I GSK 1194/25

I GSK 1194/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1946/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-04-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 818
art. 24 ust. 4
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Cyfryzacji na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1946/24 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Ministerstwa Cyfryzacji na pisma Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia korekty finansowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Pismem z 20 czerwca 2024 r. Minister Cyfryzacji (dalej jako "strona", "beneficjent" lub "skarżący") złożył skargę na pisma Centrum Projektów Polska Cyfrowa, dalej jako "CPPC", "Instytucja Pośrednicząca" lub "organ" z [...] kwietnia 2024 r. nr [...], którym Strona została poinformowana o czynności ustalenia i nałożenia korekty finansowej na 6 i 7 wniosek o płatność złożony przez Stronę w ramach projektu [...].
Postanowieniem z 24 kwietnia 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1946/24 odrzucił skargę Ministra Cyfryzacji
na pisma Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej.
Sąd I instancji odrzucił ww. skargę z uwagi na jej niedopuszczalność. Sąd wskazał m.in., iż w niniejszej sprawie pismami z [...] kwietnia 2024 r. CPPC poinformowało beneficjenta o stwierdzonych we wnioskach o płatność nieprawidłowościach, które stanowiły podstawę do naliczenia korekty. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone pisma informujące o zweryfikowaniu i zatwierdzeniu wniosku o płatność nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn zm.), dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu ww. pismo nie przesądza jednostronnie o treści uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu wynikających z przepisu prawa powszechnie obowiązującego i nie może być uznane za akt lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Faktycznie informacja przedstawiona w zaskarżonym do Sądu piśmie stanowi wynik kontroli, której beneficjent poddał się podpisując w dniu 19 stycznia 2021 r. Porozumienie. Wynik tej kontroli jest informacją dla państwowej jednostki budżetowej oraz właściwych dysponentów części budżetowych co do sposobu rozliczenia poszczególnych pozycji budżetu państwa oraz decyzji, czy pomniejszone wnioski o płatność będą podlegały certyfikacji, czy też budżet państwa zdecyduje się je ponieść samodzielnie. Skarżący decydując się na podpisanie umowy (Porozumienia) przyjął na siebie obowiązki z niej wynikające, a stosunki łączące strony z chwilą jej podpisania mają charakter cywilny. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd I instancji wskazał na brzmienie § 21 umowy i podkreślił, że spór powstały w związku z realizacją Porozumienia, Strony Porozumienia będą się starały rozwiązywać w drodze wzajemnych konsultacji i negocjacji. Spory dotyczące Porozumienia, w tym odnoszące się do istnienia, ważności albo rozwiązania Porozumienia, Strony Porozumienia poddają rozstrzygnięciu sądu powszechnego właściwego miejscowo ze względu na siedzibę Instytucji Pośredniczącej. Dlatego też przedmiot skargi nie dotyczy materii, w której organ byłby zobligowany na podstawie prawa materialnego do wydania jakiejkolwiek decyzji, czy postanowienia, czy też innego aktu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. To zaś oznacza, że merytoryczne rozpoznanie skargi na pisma z [...] kwietnia 2024 r. nie było możliwe.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. W oparciu o art. 173 § 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżył w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2025 r. r. sygn. V SA/Wa 1946/24 w przedmiocie odrzucenia skargi Ministra Cyfryzacji na czynność Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej "CPPC") polegającą na ustalaniu i nałożeniu korekty finansowej na 6 i 7 wniosek o płatność złożony przez Ministerstwo Cyfryzacji w ramach projektu [...], o której podjęciu skarżący został poinformowany przez CPPC pismem z [ ...] kwietnia 2024 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że czynność CPPC polegająca na nałożeniu korekty finansowej na 6 i 7 wniosek o płatność złożony przez Ministerstwo Cyfryzacji w ramach projektu [...] nie stanowiła aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podlagającej kognicji rzeczowej sądów administracyjnych, a konwencji również
2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na wadliwym dokonaniu przez Sąd I instancji kontroli dopuszczalności skargi Ministerstwo Cyfryzacji na czynność CPPC polegającą na nałożeniu korekty finansowej na 6 i 7 wniosek o płatność złożony w ramach projektu [...] i odrzuceniu skargi Ministerstwa Cyfryzacji podczas gdy skarga ta powinna zostać rozpoznana merytorycznie,
