I GSK 1211/20

I GSK 1211/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 1067/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2020-03-10
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1312
art. 3, art. 19 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 24 ust. 1
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 1067/19 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 września 2019 r. nr 452/19 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. T. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1067/19, oddalił skargę Z. T. na decyzję Dyrektora łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 27 września 2019 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 15 czerwca 2018 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok. Strona w dniach 29 czerwca 2018 r. i 2 lipca 2018 r. złożyła zmianę do wniosku.
Decyzją z 23 maja 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR: 1) umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni 0,58 ha wycofanej w dniu 2 lipca 2018 r., 2) przyznał jednolitą płatność obszarową w wysokości 50 377,37 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 35 849,47 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 4 743,33 zł, płatność dla młodych rolników w wysokości 8 666,01 zł, płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych w wysokości 1 801,13 zł, płatności do bydła w wysokości 5 784,05 zł, płatności do krów w wysokości 7 376,12 zł, płatności do owiec w wysokości 1 891,17 zł oraz przyznał Z. T. kwotę zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1 476,20 zł.
W toku postępowania odwoławczego pracownik wydziału ds. GIS Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR dokonał analizy powierzchni maksymalnego kwalifikującego się obszaru (PEG/MKO) dla działek ewidencyjnych nr [...].
Decyzją z 27 września 2017 r. Dyrektor OR ARiMR w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwoty poszczególnych płatności zostały pomniejszone z uwagi na zawyżenie powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku. Kwoty te została zmniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sad I instancji przypomniał, że zasady przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich regulują przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm.), Wynika z nich, że rolnik wskazuje powierzchnię działek rolnych, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Niewątpliwie obowiązkiem rolnika składającego wniosek o przyznanie pomocy jest podanie rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania tej pomocy. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednoznacznie wskazuje w art. 21 ust. 1, że płatności obszarowe przyznawane są na wniosek rolnika. Od indywidualnej decyzji rolnika zależy więc, czy będzie ubiegał się o płatności obszarowe, co wiąże się automatycznie z obowiązkiem utrzymywania zgłoszonych działek rolnych w tzw. dobrej kulturze rolnej.
Powierzchnia ta jest weryfikowana przez organ w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar stanowi podstawę przyznania płatności Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja satelitarnych lub lotniczych ortoobrazów lub innych odpowiednich dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez beneficjenta na wniosek właściwego organu, nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub, w stosownych przypadkach, właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu.
Kontroli administracyjnej poddawane są wszystkie wnioski o przyznanie płatności, natomiast przeprowadzenie kontroli na miejscu nie jest regułą. W sytuacji wykrycia nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej oraz w sytuacji gdy na podstawie systemu informacji geograficznej organ nie może ustalić rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania płatności, ma on możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem dokładniejszej weryfikacji podanych przez wnioskodawcę danych.
W rozpoznawanej sprawie w wyniku weryfikacji pomiaru powierzchni deklarowanych do płatności działek w systemie identyfikacji działek rolnych w trakcie kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika na aktualnym obrazie ortofotomapy stwierdzono, że łączna powierzchnia gruntów wykluczonych z jednolitej płatności obszarowej z uwagi na zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO/PEG) wyniosła 4,47 ha. Ponadto powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO/PEG) została poddana weryfikacji. Pracownik Wydziału ds. GIS Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR dokonał analizy powierzchni maksymalnego kwalifikującego się obszaru (PEG/MKO) dla działek ewidencyjnych nr: [...]. Stwierdzono że PEG/MKO z kontroli administracyjnej jest prawidłowy. W uwagach natomiast wskazano, że powierzchnia MKO została wyznaczona na podstawie kontroli na miejscu z dnia 17 kwietnia 2018 r. Zdaniem WSA, ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortofotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów.
W rozpoznawanej sprawie wskazane przez skarżącą różnice w powierzchni działki G, D wynikają wprost z kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu z dnia 17 kwietnia 2018 r. Natomiast powierzchnia działki F nie była kwestionowana i nie została uwzględniona przy obliczaniu łącznej powierzchni gruntów wykluczonych z jednolitej płatności obszarowej.
