I GSK 1177/23

I GSK 1177/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Joanna Wegner /sprawozdawca/
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Po 146/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-07-12
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 187
§13zo ust. 1 pkt 2,
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 120.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 146/23 w sprawie ze skargi I. [...] w P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2023 r., nr 146/22/2023 w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. [...] w P. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 146/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę I. [...] w P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z 19 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.
W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku I. zaskarżył go w całości, opierając zarzuty na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się po pierwsze do art. 151 p.p.s.a. w związku z § 13zo ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187) – zwanego dalej "rozporządzeniem" w związku z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.L. Nr 193.1) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 702/2014" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej, mimo spełnienia przesłanek, w szczególności wobec możliwości zakwalifikowania skarżącego jego mikro-, małe albo średnie przedsiębiorstwo w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014.
Po drugie zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z § 13zo ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw z 20 stycznia 2004 r. (Dz.Urz.UE.L.Nr 24, str.1) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 139/2004" i art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1698 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że I. jest przedsiębiorstwem, w stosunku do którego Skarb Państwa w osobie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi posiada uprawnienia takie, jak przedsiębiorca dominujący w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, bowiem okoliczność, czy 25 % lub więcej kapitału przedsiębiorstwa jest kontrolowanych bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, przez co najmniej jeden organ państwowy, jest uzależniona od źródeł finansowania działalności I., podczas gdy sam fakt ewentualnego finansowania przedsiębiorstwa nie jest elementem konstytuującym posiadanie kontroli kapitału, o której mowa w art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 702/2014, a zatem taka forma angażowania Skarbu Państwa w funkcjonowanie I. nie prowadzi do automatycznego wyeliminowania skarżącego z kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania pomocy publicznej.
Po trzecie skarżący zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z § 13zo ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 139/2004 i art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w związku z art. 233 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że I. jest przedsiębiorstwem, w stosunku do którego Skarb Państwa w osobie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi posiada uprawnienia takie, jak przedsiębiorca dominujący w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, bowiem skarżący dysponuje nieruchomościami Skarbu Państwa, podczas gdy określone nieruchomości Skarbu Państwa zostały oddane I. w użytkowanie wieczyste, natomiast dla oceny ewentualnej kontroli jakiegokolwiek organu państwowego nad skarżącym znaczenie ma możliwość dysponowania przez I. z majątku, a nie wyłącznie ukształtowanie struktury własności mienia.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się po pierwsze do art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego i dostatecznie wnikliwego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do rozpatrywanego stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na przytoczeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyłącznie nielicznych uprawnień przysługujących Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dotyczących głównie procedury utworzenia I., a nie jego funkcjonowania i całkowitym pominięciu przez Sąd pierwszej instancji kwestii związanych z szeroką autonomią skarżącego, w tym uprawnień przysługujących Dyrektorowi I., który zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o instytutach badawczych podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących I., z wyjątkiem spraw należących do zakresu działania Rady N.
Druga grupa zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnosiła się do art. 151 p.p.s.a. polegającym na bezzasadnym oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji naruszały art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 702/2014 w związku z dopuszczeniem przez organy obu instancji swobodnej oceny dowodów, prowadzącej do ustalenia, że organ państwowy posiada w stosunku do skarżącego uprawnienia kontrolne, o których mowa w art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 702/2014, w wymiarze równym bądź wyższym, niż wskazany w treści tego przepisy, to jest że skarżący nie spełnia przesłanki z art. § 13zo ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy – zdaniem skarżącego – żaden organ państwowy nie kontroluje kapitału lub praw głosu skarżącego, bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, w wymiarze 25% lub większym.
Ostatni zespół zarzutów dotyczył naruszenia art. 151 p.p.s.a. polegającego na bezzasadnym oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszała art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z ich niewłaściwym zastosowaniem, polegającym na niezamieszczeniu przez organy w decyzjach stosownego stanu faktycznego, zawierającego wskazanie faktów, które dany organ uznał za udowodnienie i dowodów, na których się oparł, a także stosownego uzasadnienia prawnego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, bo wynik przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji organu administracji nie narusza wskazanych w zarzutach środka odwoławczego przepisów prawa.
Wprawdzie w skardze kasacyjnej wyodrębniono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednakże ich treść koncentruje się wokół uznanych przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe ustaleń faktycznych. Precyzyjniej rzecz ujmując strona skarżąca uczyniła w skardze kasacyjnej przedmiotem sporu to, czy w stosunku do I. trafne było stwierdzenie, że ziściła się uregulowana w art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 przesłanka kontrolowania 25 % lub więcej kapitału lub praw głosu przez co najmniej jeden organ państwowy.
