I GSK 1153/24

I GSK 1153/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Michał Kowalski /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 381/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-04-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1230
art. 28 ust. 2, 3, 3a
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6, 7, 8, 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 381/23 w sprawie ze skargi S.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 września 2023 r. nr UP-664/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz S.C. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 381/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi S.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 września 2023 r. nr UP-664/2023 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 czerwca 2023 r., nr 1399/2023.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżąca wnioskiem z 20 kwietnia 2023 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Wałbrzychu (dalej jako: organ, ZUS) o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wskazała, że w związku z zajściem w ciążę i problemami rodzinnymi zaprzestała spłaty należności na rzecz ZUS, które stanowią nadmierne obciążenie dla niej i jej rodziny.
Decyzją z 26 czerwca 2023 r. nr 1399/2023 ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem składek za okres 11/2011 r. – 02/2013 r. w łącznej kwocie 29.630,67 zł.
Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2023 r. organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1230, dalej jako: "u.s.u.s."), utrzymał w mocy decyzję organu z 26 czerwca 2023 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.
ZUS dokonał analizy kwestii przedawnienia i uznał, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Organ wskazał, że prowadzone postępowanie egzekucyjne do dnia wydania decyzji nie zostało zakończone, więc nie ma możliwości wyliczenia daty przedawnienia zaległości.
W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zastosowania art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zdaniem organu, analiza tego przepisu w kontekście ustalonego stanu faktycznego nie pozwoliła na uznanie, że zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności w rozumieniu powołanego przepisu. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że:
1) przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych;
2) nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s., ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałyby wskazane tam okoliczności;
3) nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. - nie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie według informacji widniejących w CEIDG, od 1 czerwca 2016 r. jej zawieszenie, a zatem działalność gospodarcza może w każdym momencie zostać przez stronę wznowiona i stanowić źródło pozyskania środków finansowych niezbędnych do spłaty zadłużenia;
4) nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
5) nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
6) nie zachodzi przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. - wobec zaległości widniejących na koncie jako płatnika składek, Dyrektor ZUS Oddział w W. wszczął przymusowe dochodzenie należności, jednak podjęte czynności pozwalały na prowadzenie skutecznej windykacji jedynie do grudnia 2010 r. W związku z bezskutecznością egzekucji prowadzonej przez Dyrektora Oddziału ZUS, przekazano tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. celem prowadzenia egzekucji ze składników majątkowych, do których zastosowania nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS. Doprowadziło to jedynie do wyegzekwowania 28 listopada 2011 r. kwoty 216,66 zł. Brak efektu w egzekwowaniu należnych składek nie przesądza jednak jeszcze o całkowitej ich nieściągalności. Dodatkowo mimo, że postępowanie egzekucyjne jest aktualnie nieskuteczne to pozostaje w toku, gdyż do dziś organ egzekucyjny nie wydał wiążącego dla stron postanowienia o umorzeniu postępowania w zakresie egzekucji zobowiązań składkowych, którego powodem byłby całkowity brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Skoro więc zaległości zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, które nie zostało zakończone, to tym samym nie można uznać ich za całkowicie nieściągalne. Nie jest tym samym oczywiste, że w toku przymusowego dochodzenia należności nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Kolejno organ wskazał, że strona skarżąca nie udowodniła, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, co w składanych wnioskach nie zostało nawet podniesione. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia uniemożliwia stronie uzyskiwanie dochodu pozwalającego na spłatę należności względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ zaznaczył, że strona ma 41 lat, czyli do osiągnięcia wieku emerytalnego zostało jej 19 lat aktywności zawodowej, co daje podstawę organowi do przypuszczeń, że będzie jeszcze (przez wiele lat) czynna zawodowo. Zatem strona będzie osiągała dochody, które pozwolą na stopniową, ale sukcesywną spłatę zadłużenia w ZUS.