Ponadto, rolnik ubiegający się o płatność do gruntu posiada największą wiedzę na temat swoich działek, ich powierzchni i granic w terenie. Dlatego też, jeśli przekazany materiał graficzny zawiera błędy, to rolnik winien je wskazać i wprowadzić prawidłowe dane dotyczące działek, co do których ubiega się o płatności. Bezpodstawnie więc skarżąca powołuje się na te informacje, które wbrew jego przekonaniu nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego.
W ocenie Sądu, organy Agencji słusznie uznały, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieprawidłowości, jednoznacznie stwierdzone w toku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, które wpłynęły na ustalenie powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Z kolei stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną – przedeklarowanie powyżej 3% obligowała do zastosowania dyspozycji 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE. L. z 2014 r. nr 181, str. 48 ze zm.) i w konsekwencji pomniejszenia należnych stronie płatności. Poprawność wyliczenia sankcji nie była zaś kwestionowana, poprzestać można więc na stwierdzeniu, że prawidłowo zostały zastosowane w tej mierze przepisy prawa krajowego i unijnego a samo wyliczenie nie budzi zastrzeżeń Sądu.
Zdaniem WSA, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy i odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, obszernie uzasadniając swoje stanowisko. Uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące, wszechstronne, a wnioski spójne i logiczne. Organ szczegółowo opisał i ustalił stan faktyczny oraz zawarł uzasadnienie prawne, omawiając wszystkie wskazane w podstawie prawnej przepisy. Organ odniósł się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, uzasadniając, dlaczego jednym dowodom daje wiarę, a innych pozbawia waloru wiarygodności albo dlaczego odmawia przyjęcia określonych dowodów w poczet dowodów. Ustalenia organów obu instancji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna. Organ nie przekroczył granic swobodnej oceny materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz w części decyzji I instancji. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że ARiMR nie dokonał rocznej weryfikacji powierzchni MKO w oparciu o otrzymane najbardziej aktualne dane, tj. zmiany sposobu użytkowania zasygnalizowane przez rolnika na materiale graficznym do wniosku spersonalizowanego, co miało miejsce w czerwcu 2018 roku (Skarżąca celowo pomija tu zmianę do wniosku dokonaną w lipcu 2018 r., która nie dotyczyła samej powierzchni do płatności bezpośrednich). Ww. uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby WSA w Łodzi dostrzegł powyższe, to w konsekwencji uznałby, iż organy w zakresie w jakim nie badały owej aktualizacji, co przy uwzględnieniu rozbieżności w dokumentach urzędowych ARiMR w postaci raportów z wyników z kontroli na miejscu z września 2017 r., listopada 2017 i kwietnia 2018 r., np. poprzez wyjaśnienie rozbieżności między wynikami z (kwestionowanej przez rolnika i pozostającej w sprzeczności z wynikami z kontroli na miejscu z września 2017 r. i listopada 2017 r.) kontroli na miejscu z kwietnia 2018 r. a danymi aktualnymi zgłoszonymi przez rolnika w czerwcu 2018 r. albo poprzez wezwanie rolnika do udzielenia wyjaśnień, względnie poprzez przeprowadzenie kontroli na miejscu, nie usunęły istniejących rozbieżności, które wymagały dalszego postępowania dowodowego. Gdyby WSA w Łodzi dostrzegł nieścisłości pomiędzy znanymi organowi z urzędu wynikami kontroli na miejscu a wynikami kontroli na miejscu z 2018 r. oraz pomiędzy MKO ustaloną na ich podstawie oraz danymi we wniosku o płatności na 2018 r. wówczas musiałby dojść do wniosku, że w sprawie organy choć są zobowiązane do stania na straży praworządności, to jednak nie podjęły działań mających na celu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie, lecz oparły się na nieaktualnych/niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy danymi, bo wynikającymi z (kwestionowanej przez rolnika i pozostającej