Teza ta jest kwestionowana najpierw za pomocą zarzutu niewłaściwego zastosowania §13zo ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w związku z załącznikiem I do rozporządzenia nr 702/2014 oraz błędnej wykładni art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 139/2004, art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i art. 233 Kodeksu cywilnego, a następnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151, art. 133 § 1, art. 120 i art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.
Wyjaśnić wobec tego należy, że – co do zasady – w świetle art. 107 ust. 1 – 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dopuszczalna przez te przepisy pomoc państwa (zwana w rodzimym systemie pomocą publiczną) może być kierowana do rozmaitych kategorii podmiotów, o różnorodnej strukturze własnościowej (zob. na ten temat wyrok Sądu Pierwszej Instancji, wyroku TSUE z 7 marca 2018 r., C-127/16 P, Z. 2018/3/I-165, wyrok Sądu Pierwszej Instancji z 24 września 2015 r., T-674/11, Z. 2015/9/II-684, wyrok Sądu Pierwszej Instancji z 12 grudnia 1996 r., T-358/94, LEX nr 116119). Unormowania poświęcone pomocy w rozmaitych sektorach gospodarki określają szczegółowe reguły w tym zakresie, czego przykładem jest rozporządzenie nr 702/2014. W punkcie 9 preambuły do tego aktu wskazano zresztą, że określa on pewne "kategorie pomocy (...) za zgodne z rynkiem wewnętrznym" i służyć ma zwiększeniu przejrzystości, usprawnieniu monitorowania, a także zapewnieniu właściwej oceny "dużych programów pod kątem ich wpływu na konkurencję na rynku wewnętrznym.". Akt ten zawiera "zestaw wspólnych zasad zapewniających, by pomoc służyła celowi leżącemu we wspólnym interesie, miała wyraźny efekt zachęty, była właściwa i proporcjonalna, była przyznawana z zachowaniem pełnej przejrzystości oraz podlegała mechanizmom kontroli i regularnej oceny, a także by nie zakłócała warunków wymiany handlowej w stopniu sprzecznym ze wspólnym interesem." (punkt 10 preambuły). Do głównych motywów wprowadzenia rozporządzenia do systemu prawnego zaliczono zapewnienie "wzrostu gospodarczego na konkurencyjnym rynku wewnętrznym, przyczyniającego się jednocześnie do postępu działań państw członkowskich na rzecz bardziej efektywnego wykorzystania finansów publicznych" (punkt 7 preambuły).
Do wspomnianych zasad udzielania pomocy państwa zaliczyć należy przewidziane w rozporządzeniu ograniczenia podmiotowe w stosunku do beneficjentów pomocy. Przypomnieć należy, co zaakcentowano w punkcie 40 preambuły do rozporządzenia nr 702/2024, że przyjęte w nim definicje małego i średniego przedsiębiorstwa służyć ma wyeliminowaniu różnic, które mogłyby spowodować zakłócenia konkurencji i że odpowiadają one stanowisku Komisji zaprezentowanemu w zaleceniu z 6 maja 2003 r., 2003/361/WE (CELEX nr 32003H0361). Jak przekonująco wyjaśnił TSUE w punkcie 87 uzasadnienia wyroku z 10 marca 2021 r., C-572/19 P (Dz.U.UE.C.2021/182/9) zalecenie Komisji "należy interpretować jako biorące pod uwagę względy, które doprowadziły do jego przyjęcia (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., H. [...], C-110/13, EU:C:2014:114, pkt 30)". Dalej, w punkcie 88 uzasadnienia tego wyroku TSUE wskazał, że "w szczególności z motywu 9 i 12 oraz art. 1 ust. 1 wspomnianego zalecenia, jego celem jest przyjęcie definicji MŚP stosowanej w politykach Unii realizowanych wewnątrz Unii i w EOG, która uwzględnia rzeczywistość gospodarczą tych przedsiębiorstw i wyeliminowanie z kategorii MŚP grup przedsiębiorstw, których siła ekonomiczna przekracza siłę MŚP, w celu zapewnienia, że tylko przedsiębiorstwa, które naprawdę potrzebują przywilejów wynikających dla MŚP z różnych przepisów lub środków zastosowanych dla ich korzyści, faktycznie z nich skorzystają (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., H. [...], C-110/13, EU:C:2014:114, pkt 31; z dnia 24 września 2020 r., N. [...] , C-516/19, EU:C:2020:754, pkt 34).
