I GSK 1179/25

I GSK 1179/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Michał Kowalski
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
III SA/Gl 191/25 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-04-14
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Protokolant asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "W." Sp. z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 191/25 w sprawie ze skargi "W." Sp. z o.o. w J. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "W," Sp. z o.o. w J. na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 191/25 oddalił skargę W. Sp. z o.o. w J. (dalej "skarżący", "strona", "spółka", "beneficjent") na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Decyzją z [...] czerwca 2020 r. o nr [...] , Zarząd Województwa Śląskiego (dalej również jako: organ; Zarząd) zobowiązał Spółkę z o.o. "W." z siedzibą w J. do zwrotu 27.781,21 zł dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), wraz z należnymi odsetkami, otrzymanego na podstawie umowy z [...] maja 2018 r. nr [...] o dofinansowanie projektu pod nazwą "Utworzenie nowych miejsc w Przedszkolu »W.« w ramach Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020". Na ww. decyzję z [...] czerwca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który uznał, że skarga podlega uwzględnieniu o czym orzekł wyrokiem z 13 stycznia 2021 r., III SA/Gl 566/20, uchylając zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Zarząd Województwa Śląskiego. W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z 6 listopada 2024 r., I GSK 567/21 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach z 13 stycznia 2021 r., III SA/Gl 566/20 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
W wyniku ponownego rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 14 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 191/25 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przy czym, jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.
Sąd I instancji stwierdził, że nieprawidłowość w postaci naruszenie przez skarżącego procedur co do terminowości podejmowanych czynności spowodowało powstanie szkody w budżecie UE, gdyż projekt nie został wykony w całości, tj. w sposób objęty postanowieniami umowy z [...] maja 2018 r. o dofinansowanie projektu oraz pozostającymi z nią w związku wytycznymi. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że skarżący w ramach projektu współfinansowanego z RPO Województwa Śląskiego 2014-2020 naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie zawartej [...] maja 2018 r. oraz wskazane regulacje Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Wykazane naruszenia stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i wpisują się w hipotezę normy prawnej przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.), dalej: "u.f.p." jako wykorzystanie środków z naruszeniem procedur (tu: umowy o dofinansowanie w zw. z wytycznymi). Zgodnie z dyspozycją ww. normy w takiej sytuacji środki podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji. Sąd I instancji nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, że naruszenie procedur nie spowodowało jakiejkolwiek szkody w budżecie UE, projekt bowiem został wykonany. Słusznie wskazał organ, że w sprawie mamy do czynienia ze szkodą rzeczywistą (szkodą realną), gdyż budżet ogólny Unii Europejskiej poniósł uszczerbek powodowany nieprawidłowym wydatkiem i doszło do realnego uszczuplenia tego budżetu, gdyż sam projekt nie został w całości wykonany. Beneficjent otrzymał środki przeznaczone na wydatki związane z realizacją ściśle określonego projektu, polegającego na prowadzeniu przedszkola. Beneficjent deklarował w jego ramach m.in. zakup i montaż placu zabaw i zakup książek oraz wykonanie tego zadania w określonym terminie. W tym zakresie tego przedsięwzięcia nie zrealizował. Zatem wymiar szkody rzeczywistej stanowi część przekazanego beneficjentowi dofinansowania, tj. w zakresie odnoszącym się do zakupu i montażu placu zabaw oraz książek.
Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2025 r., III SA/G1191/25
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. art. 190 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Gliwicach dotyczącą pojęcia szkody realnej o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm.), dalej "rozporządzenia ogólnego 1303/2013" i nie może w tym zakresie dokonać własnej wykładni tego pojęcia podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał wykładni pojęcia szkody realnej i pozostawił tą kwestię wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
II. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu dokonania rzeczywistej weryfikacji tego czy działania skarżącego doprowadziły do powstania szkody realnej w budżecie Unii Europejskiej o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego 1303/2013 oraz czy organ wypełnił obowiązek prawidłowego wykazania spełnienia przesłanki wystąpienia szkody realnej w budżecie Unii Europejskiej, a także zaniechanie dokonania wykładni pojęcia "szkody realnej" i poprzestanie na uznaniu, że każde wydatkowanie środków niezgodnie z procedurę stanowi źródło szkody w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego 1303/2013, podczas gdy z art. 2 pkt 36 wprost wynika, że nie każde działanie z naruszeniem procedur stanowi jednocześnie źródło szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
III. art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego 1303/2013 poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że każdy przypadek w którym dochodzi do naruszenia procedury przy wydatkowaniu środków unijnych stanowi źródło szkody oraz czyni wydatki niekwalifikowalnymi, a w konsekwencji prowadzi do konieczności zastosowania korekty finansowej, czego skutkiem było uznanie, że wydatkowanie przez skarżącego środków po upływie terminów cząstkowych określonych w umowie o dofinansowanie, ale w ramach terminu realizacji umowy stanowi nieprawidłowość, ponieważ może być źródłem powstania szkody w budżecie ogólnym UE, podczas gdy działanie skarżącego nie mogło doprowadzić do powstania szkody realnej lub potencjalnej w budżecie Unii Europejskiej,
IV. art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego 1303/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego 1303/2013 i w związku z tym konieczne jest dokonanie korekt finansowych,
V. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 oraz art. 2 pkt 9 rozporządzenia ogólnego 1303/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do wydatkowania środków publicznych w sposób nieuzasadniony oraz ze szkodą dla budżetu Unii Europejskiej i tym samym zaistniały przesłanki do nakazanie skarżącemu zwrotu części środków.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,
2) zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niniejsza sprawa była rozpoznawana w warunkach wynikających ze związania na podstawie art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt I GSK 567/21 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach z 13 stycznia 2021 r., III SA/Gl 566/20 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Analizując niniejszą skargę kasacyjną przez pryzmat wydanych w sprawie uprzednio wyroków, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, zgodnie z którym Sąd I instancji wywiązał się z obowiązków wyrażonych przez ww. normy prawne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów procesowych i materialnych . Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy opóźnienie realizacji wykonania zadania przez beneficjenta należy łączyć ze szkodą realną, oraz czy organ wypełnił obowiązek prawidłowego wykazania spełnienia przesłanki wystąpienia szkody realnej w budżecie Unii Europejskiej.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Mimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, określone kwestie sporne uważać trzeba bowiem za ostatecznie przesądzone.
Jednocześnie przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy przez Sąd, granice tego postępowania są wyznaczane przez art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Reguła wyrażona w przepisie art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie jednak nie ma. Przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie. Przepis ten zatem mógłby być naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo nie wykonania owych wskazań. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 153 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji w żaden sposób nie wyszedł poza granice związania oceną prawną, zawartą w poprzednio wydanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie WSA w Gliwicach będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zastosował się do dyrektyw wynikających z treści art. 190 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 listopada 2024 r., I GSK 567/21 wskazał, że organ w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami uznał, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu okres jego realizacji został ustalony na okres od dnia 1 kwietnia 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. (15 miesięcy). Beneficjent przewidział zrealizowanie zadania nr 1 - "dostosowanie i adaptacja pomieszczeń oraz zakup wyposażenia", w ramach którego założono m. in. wydatki na "zakup i montaż placu zabaw" oraz "zakup książek" - w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. Konstrukcja projektu przewidywała trzymiesięczny okres "dostosowania istniejącej bazy lokalowej przedszkola do nowo utworzonych miejsc wychowania przedszkolnego poprzez; - remont pomieszczeń - malowanie; - zakup i montaż wyposażenia, w tym mebli, wyposażenia wypoczynkowego, -zakup pomocy dydaktycznych (...) - budowie, wyposażeniu i montażu placu zabaw wraz z bezpieczną nawierzchnią", a następnie, w "odświeżonym" przedszkolu bieżącą działalność nowo utworzonych miejsc przedszkolnych wraz z ofertą zajęć dodatkowych (przewidywany okres realizacji zadania 2 i 3: od 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2019 r.). Sąd ten wyjaśnił również, że kluczowe znaczenie dla projektu miała realizacja zadań zgodnie z przyjętą chronologią w sposób terminowy. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał również rację organowi co do tego, iż aby efektywnie i maksymalnie realizować zadania nr 2 i 3 w ramach projektu koniecznym było zakończenie działań w ramach Zadania nr 1, którego celem było stworzenie właściwych warunków podczas pobytu dzieci w przedszkolu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ prawidłowo uznał, iż wydatki poniesione w związku z budową i montażem placu zabaw oraz zakupem książek dla przedszkolaków nie mogły zostać uznane za wydatki kwalifikowalne, spełniające wymogi wynikające z podrozdziału 6.2 Wytycznych. Jak bowiem wskazują Wytyczne, wydatkiem kwalifikowalnym jest m. in. wydatek poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, niezbędny do realizacji celów projektu oraz dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny (ppkt e, f, g podrozdziału 6.2 Wytycznych). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że sporne wydatki nie zostały dokonane zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, bowiem nie są zgodnie z treścią zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie realizowanego projektu. Podkreślił również, że z punktu widzenia racjonalności zakup książeczek w ostatnich dniach projektu oraz budowa i montaż placu zabaw na miesiąc przed zakończeniem realizacji projektu nie mogą zostać uznane za spełniające ten wymóg.