Uzasadniając zarzuty skarżący wniósł:
1) na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. o uchylnie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia sądowi I instancji,
2) na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Ministerstwa Cyfryzacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych,
3) stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. wskazał, że nie wnosi o przeprowadzenia rozprawy oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podniósł, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, dlatego CPPC wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zaś postawiony w skardze kasacyjnej zarzut kwestionuje wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie czynność polegająca na ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej podlegającej kognicji rzeczowej sądów administracyjnych.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie zaskarżone pisma Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...]., nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
W piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości teza, że działania władcze organu administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.). Nie wystarczy więc, że mamy do czynienia z działaniem organu administracyjnego w sensie ustrojowym, ponieważ samo ustrojowe usytuowanie podmiotu nie daje ogólnej kompetencji do wydawania decyzji w każdej sprawie objętej zakresem jego zadań. Ta zasada stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę jego praw i obowiązków. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 95) Sąd, powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej, podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego".
Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, może to rozstrzygnięcie ustanawiać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi wyrażeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć niekwestionowane podstawy prawne pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjnoprawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie" (czy "udzielenie") jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania wskazanego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej.
W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, /w:/ Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z Konferencji Naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej bowiem nie obejmuje domniemania podstaw działania organu administracji publicznej (tamże, s. 17).
Stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm.), dalej "ustawa wdrożeniowa" do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, i nałożenia korekty finansowej oraz w przypadku, o którym mowa w ust. 11, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, beneficjent jest obowiązany poddać się kontroli oraz audytowi w zakresie prawidłowości realizacji projektu. Stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości wiąże się z koniecznością podjęcia działań korygujących, polegających na pomniejszeniu wydatków kwalifikowalnych we wniosku beneficjenta o płatność lub na nałożeniu korekty finansowej. Oznacza to, że do aktów/pism sporządzonych/wydanych w trakcie opisanej powyżej procedury kontrolnej nie znajduje zastosowania art. 104 ust. 1 k.p.a. wprowadzający ogólną zasadę załatwiania spraw przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji. To wyłączenie należy interpretować w ten sposób, że pisma z dnia [...] kwietnia 2024 r. nie są decyzjami. W doktrynie podkreśla się, że decyzją administracyjną jest "orzeczenie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie" (por. W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 47). Stanowi ona kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie (w postępowaniu administracyjnym). Decyzja administracyjna jest jedną z postaci indywidualnego aktu administracyjnego. Przepisy k.p.a. uregulowały pojęcie decyzji administracyjnej jako aktu procesowego (por. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź 1998, s. 31-38). W art. 107 § 1 k.p.a. zostały określone niezbędne elementy decyzji, do których między innymi należą: oznaczenie organu administracji państwowej, data wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Powyższych cech nie spełnia zaskarżone do WSA pismo organu. Tym samym zaskarżone nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Zaskarżone pisma ustalające i nakładające korektę finansową, nie są również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie niniejszej wątpliwe jest, czy prawa i obowiązki beneficjenta wynikają z "przepisów prawa" o których mówi cytowany wyżej przepis.