TSUE dodał, że "korzyści przyznane MŚP najczęściej stanowią (...) wyjątki od ogólnych zasad, jak na przykład w dziedzinie pomocy państwa, zatem definicję MŚP należy interpretować ściśle. (zob. wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., H. [...], C-110/13, EU:C:2014:114, pkt 32; z dnia 24 września 2020 r., N. [...], C-516/19, EU:C:2020:754, pkt 65).". Odwołując się do innego, własnego orzecznictwa (wyroki: z 29 kwietnia 2004 r., W. [...], C-91/01, EU:C:2004:244, pkt 50; z 27 lutego 2014 r., H. [...], C-110/13, EU:C:2014:114, pkt 33) TSUE zaakcentował ponadto, że pomoc ma być przeznaczona dla przedsiębiorstw samodzielnych, nieposiadających wsparcia ani dostępu do środków, borykających się z trudnościami (punkty 89-90 uzasadnienia wyroku).
W przypadku pomocy, o którą ubiegał się skarżący prawodawca unijny w art. 3 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 przewidział szereg ograniczeń podmiotowych, korespondujących z tekstem wspomnianego zalecenia Komisji i przytoczonymi poglądami orzecznictwa TSUE. Regulacje zamieszczone w art. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 odpowiadają w szczególności treści punktu 13 zalecenia, wyrażającego ograniczenie dostępności pomocy ze względu na charakter podmiotu beneficjenta (tekst oryginalny dostępny pod adresem https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32003H0361 stanowi: "In order to avoid arbitrary distinctions between different public bodies of a Member State, and given the need for legal certainty, it is considered necessary to confirm that an enterprise with 25 % or more of its capital or voting rights controlled by a public body is not an SME.").
Nie ulega zatem wątpliwości, że unormowanie to pozostaje zgodne z aktualną polityką prawodawcy unijnego, a jego obowiązywanie stanowi konsekwencję wdrożenia wcześniej zaprezentowanych w zaleceniu Komisji potrzeb wspólnego systemu prawnego Unii Europejskiej. Skoro udzielanie pomocy publicznej służyć ma zapewnieniu konkurencyjności na wspólnym rynku, wyrównywania szans gospodarczych dla przedsiębiorców, którzy napotykają trudności, to nie może być ona kierowana do podmiotów, których podstawowa działalność opiera się na finansowaniu silnego gracza, jakim jest państwo.
W przypadku instytutu badawczego prawo głosu, o którym mowa w przepisie art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 rozumieć należy jako prawo decyzji w istotnych dla tego podmiotu sprawach. Z kolei pod pojęciem kapitału użytym w tym przepisie kryje się majątek należący do instytutu badawczego. Nie ulega wątpliwości, że całkowite uzależnienie od państwa w zarządzaniu przedsiębiorstwem i jego majątkiem stoi na przeszkodzie udzieleniu pomocy państwa.
Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił ocenę organu, zgodnie z którą w przypadku I. spełnione zostały przesłanki wykluczające dopuszczalność uznania go za małe lub średnie przedsiębiorstwo z uwagi na zakres kontroli państwa zarówno nad kapitałem, jak i prawem decydowania o istotnych sprawach skarżącego.
Organ wykazał bowiem, że I. jest kontrolowany przez organy państwowe w pełnym zakresie. W przypadku I. nie ma potrzeby obliczania udziału organów państwa w zarządzaniu tym podmiotem, bowiem zależność ta jest stuprocentowa. Nie ma też konieczności obliczania wartości kapitału, który pozostaje pod kontrolą organów państwa, dlatego że także w tym przypadku sprawowana jest ona nad całością majątku instytutu badawczego.
Do specyfiki rozpoznawanej sprawy należy to, że istotne w tej sprawie okoliczności dotyczą zasad funkcjonowania I. i wynikają wprost z unormowań przepisów prawa. W skardze kasacyjnej nie podważano uznanych przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych. Nie jest zatem kwestionowane to, że I. jest instytutem badawczym, utworzonym na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 kwietnia 2008 r. w sprawie nadania I. [...] w P. statusu państwowego instytutu badawczego (Dz. U. poz. 403) – zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie instytutu" i działa w oparciu o przepisy ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2022 r., poz. 498).