w sprzeczności z wynikami z kontroli na miejscu u rolnika z września 2017 r. oraz listopada 2017 r.) kontroli na miejscu z kwietnia 2018 r., a w konsekwencji uznałby, że w sprawie zachodzi podstawa uchylenia decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w zaskarżonym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że ARiMR ustaliło MKO w oparciu o wadliwie wprowadzony do systemu LPIS dla działek referencyjnych: [...] oraz [...] informacje, bo w oparciu o wyniki pomiarów dokonanych dla ww. działek w trakcie kontroli na miejscu, mimo iż mieściły się one w granicach tolerancji błędu i nie rzutowały (ani nie powinny obecnie) na powierzchnię ww. działek kwalifikującą się do płatności. Ww. uchybienie miało wpływ na wynik sprawy albowiem gdyby WSA w Łodzi dostrzegł powyższe, to zauważyłby, że w sprawie nie było podstaw dla zmniejszenia MKO dla ww. działek, a w konsekwencji, iż zachodzi podstawa uchylenia decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w zaskarżonym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Łodzi, że MKO wyznaczona w systemie LPIS w wyniku kontroli na miejscu z kwietnia 2018 r. (dokonanej zatem przed zabiegami agrotechnicznymi) pozostaje w oczywistej sprzeczności z wynikami kontroli na miejscu u rolnika z września 2017 r. oraz z listopada 2017 r., zwłaszcza w zakresie działek [...] oraz [...], na których w kwietniu 2018 r. (zwłaszcza w części południowej) stwierdzono "wieloletnie samosiejki olch", które nie zostały stwierdzone przez innych kontrolerów w toku kontroli na miejscu we wrześniu 2017 r. oraz listopadzie 2017 r., co wyklucza rzetelność wyników kontroli na miejscu z kwietnia 2018 r. Ww. uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby WSA w Łodzi dostrzegł powyższe, to wówczas musiałby dość do wniosku, że wyniki kontroli na miejscu z kwietnia 2018 r. (które dotyczyły wyłącznie niektórych działek) nie powinny w ogóle być brane pod uwagę, gdyż są całkowicie sprzeczne z wynikami kontroli na miejscu z września 2017 r. i listopada 2017 r. i to w sposób wykluczający ich poprawność (raport z kontroli na miejscu z kwietnia 2018 r. mówi o wykluczeniach z powodu wieloletnich samosiejek, które nie zostały stwierdzone w 2017 r.). To zaś musiałoby prowadzić do konstatacji, iż w sprawie zachodzi podstawa uchylenia decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w zaskarżonym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez stwierdzenie, że fakt dokonywania pomiarów danych geolokalizacyjnych przez kontrolerów podczas (kwestionowanej przez rolnika już w terminie 14 dni od doręczenia raportu z czynności kontrolnych) kontroli na miejscu w kwietnia 2018 roku (a zatem przed dokonaniem jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w 2018 r.) pomiarów obszaru kwalifikującego się do dopłat zgłoszonych przez rolnika, całkowicie sprzecznej z wynikami z raportów z kontroli z września 2017 r. i listopada 2017 r. (częściowo również naniesionymi na ortofotomapy z 2016 r.) nie ma wpływu na ich wiarygodność, a w sprawie nie zachodziła podstawa weryfikacji przyczyn zgłoszenia we wniosku o płatności powierzchni większej niż błędnie (bo o zaniżonej powierzchni) oznaczony przez ARiMR jako MKO teren, który został ustalony w oparciu o ortofotomapy z 2016 r. i naniesione na nie wzajemnie wykluczające się wyniki kontroli na miejscu z 2017 r. i kwietnia 2018 r.;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez stwierdzenie, że fakt zmiany MKO, ustalonej w oparciu o ortofotomapy z 2016 r., na które nanoszoną były jedynie poprzednie wyniki kontroli na miejscu, po terminie składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich na 2018 r., przy jednoczesnym braku powiadomienia o tym strony nie narusza praworządności, tym bardziej – przy uwzględnieniu brzmienia art. 3 ust. 3 ww. ustawy – co skutkowało de facto pozbawieniem strony możności obrony jej praw i interesów oraz przeprowadzenia przez nią postępowania dowodowego, skoro na niej ciąży obowiązek wykazania okoliczności, w których wywodzi skutki prawne.