W sprawie niniejszej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji pismami z [...] kwietnia 2024 r. CPPC poinformowało beneficjenta o stwierdzonych we wnioskach o płatność nieprawidłowościach, które stanowiły podstawę do naliczenia korekty. Przeprowadzona kontrola "ex-post" wniosku o płatność zainicjowała procedurę, o której mowa w art. 24 ust. 10 i art. 25 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Beneficjent skorzystał z przysługującego mu prawa i zgłosił na podstawie art. 24 ust. 10 umotywowane pisemne zastrzeżenia. Po rozpatrzeniu zastrzeżeń instytucja kontrolująca sporządza ostateczną informację pokontrolną zawierającą skorygowane ustalenia kontroli lub pisemne stanowisko wobec zgłoszonych zastrzeżeń wraz z uzasadnieniem odmowy skorygowania ustaleń. Ostateczna informacja pokontrolna jest przekazywana podmiotowi kontrolowanemu (art. 25 ust. 8 w zw. z art. 24 ust. 10 ustawy wdrożeniowej). Do ostatecznej informacji pokontrolnej oraz do pisemnego stanowiska wobec zgłoszonych zastrzeżeń nie przysługuje możliwość złożenia zastrzeżeń (art. 25 ust. 11 ustawy wdrożeniowej). Skarżący przedstawił zastrzeżenia partnera ([...]) w zakresie ustalonej nieprawidłowości. Zgłoszone zastrzeżenia nie zostały przez organ uwzględnione. Pismami z [...] kwietnia 2024 r. - stanowiącym przedmiot skargi - organ poinformował skarżącego o zweryfikowaniu (w wyniku nałożonej korekty) i zatwierdzeniu wniosków o płatność nr [...]. Powyższa wymiana pism wyczerpała przewidzianą ustawą wdrożeniową procedurę kwestionowania przez beneficjenta ustalenia organu o nałożeniu korekty finansowej.
Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).
W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).
Powyższe regulacje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustrojodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie.
Należy również zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżący powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego, np. w sytuacji, która wystąpiła w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który wskazując zapisy wiążącej strony Umowy, wyjaśnił, że w sprawie niniejszej zgodnie brzmieniem jej § 21 spory powstałe w związku z realizacją Porozumienia, Strony Porozumienia będą się starały rozwiązywać w drodze wzajemnych konsultacji i negocjacji. Spory dotyczące Porozumienia, w tym odnoszące się do istnienia, ważności albo rozwiązania Porozumienia, Strony Porozumienia poddają rozstrzygnięciu sądu powszechnego właściwego miejscowo ze względu na siedzibę Instytucji Pośredniczącej. Wskazany zapisy Porozumienia stanowi w istocie klauzulę prorogacyjną. Klauzulę taką zawiera się w umowach cywilnoprawnych na podstawie art. 46 k.p.c., zgodnie z którym strony mogą umówić się na piśmie o poddanie sądowi pierwszej instancji, który według ustawy nie jest miejscowo właściwy, sporu już wynikłego lub sporów mogących w przyszłości wyniknąć z oznaczonego stosunku prawnego. W tym kontekście stwierdzić należy, że zakres właściwości sądów administracyjnych, nie może być regulowany przez umowę cywilnoprawną. Musi być określony w ustawie, co wprost wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ogólną właściwość zastrzeżono bowiem dla sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP).
Zatem w świetle zapisów umowy cywilnoprawnej, w takim przypadku, jaki wystąpił w rozpatrywanej sprawie, uzyskuje on prawo do skutecznego wniesienia powództwa do sądu powszechnego, co wynika z zawartej Umowy. Zatem zasada z art. 45 Konstytucji RP może zostać zrealizowana w realiach niniejszej sprawy. Dlatego też skarżący podpisując Porozumienie przyjął na siebie obowiązki z niej wynikające, a stosunki łączące strony z chwilą jej podpisania mają charakter cywilny. W przypadku nałożenia korekty finansowej, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu środków wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia przekazania środków na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych. Zatem prawo do "nałożenia korekty" (uznania części wydatków z danego kontraktu za niekwalifikowalne, jako wydatki nieprawidłowo poniesione), podobnie jak inne prawa i obowiązki beneficjenta wynikają wprost z umowy, a nie z przepisów administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe uwagi wprowadzające do rozpoznawanej problematyki stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania na rzecz organu nie rozstrzygnięto, ponieważ w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania (zob. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).