I GSK 1198/24

I GSK 1198/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Wr 243/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-04-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 232-243
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2022 poz 479
art. 2 § 1 pkt 1-3 i 5, art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 243/23 w sprawie ze skargi A. S.A. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2023 r. nr SKO E 4112/3/23 w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 243/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. S.A. z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 14 lutego 2023 r.
w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Wrocławia, będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, 20 września 2022 r. wystawił na A. S.A. z siedzibą we W. tytuł wykonawczy o numerze [...] obejmujący należność pieniężną wynikającą z nieuiszczonej raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (z terminem płatności 31 marca 2018 r.) i skierował go do postępowania egzekucyjnego.
10 października 2022 r. zobowiązana wniosła zarzuty na postępowanie egzekucyjne, wskazując na niedopuszczalność egzekwowania powyższej opłaty w trybie egzekucji administracyjnej z powodu jej cywilnoprawnego charakteru, wygaśnięcie egzekwowanej należności poprzez dokonanie przez zobowiązaną potrącenia z przysługującą jej wobec gminy wierzytelnością z tytułu obniżenia wartości nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] ze względu na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego oraz przedawnienie egzekwowanego obowiązku.
Wobec tego, że w obowiązującym stanie prawnym niedopuszczalność egzekucji nie stanowi podstawy do wniesienia zarzutów na postępowanie egzekucyjne lecz jest jedną z przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego kwestia ta została wyłączona do odrębnego postępowania.
Postanowieniem z 4 stycznia 2023 r. Prezydent Wrocławia odmówił stronie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 479 ze zm.) – dalej "u.p.e.a.". Organ I instancji zgodził się ze stroną, że przedmiotowa opłata ma charakter cywilnoprawny, jednakże ze względu na to, że jest ona nakładana w trybie decyzji administracyjnej, podlega ściągnięciu w drodze egzekucji administracyjnej, a zatem brak jest podstaw do umorzenia prowadzonego wobec strony postępowania.
W zażaleniu na to postanowienie strona podtrzymała swoje stanowisko
i wskazała m.in. na brak przepisu szczególnego poddającego przedmiotowy typ należności ściąganiu w trybie egzekucji administracyjnej i powołała się na podobieństwo tej opłaty do opłaty określonej w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 916).
Postanowieniem z 14 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że sam fakt, że opłata z tytułu przekształcenia ma charakter cywilnoprawny nie wyklucza właściwości egzekucji administracyjnej. Naliczenie tej opłaty odbywa się w ramach postępowania administracyjnego. Skutkiem przypisania organowi administracyjnemu kompetencji do rozstrzygania tej kwestii materialnoprawnej jest prowadzenie egzekucji administracyjnej względem wydanego aktu.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka zarzuciła naruszenie: art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i art. 33 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.) – dalej "k.p.c." w zw. z art. 758 k.p.c. oraz art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.) – dalej "k.c." w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1314 ze zm., dalej jako: u.p.p.u.w.)
Zaskarżonym obecnie wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 243/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę strony skarżącej.
Sąd I instancji, zgodził się z tezą, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest należnością o charakterze cywilnoprawnym. Cywilnoprawnego charakteru przekształcenia nie zmienia okoliczność, że jest ono uregulowane ustawą odrębną od k.c., że dokonywane jest wyłącznie na wniosek (żądanie) dotychczasowego użytkownika wieczystego ani, że jej określenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna może być też źródłem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. W konsekwencji WSA zgodził się z dominującym poglądem doktryny, że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest sprawą cywilną, choć rozpatrywaną w postępowaniu administracyjnym.
W ocenie sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – a tym samym, stanowiąca integralny element tej sprawy kwestia ustalenia opłaty za przekształcenie – została przekazana przez ustawodawcę do właściwości rzeczowej organów administracji. Właśnie z tego względu WSA uznał, że opłata ustalona w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podlega egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. – jako "inna niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. należność pieniężna pozostająca we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej".
W skardze kasacyjnej A. S.A. z siedzibą we W. zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i art. 33 § 1 pkt u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 758 k.p.c. wyrażające się w przyjęciu, że opłata za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, która ma charakter cywilnoprawny, czyli wynika ze stosunku z zakresu prawa cywilnego podlega egzekucji w trybie administracyjnym, w sytuacji gdy w myśl przepisów Kodeksu Postępowania Cywilnego sprawy egzekucji zobowiązań wynikających ze stosunków z zakresu prawa cywilnego należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników, a nie organów egzekucji administracyjnej (sprawy cywilne);
- a także art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 498 § 1 i § 2 k.c. poprzez nieuznanie wygaśnięcia egzekwowanego roszczenia na skutek dokonanego przez skarżącą spółkę potrącenia i lapidarną ocenę dokonanego potrącenia przez oba organy egzekucyjne, co miało istotny wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie;
- naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 118 k.c. w zw. z art. 4 ust. 1 i ust.3 u.p.p.u.w. wyrażające się w przyjęciu, że roszczenie o opłatę z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność przedawnia się z upływem 10 lat (teraz 6 lat), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do konkluzji, że opłata z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność powinna przedawniać się z upływem lat 3 jako roszczenie okresowe bądź związane z działalnością gospodarczą (gospodarowania nieruchomościami) w ramach dominium przez właściciela nieruchomości jakim jest Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego, co potwierdził TSUE w wyroku z dnia 25 lutego 2021 r. (C-604/19) .
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej skierowane przeciwko rozstrzygnięciu sądu I instancji zarzuty.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest, czy opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mimo swojego charakteru cywilnoprawnego podlega egzekucji w trybie administracyjnym, czy też będąc sprawą cywilną w trybie egzekucji sądowej, co uzasadniałoby umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej.