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez stwierdzenie, że rolnik nie przedstawił konkretnych zarzutów co do sposobu wadliwego ustalenia MKO, jak również dowodów, na poparcie twierdzeń, z których wywodzi skutki prawne, mimo iż rolnik:
- choć nigdy nie został powiadomiony o zmianie MKO po terminie składania wniosków o płatności na 2018 r, to wskazał, iż MKO zostało wadliwie wprowadzone do systemu LPIS poprzez naniesienie na ortofotomapy z 2016 r. wzajemnie wykluczających się wyników z kontroli na miejscu z września 2017 r., listopada 2017 r. i kwietnia 2018 r. (ta ostatnia kontrola została dokonana przed podjęciem jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych) oraz danych mieszczących się w granicach błędu pomiarów;
- przedstawił dowody potwierdzające ww. twierdzenia w postaci dokumentacji
zdjęciowej, znanych z urzędu organowi raportów z kontroli na miejscu z 2017 r. i 2018 r.
Ww. uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby WSA w Łodzi dostrzegł powyższe, to zauważyłby, że rolnik udowodnił swe twierdzenia, a w konsekwencji, iż zachodzi podstawa uchylenia decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w zaskarżonym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 24 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 2014.227.69) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż fakt wystąpienia pomiędzy wynikami kontroli na miejscu z kwietnia 2018 r. a wynikami kontroli na miejscu z września 2017 i listopada 2017 r. (a m.in. stwierdzonych w kwietniu 2018 r. wykluczeń powierzchni z MKO z powodu wystąpienia wieloletnich zadrzewień, które nie zostały stwierdzone w listopadzie 2017 r. ani we wrześniu 2017 r., a która to kontrola była dla rolnika najkorzystniejsza, bo nie stwierdzająca niemalże żadnych uchybień) nie stanowiła podstawy dla uznania, że organy powinny były dojść do wniosku iż dowody, którymi dysponują nie dają podstawy do wyciągnięcia ostatecznych wniosków w odniesieniu do kwalifikowalności, a w konsekwencji powinny były przeprowadzić inspekcje fizyczną w 2018 r.;
2) przepisu art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez stwierdzenie, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, stąd zachodzi podstawa do pomniejszenia należnej rolnikowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i to mimo że dowody, na których oparły się organy, nie mogą być uznane za wiarygodne i rzetelne;
3) przepisu art. 19a ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez stwierdzenie, że w sprawie zachodzi konieczność nałożenia na rolnika także kary administracyjnej, która została wyznaczona do tego samego systemu pomocy lub środka wsparcia (i w konsekwencji uzupełnienie kary o pozostałą kwotę kary administracyjnej), mimo iż brak jest podstaw do jego zastosowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Wskazać trzeba, że taką myślą przewodnią skargi kasacyjnej, przewijającą się w zarzutach kasacyjnych. jest twierdzenie odnoszące się do sprzeczności, jakie występują w wynikach kontroli na miejscu przeprowadzonych w 2017 r., w miesiącu wrześniu i listopadzie, w stosunku do kontroli na miejscu przeprowadzonej w kwietniu 2018 r. Strona zauważa, że w kwestionowanym przez nią protokole z kontroli przeprowadzonej na miejscu w kwietniu 2018 r. stwierdzono wieloletnie samosiejki olch, które nie zostały stwierdzone przez innych kontrolerów w toku kontroli na miejscu we wrześniu 2017 r. oraz w listopadzie 2017 r., co wyklucza rzetelność wyników kontroli na miejscu z kwietnia 2018 r.
Przypomnieć zatem wstępnie należy, że pierwszoplanowe znaczenie dla przyznania płatności obszarowej ma ustalenie powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Niewątpliwie obowiązkiem rolnika składającego wniosek o przyznanie pomocy jest podanie rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania tej pomocy. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednoznacznie wskazuje w art. 21 ust. 1, że płatności obszarowe przyznawane są na wniosek rolnika. Od indywidualnej decyzji rolnika zależy więc, czy będzie ubiegał się o płatności obszarowe, co wiąże się automatycznie z obowiązkiem utrzymywania zgłoszonych działek rolnych w tzw. dobrej kulturze rolnej.