Wiodącą działalność Instytutu reguluje art. 2 ust. 1 – 3 ustawy o instytutach badawczych i § 2 rozporządzenia w sprawie instytutu. W świetle art. 2 ust. 4 ustawy o instytutach badawczych działalność gospodarcza może być przez I. prowadzona wyłącznie jako wyodrębniona część jego aktywności. Co więcej, I. należy do kategorii państwowych instytutów badawczych, co oznacza, że w świetle art. 22 pkt 2 ustawy o instytutach badawczych realizuje cele ważne dla polityki państwa.
Wprawdzie posiada osobowość prawną i organy zarządzające (art. 1 ust. 2 ustawy o instytutach badawczych), co sugerowałoby jego samodzielność w obrocie, ale jego finansowanie i zarządzanie uzależnione jest w pełnym zakresie od decyzji organów państwa. Jak wynika bowiem z przepisów art. 5 – 6 ustawy o instytutach badawczych instytut badawczy tworzony jest w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, nadzorowany przez właściwego ministra (w tym przypadku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), który nadaje mu statut i strukturę organizacyjną. Również minister decyduje o likwidacji instytutu, bądź jego przekształceniu (art. 7 ust. 1 i nast. ustawy o instytutach badawczych). Do ministra należy także decyzja o ewentualnej komercjalizacji instytutu. Wymagane jest jedynie porozumienie z innymi organami państwa w tej sprawie (art. 12 ust. 5 ustawy o instytutach badawczych).
Dyrektor jest organem zarządzającym na bieżąco działalnością instytutu badawczego, jednak pozostaje ściśle uzależniony od organu nadzorującego, który nie tylko go powołuje i odwołuje, ale odwołanie może nastąpić w każdym czasie i przepisy nie wymagają do tego żadnego uzasadnienia (art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o instytutach badawczych). W tym ostatnim przypadku także minister wskazuje osobę pełniącą obowiązki dyrektora do czasu powołania nowego (art. 26 ust. 3 ustawy o instytutach badawczych). Minister także powołuje i odwołuje zastępców dyrektora, jedynie po zasięgnięciu niewiążącej opinii dyrektora bądź rady naukowej (art. 27 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych).
Zarządzanie instytutem poddane jest stałemu monitoringowi ministra, który na podstawie art. 35 – 36 ustawy o instytutach badawczych nie tylko sprawuje bieżący nadzór zgodności z prawem działalności instytutu oraz wydatkowania środków, ale także wydaje wiążące dyrektora zalecenia pokontrolne, w tym naprawcze lub usprawniające, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o instytutach badawczych. Co więcej, minister lub Rada Ministrów mogą zlecać instytutowi wykonanie określonych zadań, zapewniając na ten cel stosowne środki co szczegółowo regulują art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o instytutach badawczych.
Działalność I. jest finansowana z wymienionych w § 3 rozporządzenia w sprawie Instytutu kategorii środków publicznych, ewentualnie wspomnianych środków publicznych dodatkowych, związanych z realizacją ekstraordynaryjnych zadań wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych.
Uregulowania powyższe jednoznacznie świadczą o znikomej swobodzie organów skarżącego I. w prowadzeniu przez niego działalności. Stały nadzór, nieograniczone prawo dokonywania zmian na stanowisku dyrektora, możliwość zlecania określonych zadań i wreszcie finansowanie w pełnym zakresie nie pozostawiają w tym zakresie wątpliwości. Z perspektywy jednak art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 istotne jest to, że Minister Rolnictwa kontroluje w pełnym zakresie kapitał Instytutu, skoro gospodarowanie majątkiem podlega jego stałemu nadzorowi, z prawem wydawania wiążących zaleceń pokontrolnych, a oddanie na własność przedmiotów ma charakter tymczasowy, dlatego że w przypadku podjęcia przez Ministra likwidacji instytutu stają się one własnością Skarbu Państwa. Instytut nie utrzymuje się samodzielnie, lecz ze środków publicznych, których wydatkowanie przez Instytut także poddane jest monitoringowi Ministra Rolnictwa. Prawo to nominalnie należy do dyrektora i rady instytutu, ale w rzeczywistości jego wykonywanie jest stale kontrolowane przez organ nadzoru z uprawnieniem do wprowadzania w życie własnych decyzji.
W tych warunkach podejmowanie także przez I. akcesoryjnej działalności gospodarczej traktować należy jako uprawnienie niesamodzielne, również zależne od aktualnego stanowiska organu nadzorującego. Nawet jeżeli działalność ta realizowana jest z sukcesem (zyskiem), to wciąż w sprawy jej kontynuowania, przeznaczania zysku i inne z tym związane ingerować może wiążąco Minister. Nie można zatem podzielić tezy skarżącego I., zgodnie z którą legitymuje się on szeroką autonomią. Przeciwnie, ma ona charakter znikomy, a jej zakres zależy od aktualnego zaangażowania i potrzeb Ministra Rolnictwa, Rady Ministrów i Skarbu Państwa.