Uchylając wyrok Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie zawarł wiążącej wykładni dotyczącej pojęcia realnej szkody do której odnosi się art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Co jest wyraźnie wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2024 r., gdyż wskazano w nim na konieczność oceny, czy organ wypełnił obowiązek prawidłowego wykazania spełnienia przesłanki wystąpienia szkody realnej. Ten bowiem element został przez Sąd I instancji pominięty z uwagi na uznanie, że działania beneficjenta były zgodne z obowiązującymi przepisami i brakiem podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., ponieważ środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich nie zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy ani przepisu art. 24 ust. 9 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Zatem rolą Sądu I instancji była ocena, czy stwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2024 r., I GSK 567/21 uchybienia (nieprawidłowości) po stronie beneficjenta, tj. opóźnienie realizacji wykonania zadania należy łączyć ze szkodą realną, oraz – jak wynika ze wskazań NSA – czy organ wypełnił obowiązek prawidłowego wykazania spełnienia przesłanki wystąpienia szkody realnej w budżecie Unii Europejskiej.
Powoływane w petitum kontrolowanej skargi kasacyjnej zarzuty w ramach postawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazały się niezasadne.
Na wstępie należy wyjaśnić, że jak wskazano wyżej na treść rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2024 r., wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej, wyrok ten nie zawierał wiążącej wykładni szkody realnej, konsekwencją czego Sąd I instancji nie stwierdził, że jest związany wykładnią pojęcia szkody realnej dokonaną przez NSA i "nie może w tym zakresie dokonać własnej wykładni". Co istotne w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2024 r. wskazano, że Sąd ten w wyroku z dnia 13 stycznia 2021 r., "nie dokonywał również w żaden sposób wykładni art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego 1303/2013, który definiuje nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem". Tym samym Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 190 p.p.s.a. i zarzut zawarty w pkt I petitum skargi kasacyjnej jest bezpodstawny. Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził jednak, a czego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, że część wydatków poniesionych w ramach projektu jest niekwalifikowalna.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób ich sformułowania pozwala na łączne odniesienie się do nich.
Odnośnie oceny zarzutu błędnej (zbyt rygorystycznej) wykładni art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 - nie można uznać go za zasadny. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z tego przepisu. Tymczasem zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnia art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 z jednej strony wskazuje, że nie każde działanie z naruszeniem procedur stanowi jednocześnie źródło szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, a z drugiej zarzutami naruszenia prawa materialnego stara się podważyć stan faktyczny wskazując, że działanie skarżącego nie mogło doprowadzić do powstania szkody realnej lub potencjalnej w budżecie Unii Europejskiej. Wykładnia tego przepisu przedstawiona przez skarżącego wskazuje, że "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Zatem nie każde wydatkowanie środków unijnych z naruszeniem procedur jest uznawane za nieprawidłowość, ponieważ z art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego wynika, że wydatkowanie środków unijnych z naruszeniem procedury musi dodatkowo zostać zakwalifikowane jako zdarzenie wywołujące szkodę w budżecie unijnym".
Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, w ramach przedmiotowego zarzutu, sugerują, że autor skargi kasacyjnej w istocie poddaje w wątpliwość rzetelność ustaleń faktycznych, w zakresie wystąpienia w stanie faktycznym sprawy szkody realnej polegającej na sfinansowaniu wydatków niezgodnych z założeniami projektu. Tych zaś kwestii, jak to zostało wskazane powyżej, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, nie można kwestionować poprzez zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa materialnego (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 2887/12, z 13 maja 2014 r., sygn. I GSK 482/12, z 23 września 2014 r., sygn. II FSK 2327/12, z 11 stycznia 2024 r., sygn. III FSK 3460/21, tamże).
Zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Chodzi przy tym nie tylko o szkodę rzeczywistą, ale i o hipotetyczną oraz potencjalną możliwość powstania szkody w budżecie unijnym. Natomiast nie jest przesłanką konieczną dla zakwalifikowania zachowania jako nieprawidłowości faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego, polegającego na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii albo dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 817/18, tamże). Bez znaczenia jest to, czy szkoda ta powstała na skutek świadomego i celowego działania beneficjenta, czy też w sposób niezamierzony i wynika z niewłaściwej realizacji projektu lub wadliwego prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia. Przyczyny powstania oraz rozmiar nieprawidłowości mogą mieć jedynie wpływ na wysokość zastosowanej korekty. Konieczna jest w związku z powyższym ocena skutków tego naruszenia w kontekście cytowanego artykułu rozporządzenia UE, tj. stwierdzenia, że wskutek naruszenia procedur doszło do powstania realnej szkody w budżecie ogólnym UE lub mogłoby dojść do jej powstania (szkoda potencjalna) – por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 174/19, tamże.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nieprawidłowością jest każde naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2575/17, tamże). Chodzi przy tym nie tylko o szkodę rzeczywistą, ale i o hipotetyczną oraz potencjalną możliwość powstania szkody w budżecie unijnym. Natomiast nie jest przesłanką konieczną dla zakwalifikowania zachowania jako nieprawidłowości faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego, polegającego na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii albo dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 817/18, tamże). Natomiast bez znaczenia jest to, czy szkoda ta powstała na skutek świadomego i celowego działania beneficjenta, czy też w sposób niezamierzony i wynika z niewłaściwej realizacji projektu lub wadliwego prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia. Przyczyny powstania oraz rozmiar nieprawidłowości mogą mieć jedynie wpływ na wysokość zastosowanej korekty. Zauważenia jednak wymaga, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza w każdym wypadku powstania obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście cytowanego artykułu rozporządzenia UE, tj. stwierdzenia, że wskutek naruszenia procedur doszło do powstania realnej szkody w budżecie ogólnym UE lub mogłoby dojść do jej powstania (szkoda potencjalna) – por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 174/19, tamże.
Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w Rozporządzeniu 1303/2013 i z których wynika obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 - realizowany jest na podstawie przepisów u.f.p. Ustawodawca w art. 207 ust. 1 u.f.p. nie użył terminu "nieprawidłowości" lecz terminów - "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", oraz co ważniejsze w rozpoznawanej sprawie "wykorzystanie z naruszeniem procedur". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego aktu. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 (por: wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5056/16, tamże).
Przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do przyznanej kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Warunki te mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą bądź z dokumentacji konkursowej (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12; tamże). Za naruszenie procedur można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE.
Niewątpliwie nie każdy przypadek w którym dochodzi do naruszenia procedury przy wydatkowaniu środków unijnych stanowi źródło szkody. Prawidłowo jednak stwierdził Sąd I instancji, że nieprawidłowość to również nieracjonalność lub nieefektywność w realizacji projektu, a z nią mamy do czynienia także wówczas, gdy beneficjent realizuje dane zadanie w sposób nieterminowy, a zatem opóźnia się z wykonaniem zadania w taki sposób, że nie jest możliwe jego wykorzystanie przez osoby, dla których dedykowane było przedsięwzięcie. Co wymaga podkreślenia, Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wiążącym wyroku z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 567/21 zwrócił uwagę na sekwencję czynności, których prawidłowe wykonanie deklarowała strona skarżąca w harmonogramie i jego przestrzeganie było elementem niezbędnym realizacji celu umowy. Mianowicie zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu okres realizacji został ustalony na okres od 1 kwietnia 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. (15 miesięcy). Beneficjent przewidział zrealizowanie zadania nr 1 - "dostosowanie i adaptacja pomieszczeń oraz zakup wyposażenia", w ramach którego założono m. in. wydatki na "zakup i montaż placu zabaw" oraz "zakup książek" - w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. Natomiast przewidywany okres realizacji zadania 2 i 3 ustalono: od 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację organowi co do tego, iż aby efektywnie i maksymalnie realizować zadania nr 2 i 3 w ramach projektu, koniecznym było zakończenie działań w ramach zadania nr 1, którego celem było stworzenie właściwych warunków podczas pobytu dzieci w przedszkolu. NSA w wyroku z 6 listopada 2024 r. przesądził również, że wydatki poniesione w związku z budową i montażem placu zabaw oraz zakupem książek dla przedszkolaków nie mogły zostać uznane za wydatki kwalifikowalne, spełniające wymogi wynikające z podrozdziału 6.2 Wytycznych. Jak bowiem wskazują Wytyczne, wydatkiem kwalifikowalnym jest m. in. wydatek poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, niezbędny do realizacji celów projektu oraz dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny (ppkt e, f, g podrozdziału 6.2 Wytycznych). Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że beneficjent naruszył uregulowania umowne jak również Wytyczne w zakresie terminowości podejmowanych czynności oraz ich kwalifikowalności.
Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji przez pryzmat trafnie zinterpretowanych przesłanek zastosowania art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wskazując w szczególności na czym, w jego ocenie, polegała rzeczywista szkoda, do której doszło w związku z nieprawidłową realizacją projektu przez stronę skarżącą, skutkującą koniecznością nałożenia korekty finansowej udzielonego dofinansowania. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zaistnieniem szkody rzeczywistej. Beneficjent otrzymał dofinansowanie na realizację projektu, którego wbrew zobowiązaniu w całości nie wykonał. Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że brak realizacji zobowiązania w całości powoduje, że budżet ogólny Unii Europejskiej poniósł uszczerbek powodowany nieprawidłowym wydatkiem i doszło do realnego uszczuplenia tego budżetu. Beneficjent otrzymał środki przeznaczone na wydatki związane z realizacją ściśle określonego projektu, polegającego na prowadzeniu przedszkola. Beneficjent deklarował w jego ramach m.in. zakup i montaż placu zabaw i zakup książek oraz wykonanie tego zadania w określonym terminie. W tym zakresie tego przedsięwzięcia nie zrealizował. Zatem wymiar szkody rzeczywistej stanowi część przekazanego beneficjentowi dofinansowania, tj. w zakresie odnoszącym się do zakupu i montażu placu zabaw oraz książek. Powstanie realnej szkody w budżecie Unii w takiej sytuacji nie może budzić wątpliwości. Zostały wyasygnowane środki na realizacje zadania, które nie zostało zrealizowane. Tak wydane środki tworzą szkodę w budżecie Unii. Zaistnienie nieprawidłowości w rozumieniu wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości.
Skład orzekający w niniejsze sprawie podziela również utrwalony pogląd, że dla stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech okoliczności. Pierwsza okoliczność to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa (procedury), drugą okolicznością jest naruszenie prawa, które musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta, a trzecia okoliczność polega na powiązaniu naruszenia ze szkodliwym wpływem na budżet UE, w tym z wpływem potencjalnym, polegającym na obciążeniu budżetu UE nieuzasadnionym wydatkiem. Wszystkie te okoliczności zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie i organ, a za nim Sąd I instancji słusznie uznały, że skarżący swoim działaniem naruszył obowiązujące go procedury.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego 1303/2013, gdyż jak słusznie zauważył Sąd I instancji stwierdzenie nieprawidłowości nakłada na państwo członkowskie, zgodnie z tym przepisem obowiązek dokonania korekt finansowych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu. Dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione dwie następujące przesłanki:
a) po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych m.in. w umowie o dofinansowanie lub/i wytycznych);
b) po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., II GSK 917/13, tamże).
Jak wskazał NSA w wyroku I GSK 567/21 potwierdzając naruszenie procedur "sporne wydatki nie zostały dokonane zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, bowiem nie są zgodnie z treścią zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie realizowanego projektu. Także z punktu widzenia racjonalności zakup książek w ostatnich dniach projektu oraz budowa i montaż placu zabaw na miesiąc przed zakończeniem realizacji projektu nie mogą zostać uznane za spełniające ten wymóg. Skoro projekt został de facto zakończony bez zakupu książek, trudno ponadto uznać, że był to wydatek niezbędny do realizacji celów projektu. NSA potwierdził pierwszą przesłankę nieprawidłowości, co potwierdził WSA wskazując że wystąpiła szkoda realna, polegająca na sfinansowaniu wydatków poniesionych z naruszeniem procedur. W konsekwencji, wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, poprzez nałożenie korekty finansowej.
Przechodząc do kolejnego zarzutu należy zauważyć, że przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowiący, że środki europejskie wykorzystane z naruszeniem procedur podlegają zwrotowi, odwołuje się do art. 184 u.f.p., a zatem oceniając konieczność nałożenia korekty i zwrotu środków należy badać naruszenie procedur oraz badać skutki tego naruszenia w kontekście przedstawionych uregulowań art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013. Bez znaczenia jest to, czy szkoda ta powstała na skutek świadomego i celowego działania beneficjenta, czy też w sposób niezamierzony i wynika z niewłaściwej realizacji projektu (np. opóźnień realizacji poszczególnych etapów. Przyczyny powstania oraz rozmiar nieprawidłowości mogą mieć jedynie wpływ na wysokość zastosowanej korekty. Konieczna jest w związku z powyższym ocena skutków tego naruszenia w kontekście wskazanego wyżej artykułu rozporządzenia UE, tj. stwierdzenia, że wskutek naruszenia procedur doszło do powstania realnej szkody w budżecie ogólnym UE lub mogłoby dojść do jej powstania (szkoda potencjalna) co nastąpiło w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 174/19, tamże).
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).