Dalej wskazać należy, że rozporządzenie Komisji (UE) nr 809/2014 określa wymogi jakie powinien spełniać wniosek o przyznanie pomocy. Zgodnie z art. 17 tego rozporządzenia w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, wcześniej ustalane formularze przekazane rolnikowi zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Materiały graficzne dostarczone beneficjentowi zgodnie z art. 72 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 wskazują granice oraz unikalną identyfikację działek referencyjnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014, oraz granice działek rolnych zatwierdzonych w roku poprzednim, aby umożliwić beneficjentowi prawidłowe wskazanie wielkości i położenia każdej działki rolnej. Od roku 2016 materiały te wskazują również rodzaj, wielkość i lokalizację obszarów proekologicznych zatwierdzonych w roku poprzednim.
W myśl art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Nie budzi wątpliwości, że kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy zadeklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj i stan upraw odpowiadają wymogom i normom dobrej kultury rolnej.
Kontroli administracyjnej poddawane są wszystkie wnioski o przyznanie płatności, natomiast przeprowadzenie kontroli na miejscu nie jest regułą. W sytuacji wykrycia nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej oraz w sytuacji gdy na podstawie systemu informacji geograficznej organ nie może ustalić rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania płatności, ma on możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem dokładniejszej weryfikacji podanych przez wnioskodawcę danych.
Wysokość płatności ustala się zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni z uwzględnieniem po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej – po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.
W zakresie prowadzonego przez organy postępowania wskazać też trzeba na szczególne uregulowania procesowe obowiązujące na gruncie przyznawania płatności. Z art. 3 ustawy o płatnościach wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Na mocy art. 3 ust. 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W ocenie NSA, z zarzutami tymi – dotyczącymi nierzetelności wyników z kontroli na miejscu przeprowadzonej w kwietniu 2018 r., stanowiącymi podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, zgodzić się nie można. Sprzeczności pomiędzy tymi wynikami z kontroli na miejscu (wrzesień i listopad 2017 r. – kwiecień 2018 r.) można odnotować, jednak rzetelności protokołu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2018 r. w okolicznościach faktycznych tej sprawy podważyć nie można. Wypada w tym miejscu przede wszystkim wskazać na prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 298/19, odnoszący się do skarżącej kasacyjnie, a dotyczący jej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 r. W orzeczeniu tym wskazano, w związku z podnoszonymi przez skarżącą kasacyjnie twierdzeniami dotyczącymi sprzeczności,, jakie występują pomiędzy wskazanymi powyżej protokołami z przeprowadzonych na miejscu kontroli, że kolejna kontrola na miejscu w kwietniu 2018 r. została przeprowadzona ze względu na różnice wyników dwóch kontroli przeprowadzonych we wrześniu i listopadzie 2017 r. WSA na stronach 18-19 uzasadnienia wyroku zauważył, że przyjęty jako dowód w sprawie raport z kontroli przeprowadzonej 17 kwietnia 2018 r. zawiera na stronie 4 adnotację, iż przyczyną przeprowadzenia kontroli jest złożenie zastrzeżeń przez pełnomocnika strony. Sąd ten dalej stwierdza, że także organ orzekający w I instancji wskazuje zastrzeżenia strony jako przyczynę "odrzucenia" raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu 29 września 2017 r. oraz ponownej kontroli w kwietniu 2018 r. Inny powód przeprowadzenia kontroli w kwietniu 2018 r. wskazuje organ odwoławczy. Stwierdza, że strona nie wnosiła bezpośrednio zastrzeżeń do raportu z czynności kontrolnych z dnia 29 września 2017 r. Wnosiła jednak uwagi do raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w ramach Działania Rolno-Środowiskowo-Klimatycznego w listopadzie 2017 r. Ze względu na różnice wyników dwóch kontroli podjęto decyzję o przeprowadzeniu kolejnej kontroli.