Następnie organ, odwołując się do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365, dalej jako: "rozporządzenie"), wyjaśnił, że nie udowodniono, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, skarżąca nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, gdyż skutkowałoby to brakiem możliwości zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych. ZUS stwierdził, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym dołączonego do wniosku o umorzenie należności, wynika że od 16 września 2010 r. strona jest rozwiedziona i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, którego źródłem utrzymania są środki uzyskiwane z podejmowanych prac dorywczych w kwocie 1500 zł oraz pomoc rodzica w kwocie 700 zł miesięcznie. W związku z faktem, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wspomniano, że strona jest samotnie wychowującą matką 10-letniego syna, podniesiono, że strona ma możliwość pobierania świadczenia 500+ w kwocie 500 zł. Organ wyjaśnił, że świadczenia tego oficjalnie nie wlicza się do dochodu rodziny, ale tylko dlatego, że jest to świadczenie zaliczane do grona źródeł zwolnionych z podatku od osób fizycznych lub niepodlegających opodatkowaniu. ZUS analizując konto skarżącej, jako osoby ubezpieczonej zauważył, że od kilku lat, właściwie od czasu kiedy to zakończyła/zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej, strona nie jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych z żadnego tytułu. Opisana powyżej sytuacja niewątpliwie wpływa negatywnie na domowy budżet, jednak zdaniem organu, brak jest racjonalnego uzasadnienia dla takiej sytuacji. ZUS podniósł, że już nawet samo zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego, jako osoba bezrobotna dałoby stronie dodatkowe możliwości, m.in. w zakresie ewentualnego zdobycia nowych kwalifikacji, odbycia stażu, skorzystania ze specjalnych programów aktywizacji zawodowej.
Organ wskazał, że skarżąca nie korzysta ze wsparcia finansowego w formie zasiłków stałych, okresowych, czy celowych dedykowanych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji bytowej. Zatem organ stwierdził, że skarżąca jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby materialne (czynsz w kwocie 906,45 zł i opłaty eksploatacyjne w kwocie 443 zł) bez pomocy państwa. Organ podał również, że skarżąca nie przedstawiła pozostałych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, czyli zakupu wyżywienia, artykułów higienicznych, ubrań. Dalej zaznaczono, że skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu na trwałą niezdolność do pracy. Zdaniem organu, nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest również to, że skarżąca, będąc osobą w pełni zdolną do podjęcia zatrudnienia oraz mającą doświadczenie zawodowe z prowadzonej działalności, nie podejmuje żadnej stałej pracy, która przyniosłaby stronie wyższy dochód i to w sytuacji, gdy ma ona na utrzymaniu syna i posiada zobowiązania finansowe. W tej sytuacji zdaniem organu skarżąca nie wykorzystuje zatem w pełni swoich możliwości zarobkowych bez ważnych powodów.
Jednocześnie organ zauważył, że sytuacja materialna gospodarstwa domowego skarżącej jest na tyle stabilna, że regulowane są bieżące zobowiązania związane z jego utrzymaniem. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby zalegała ona z regulowaniem zobowiązań wobec dostawców prądu, gazu itp. Zobowiązania pieniężne w kwocie 5000 zł strona spłaca dobrowolnie po 460 zł miesięcznie.
Podsumowując organ stwierdził, że sytuacja materialna skarżącej nie ma charakteru trwałego. Obowiązek spłaty zaległych zobowiązań jest możliwy w przypadku podjęcia przez stronę stałej pracy, bądź lepiej płatnego zajęcia dodatkowego.
Pismem z 3 października 2023 r. S.C. wniosła skargę na powyższą decyzję organu. W skardze zarzuciła:
1. naruszenie przepisów o charakterze proceduralnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 ust 2 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek;
2. naruszenie przepisów o charakterze proceduralnym, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 24 pkt. 4 u.s.u.s. poprzez odmowę umorzenia należności z tytułu składek, pomimo iż należności uległy przedawnieniu,
3. przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności istniejących w niniejszej sprawie, jak również poprzez dokonanie uproszczonej oceny zebranego materiału dowodowego, czego konsekwencją było wydanie przez organ chybionej decyzji w przedmiotowej sprawie;
4. przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oczywisty sposób sprzecznego z przepisami prawa i naruszającego określone w tych przepisach zasady postępowania administracyjnego;
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości, rozważenie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 czerwca 2023 r., nr 1399/2023.
Na wstępie WSA podniósł, że wydanie prawidłowej decyzji dotyczącej kwestii umorzenia należności składkowych wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia przez organ, czy istnieją zaległości z tytułu należności składkowych, o których umorzenie występuje wnioskodawca, a następnie czy zostały spełnione przesłanki pozwalające na przychylenie się do wniosku (z uwzględnieniem uznaniowego charakteru decyzji). W tym zakresie organ zobowiązany był na wstępie rozważyć kwestię przedawnienia należności z tytułu składek, objętych postępowaniem o umorzenie.
Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie kwestia ta jest o tyle istotna, że organy obu instancji powołały się na przesłankę zawieszenia biegu terminu przedawnienia, której uwzględnienie wymaga wykazania okoliczności wskazanych w ustawie. WSA zaznaczył, że w myśl art. 24 ust. 4 u.s.u.s., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Organ, odnosząc się do kwestii przedawnienia należności skarżącej z tytułu składek, stwierdził, że nie uległy one przedawnieniu wskutek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, powołując się w tym względzie na art. 24 ust. 5b u.s.u.s., który stanowi, że dla zawieszenia biegu terminu przedawnienia konieczne jest podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której jednak dłużnik został zawiadomiony.
WSA powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych.
Następnie WSA podkreślił, że powołanie się na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, jako okoliczności wskazującej na istnienie przedmiotu postępowania, musi zostać wykazane przez organ. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy, poza zawartym w uzasadnieniu decyzji - dość lakonicznym - stwierdzeniem o braku przedawnienia należności, znajduje się jedynie tabela zawierająca informacje o kwocie należności, numerze tytułu wykonawczego, dacie jego wystawienia i doręczenia, natomiast brak jest dowodu doręczenia wymienionych tytułów wykonawczych czy innego zawiadomienia dłużnika o czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Brak jest również wykazania, że postępowania te nadal trwają (jak twierdzi organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) i to w sytuacji, w której strona przedstawia dowód na okoliczność przeciwną. WSA wskazał, że organ w żaden sposób nie odniósł się do znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS z 26 maja 2023 r. o umorzeniu postępowania wszczętego na podstawienie wniosku strony z 5 kwietnia 2023 r. o rozłożenie na raty kosztów egzekucyjnych, w którym to postanowieniu wskazano, że na dzień złożenia powyższego wniosku o rozłożenie na raty wobec skarżącej nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Przeczy to twierdzeniom organu zawartym w decyzji (noszącej datę 5 września 2023 r.) o trwających nadal postępowaniach egzekucyjnych. Na okoliczność wydania tego postanowienia i jego treść powoływała się strona skarżąca w toku postępowania (przedkładając jego kopię z 26 maja 2023 r. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W związku z powyższym, WSA na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie mógł stwierdzić, czy zaskarżone należności uległy przedawnieniu, czy też nie. Stwierdzenia organu dotyczące zawieszenia biegu terminu przedawnienia budzą bowiem wątpliwości, biorąc pod uwagę znajdujące się w aktach dokumenty.
Ponadto w ocenie WSA w niniejszej sprawie ZUS naruszył także przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, jak i w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia. Sąd uznał, że dokonana w przedmiotowej sprawie ocena organu, co do nieistnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego, została dokonana pobieżnie, na skutek braku pogłębionej analizy skutków wykonania przez skarżącą istniejącego zobowiązania w jej obecnej sytuacji finansowej i życiowej. Organ w szczególności zbyt pobieżnie ocenił przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a więc dotyczącą sytuacji finansowej skarżącej w kontekście możliwości zaspokojenia sobie i rodzinie, w tym małoletniemu dziecku niezbędnych potrzeb życiowych w odniesieniu do osiąganego dochodu rodziny.
WSA stwierdził, że w sprawie organ nie przyrównał dochodu skarżącej do obowiązującego, w dacie składania wniosku, minimum socjalnego. Przy rozważaniu przesłanek umorzenia zaległych składek trzeba zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej przy uwzględnieniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Dopiero więc rzetelne zestawienie strony dochodowej ze stroną wydatkową, a następnie odniesienie jej do ustalonej przez organ kwoty minimum socjalnego i minimum egzystencji pozwoli na dokonanie prawidłowej oceny przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
Zdaniem WSA, organ swoje ustalenia ograniczył do stwierdzenia, że na budżet skarżącej prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe, mającej na utrzymaniu syna w wieku 10 lat składa się: kwota 1500 zł pozyskiwana z pracy dorywczej, kwota 700 zł (pomoc rodzica) oraz kwota 500 zł pozyskiwana z programu 500+. Organ zaznaczył, że skarżąca jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby materialne bez pomocy państwa, a także jest w stanie uregulować inne zobowiązania w kwocie 460 zł miesięcznie. W żaden sposób organ nie przyrównał uzyskiwanych przez skarżącą środków finansowych do obowiązującego na dzień złożenia wniosku minimum socjalnego.