Nie w pełni trafnie natomiast organy oceniły skutki prawne uzyskania przez skarżącego majątku nieruchomego, dlatego że po pierwsze użytkowanie wieczyste stanowi prawo rzeczowe, o charakterze pośrednim pomiędzy prawem własności a ograniczonymi prawami rzeczowymi, regulowanym odpowiednio stosowanymi przepisami o własności (zob. uchwała 7 sędziów SN z 11.12.1975 r., III CZP 63/75, OSNCP 1976/12/259 i cytowane tam orzeczenia z 22.10.1968 r. III CZP 98/68, OSNCP 1969/188, z 17.01.1969 r. III CRN 360/68, OSNCP 1969/222 oraz z 17.01.1974 r. III CRN 316/73, OSNCP 1974/197). Konsekwencją ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest uzyskanie przez użytkownika wieczystego uprawnień zbliżonych prawu własności. Przepisy prawa regulujące działalność I. nie przewidują możliwości swobodnego zerwania umowy użytkowania wieczystego przez właściciela dlatego przyjąć należy że w zakresie majątku nieruchomego I. dysponuje silnym uprawnieniem do rzeczy. Nie osłabia tego uprawnienia zwolnienie z opłat z tytułu użytkowania wieczystego, bowiem okoliczność ta nie determinuje zakresu uprawnień do rzeczy.
Jednakże zarządzanie majątkiem skarżącego I., podobnie jak w pozostałych kwestiach poddane jest nadzorowi organów państwa z obowiązkiem wykonania przez organy zarządzające I. wiążących zaleceń. Dlatego pomimo pozorów samodzielności w zakresie dysponowania majątkiem, także w tym zakresie ujawnia się zależność od organów państwa. W tej kwestii zatem zaskarżoną decyzję cechowała ogólnikowość, czy uproszczone ujęcie. Niedostrzeżenie tego niuansu przez Sąd pierwszej instancji nie mogło jednak w żaden sposób wpłynąć na treść zaskarżonego wyroku. Wyrażona bowiem przez organ w zaskarżonej decyzji ocena sytuacji prawnej I. w kontekście rozważanych przepisów prawa materialnego nie naruszała prawa. Wyniki analizy prawnej przepisów prawa materialnego były poprawne.
Dodać należy, że w tej sprawie nie podlegały zastosowaniu (i organy ani Sąd pierwszej instancji tego nie czyniły) przepisy antykoncentracyjne zawarte w rozporządzeniu nr 139/2004 ani też zamieszczone w przepisach ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów definicje dotyczące kontroli nad przedsiębiorstwem. W kwestii takiej pomocy państwa, o jaką ubiegał się skarżący, przesłanki podmiotowe regulują przepisy rozporządzenia nr 702/2014, do których odsyła § 13zo ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Z tego powodu zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia nr 139/2004 i ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów są nietrafne.
Nie doszło także do uchybień w zaprezentowanej przez organ ocenie materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym dokonano szczegółowej analizy podstaw prawnych utworzenia i funkcjonowania i. w kontekście jego zależności od organów państwa. Materiał dowodowy oceniono rzetelnie i obiektywnie. Wszystkie te zagadnienia zostały wnikliwie i drobiazgowo opisane w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia ani art. 80 ani art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i zasadnie Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.
Motywy zaskarżonego orzeczenia są jasne, logiczne i przekonujące. Uzasadnienie zawiera wszystkie przewidziane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Sąd pierwszej instancji zaprezentował stan sprawy i rozważył wszystkie istotne okoliczności, wyjaśniając szczegółowo podstawę swojego rozstrzygnięcia. O naruszeniu tego przepisu nie może być mowy.
Nie naruszono także art. 133 § 1 ani art. 120 p.p.s.a., dlatego że Sąd pierwszej instancji nie uchybił obowiązkowi orzekania na podstawie akt sprawy; nie pominął żadnego ich fragmentu ani nie przyjął za podstawę wyrokowania innych okoliczności niż te, które wynikały z akt i przepisów prawa. W skardze kasacyjnej nie wskazano, w czym skarżący upatruje uchybienia przewidzianych w art. 120 p.p.s.a. reguł orzekania na posiedzeniu niejawnym.
W konsekwencji zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.