Bazując na powyższych twierdzeniach WSA oraz organów administracji orzekających w zakresie płatności bezpośrednich skarżącej kasacyjnie za 2017 r., stwierdzić można, że organy, zauważając zastrzeżenia strony oraz niespójność wyników kontroli przeprowadzonych w 2017 r., uznały, iż zaistniała potrzeba przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, która odzwierciedli stan faktyczny w 2018 r. i pozwoli na wnioskowanie odnośnie stanu rolniczego spornych działek rolnych w 2017 r. Zatem de facto organy uznały, że protokoły z kontroli na miejscu przeprowadzonych w 2017 r. nie stanowią rzetelnej podstawy do ustalenia praw do płatności skarżącej kasacyjnie za 2017 r. Przekonuje do tego w pełni stanowisko organów orzekających w przedmiocie płatności za 2017 r. oraz wywody Sądu zawarte ww. wyroku. Wprawdzie wyrokiem tym WSA wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu odwoławczego i decyzję organu I instancji, jednak uchylenie tych decyzji nastąpiło w związku z przyjęciem za podstawę faktyczną dla płatności na 2017 r. wyników kontroli przeprowadzonej w 2018 r. Zdaniem WSA wyniki kolejnej kontroli, która miała miejsce w kwietniu 2018 r. nie mogły być uznane za miarodajne dla poczynienia ustaleń faktycznych w przedmiocie wniosku strony o przyznanie płatności na rok 2017 r. Nie dokumentują bowiem one stanu faktycznego przedmiotowych działek w roku kalendarzowym, w którym składano wniosek o płatności.
Zasadnie w niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, w którym wystąpił o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności związanej do zwierząt gatunku bydło domowe, płatności związanej do krów, płatności związanej do owiec, deklarując działki rolne o wskazanych we wniosku powierzchniach. W wyniku weryfikacji pomiaru powierzchni deklarowanych do płatności działek w systemie identyfikacji działek rolnych w trakcie kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika na aktualnym obrazie ortofotomapy stwierdzono, że łączna powierzchnia gruntów wykluczonych z jednolitej płatności obszarowej z uwagi na zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO/PEG) wyniosła 4,47 ha. Ponadto powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO/PEG) została poddana weryfikacji. Pracownik Wydziału ds. GIS Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR dokonał analizy powierzchni maksymalnego kwalifikującego się obszaru (PEG/MKO) dla działek ewidencyjnych nr: [...]. Stwierdzono że PEG/MKO z kontroli administracyjnej jest prawidłowy. W uwagach natomiast wskazano, że powierzchnia MKO została wyznaczona na podstawie kontroli na miejscu z dnia 17 kwietnia 2018 r.
Niewątpliwie w okolicznościach faktycznych sprawy ustalono w zakresie wskazywanych przez stronę w zarzutach kasacyjnych w celu wykazania sprzeczności w wynikach kontroli na miejscu działek rolnych [...], oznaczonych przez skarżącą kasacyjnie jako działka E1, że na działkach tych nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytkowanej rolniczo ze względu na brak użytkowania rolniczego – porośnięcie fragmentów tych działek skupiskami olchy (uwagi do protokołu z kontroli str. 4-2).
Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie nie zaprezentowała dowodów, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, które przekonywałyby do twierdzeń skargi kasacyjnej, że wyniki kontroli z kwietnia 2018 roku są nierzetelne. Z samego faktu sprzeczności z wynikami kontroli z 2017 roku, wynikami, które przez organy rozstrzygające sprawę zostały odrzucone, nie da się wywieść, że raport z czynności kontrolnych z dnia 17 kwietnia 2018 r. jest nierzetelny. Organy motywując decyzję dotyczącą płatności bezpośrednich powołały się na pomiary wykonane przez pracownika na aktualnym obrazie ortofotomapy, ze wskazaniem powierzchni nieużytkowanych rolniczo, w tym zadrzewionych olchami oraz pomiary wykonane w ramach kontroli na miejscu. W zakresie kontroli na miejscu wypada też zauważyć, że odzwierciedla ona ze względu na datę jej przeprowadzenia, stan faktyczny istniejących na tych działkach rolnych, jak najbardziej adekwatny dla płatności na 2018 r. Wyniki przeprowadzonych kontroli (na aktualnym obrazie ortofotomapy i kontroli na miejscu z dnia 17 kwietnia 2018 r.) są spójne. Strona nie podważyła zaś tych ustaleń, nie przedstawiła przekonujących do jej stanowiska dowodów, choćby zdjęć obrazujących inny stan faktyczny.