Wobec powyższego podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 498 § 1 i § 2 k.c. oraz art. 118 k.c. w zw. z art. 4 ust. 1 i ust.3 u.p.p.u.w. w związku z nieuznaniem wygaśnięcia egzekwowanego roszczenia na skutek dokonanego przez skarżącą spółkę potrącenia oraz upływu terminu jego przedawnienia nie poddawały się kontroli instancyjnej w przedmiotowej sprawie. Wskazane przepisy nie miały i nie mogły mieć zastosowania w kontrolowanej sprawie. Podniesiony przez zobowiązaną zarzut wygaśnięcia egzekwowanego obowiązku z uwagi na przedawnienie dochodzonej należności oraz dokonanie przez zobowiązaną jej potrącenia, podlegał rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu stanowiąc odmienną sprawę administracyjną. Tym samym zgłoszone przez stronę zarzuty wskazujące na naruszenie powyższych przepisów wykraczają poza granice rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej.
Przechodząc do oceny zasygnalizowanej powyżej spornej w sprawie kwestii wskazać należy, że sprawa dotycząca analogicznego problemu prawnego tej samej strony była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 749/21 (LEX nr 3740122) oraz 14 lutego 2025 r. sygn. akt I GSK 640/21 (LEX nr 3840673) a wyrażone w nich stanowisko w pełni podziela i akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie i przyjmuje je jako własne.
Odnosząc się zatem do podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i art. 33 § 1 pkt u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 758 k.p.c. wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym zaległość z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mimo swojego cywilnoprawnego charakteru podlega egzekucji w trybie administracyjnym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych powyżej wyrokach prawo użytkowania wieczystego ma niewątpliwie charakter cywilnoprawny, jest prawem rzeczowym regulowanym w art. 232-243 kc. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powoduje przekształcenie jednego prawa rzeczowego w inne prawo rzeczowe. Decyzja administracyjna o przekształceniu użytkowania wieczystego powoduje skutki w sferze cywilnoprawnej. Akty administracyjne, zarówno indywidualne jak i generalne, mogą być zdarzeniami cywilnoprawnymi, tj. mogą powodować powstanie, zmianę lub przekształcenie stosunku cywilnoprawnego. Decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powoduje ustanie prawa użytkowania wieczystego i nabycie prawa własności nieruchomości przez dotychczasowego użytkownika wieczystego. W wyroku z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I CK 316/02, Sąd Najwyższy uznał, że "opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wynagrodzeniem za przeniesienie własności nieruchomości gruntowej w szczególny sposób, przewidziany ustawą z 1997 r.". Podobnie w wyroku z 15 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 544/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że "opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi swoisty odpowiednik ceny za nabycie własności (oczywiście w pewnym uproszczeniu), nie zaś opłatę za dokonaną czynność administracyjną". Argumentu przeciwko tej tezie nie stanowi okoliczność, że opłata za przekształcenie podlega przymusowemu egzekwowaniu - w ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni zasadnie - w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie ulega wątpliwości, że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a tym samym, stanowiąca integralny element tej sprawy kwestia ustalenia opłaty za przekształcenie została przekazana przez ustawodawcę do właściwości rzeczowej organów administracji (art. 3 ust. 1 u.p.e.a.). Właśnie z tego względu należy uznać, że opłata ustalona w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podlega egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. - jako "inna niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. należność pieniężna pozostająca we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej".
Jak już wyżej wskazano, administracyjnemu trybowi egzekucji nie stoi na przeszkodzie cywilnoprawny charakter opłaty. Wprawdzie w myśl "klasycznego" poglądu doktryny, egzekucji administracyjnoprawnej podlegają obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym (publicznoprawnym), a realizacja innych obowiązków w tym trybie dopuszczana jest jedynie na zasadzie wyjątku przewidzianego wyraźnie w przepisach szczególnych, jednakże - zdaniem sądu - należy podzielić spostrzeżenie, iż twierdzenie takie było w pełni uzasadnione przy wcześniejszym brzmieniu art. 2 u.p.e.a. Natomiast analiza obowiązków wymienionych obecnie w art. 2 § 1 u.p.e.a. nie pozwala już na takie zawężające traktowanie zakresu przedmiotowego obowiązywania analizowanej ustawy, a już na pewno nie wyłącznie na podstawie tego przepisu (zob. D.R. Kijowski (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D.R. Kijowskiego, Warszawa 2010, uw. 2.10. do art. 2). Treść przywołanego wyżej art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., w zestawieniu z pozostałymi punktami tego paragrafu, a zwłaszcza z jego punktem 5 - w którym odrębnie przewidziano, że egzekucji administracyjnej podlegają właśnie "należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw" - w pełni potwierdza trafność przywołanego wcześniej poglądu judykatury, że o tym, czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie, we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje.
W związku z powyższym uznać należy, że opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez wątpienia jest niepodatkową należnością budżetową, do której stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych i podlega egzekucji administracyjnej z mocy art. 2 § 1 pkt 1a w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.e.a. Nie sposób tym samym podzielić argumentacji skarżącej Spółki, że skoro obowiązek egzekucji przedmiotowej opłaty ma charakter cywilnoprawny to nie podlega przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak stanowi przywołany przez skarżącą przepis art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Wystarczającym zatem warunkiem zastosowania tego trybu egzekucji jest (między innymi) pozostawanie danej należności we właściwości rzeczowej organów administracji, co niewątpliwie ma miejsce w omawianym przypadku. Nie ma natomiast wymogu, aby w takiej sytuacji sam obowiązek dotyczący prowadzenia egzekucji przez organy administracji publicznej miał jeszcze dodatkowo wynikać z osobnego przepisu prawa.
Wobec tego, że żaden z zarzutów sformułowanych w ocenianej skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).