., a co za tym idzie orzeczenie sądu I instancji jest prawidłowe.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).