Słusznie w świetle powyższego, w szczególności podwójnej kontroli przez organy powierzchni działek rolnych (pomiaru dokonanego na aktualnym obrazie ortofotomapy i kontroli na miejscu dokonanej 17 kwietnia 2018 r.), Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Dyrektora Oddziału Agencji że w niniejszej sprawie wystąpiły nieprawidłowości, jednoznacznie stwierdzone w toku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, które wpłynęły na ustalenie powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
Dlatego też wszystkie zarzuty procesowe i materialnoprawne dotyczące sprzeczności pomiędzy wynikami kontroli z września i listopada 2017 r. z wynikami kontroli przeprowadzonej 17 kwietnia 2018 r. oraz nierzetelności raportu z kontroli z dnia 17 kwietnia 2018 r., a także zarzuty z nimi powiązane należało uznać, w okolicznościach sprawy, za nieusprawiedliwione.
W zakresie zarzutów odnoszących się do: niedostrzeżenia, że ARiMR nie dokonał rocznej weryfikacji powierzchni MKO w oparciu o otrzymane najbardziej aktualne dane, tj. zmiany sposobu użytkowania zasygnalizowane przez rolnika na materiale graficznym do wniosku spersonalizowanego, co miało miejsce w czerwcu 2018 r.; niedostrzeżenia, że ARiMR ustaliło MKO w oparciu o wadliwie wprowadzony do systemu LPIS dla działek referencyjnych [...] informacje, bo w oparciu o wyniki pomiarów dokonanych dla ww. działek w trakcie kontroli na miejscu, mimo iż mieściły się one w granicach tolerancji błędu i nie rzutowały (ani nie powinny obecnie) na powierzchnię ww. działek kwalifikującą się do płatności; stwierdzenie, że fakt zmiany MKO ustalonej w oparciu o ortofotomapy z 2016 r., na które nanoszone były jedynie poprzednie wyniki kontroli na miejscu, po terminie składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich na 2018 r., przy jednoczesnym braku powiadomienia o tym strony nie narusza praworządności, stwierdzić przede wszystkim należy, że brak w tych zarzutach precyzji.
Skarżąca kasacyjnie, wskazując na naruszenia dotyczące ustaleń powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do płatności, powinna skonkretyzować te naruszenia poprzez podanie konkretnych działek, ich oznaczeń, powierzchni, do której płatność została przyznana, powierzchni zakwestionowanej i w konsekwencji powierzchni, do której płatność powinna jej zdaniem być przyznana. Jest to potrzebne w celu wykazania konkretnych uchybień zarówno Sądu I instancji, jak i organów administracji. NSA zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Nie może zatem ich poprawiać, uzupełniać czy modyfikować. W przypadku, gdy strona twierdzi, że organy nie dokonały rocznej weryfikacji powierzchni MKO w oparciu o otrzymane najbardziej aktualne dane, powinna konkretnie wskazać, których działek ten błąd dotyczy, powierzchnię tych działek, do których płatności zostały przyznane oraz powierzchnię, do której płatności powinny być przyznane. W sytuacji, gdy strona uważa, że błędy w zakresie ustaleń odnoszących się do powierzchni działek mieściły się w granicach tolerancji błędu, powinna podać dla zobrazowania uchybień prawidłową powierzchnię działek, powierzchnię zakwestionowaną oraz dopuszczalną tolerancję błędu. W zakresie zaś zarzutu dotyczącego braku powiadomienia strony o pewnych kwestiach wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach organ udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Na mocy tego przepisu został w tych postępowaniach wyłączony obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wypada też dodać, że takie ewentualne uchybienie dla swej skuteczności w zarzucie kasacyjnym winno wykazywać, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w zakresie omawianego zarzutu zabrakło.
Końcowo stwierdzić należy, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). W skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 229/09, LEX nr 596327 oraz wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952).
W świetle przedstawionej argumentacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).