W związku z powyższym WSA uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.
WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku i dokona pogłębionej analizy kwestii przedawnienia należności składkowych, zgodnie z treścią powyższych rozważań. W razie stwierdzenia na podstawie tej analizy, że należności te nie uległy przedawnieniu, organ dokona należytej oceny sytuacji materialnej strony, biorąc pod uwagę zawarte w wyroku wskazania. Dopiero prawidłowa, dogłębna i indywidualna ocena okoliczności sprawy otworzyć może organowi drogę do skorzystania z uznania, zgodnie z należycie umotywowanym przekonaniem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył ZUS zaskarżając go w całości, wnosząc uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz ZUS kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W oparciu o art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1, 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik ZUS zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 83 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego polegające na objęciu kontrolą zakresu działalności administracji publicznej, którego kontrola jest zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych, albowiem w istocie nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i art. 2 p.p.s.a, a sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych w znaczeniu materialnoprawnym;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic danej sprawy i poddanie kontroli przez WSA we Wrocławiu działania ZUS w zakresie, w jakim nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych, ponieważ jako sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych należy do kompetencji sądów powszechnych;
2/ art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uchylenia decyzji ZUS niedotyczących w istocie materii wystąpienia bądź braku przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, a jedynie kwestii ewentualnego przedawnienia należności z tytułu składek z jednoczesnym pominięciem oceny ustaleń faktycznych i rozważań organu dotyczących braku podstaw do umorzenia należności z tytułu składek, a przy tym przedstawienia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu, które nie doprowadzą do załatwienia sprawy, ponieważ w tym celu niezbędne jest wszczęcie odrębnego postępowania dotyczącego istnienia należności z tytułu składek, którego wynik będzie podlegał kontroli sądu powszechnego;
3/ art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uchylenia decyzji ZUS niedotyczących w istocie materii wystąpienia bądź braku przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, a jedynie kwestii ewentualnego przedawnienia należności z tytułu składek z jednoczesnym pominięciem oceny ustaleń faktycznych i rozważań organu dotyczących braku podstaw do umorzenia należności z tytułu składek, a przy tym przedstawienia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu, które nie doprowadzą do załatwienia sprawy, ponieważ w tym celu niezbędne jest wszczęcie odrębnego postępowania dotyczącego istnienia należności z tytułu składek, którego wynik będzie podlegał kontroli sądu powszechnego;
4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 6, 7, 8, 77 k.p.a. poprzez uchylenie przez WSA we Wrocławiu zaskarżonej decyzji w wyniku błędnego stwierdzenia, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych co do wysokości zaległości ciążącej na skarżącej, co z kolei podważać wartość dokonanej w decyzji analizy jego zdolności do spłaty zaległości i wyprowadzonych z niej wniosków, podczas gdy w postępowaniu należności z tytułu składek, w którym spór koncentruje się na ustawowych przesłankach umorzenia należności, organ winien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek ustawowych umorzenia i na podstawie takich ustaleń rozstrzygnąć o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności, co w sprawie zostało przez organ właściwie wykonane;
5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPS z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek poprzez uchylenie przez WSA we Wrocławiu zaskarżonej decyzji w wyniku błędnego stwierdzenia, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych co do sytuacji materialnej i życiowej skarżącej, co podważyło wartość dokonanej w decyzji analizy zdolności do spłaty zaległości przez dłużniczkę podczas gdy przeprowadzone przez organ postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek ustawowych umorzenia i na podstawie tych ustaleń rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia należności, w niniejszej sprawie zostało przez organ właściwie wykonane;
6/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie przez WSA we Wrocławiu zaskarżonej decyzji, podczas gdy brak było ku temu podstaw, albowiem organ nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego, a w tym art. 6, 7, 8, 77 k.p.a.
Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w tym trybie nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że mając na uwadze uzasadnienie zarzutów postawionych w pkt I oraz II ppkt 1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd ten nieprawidłowo objął kontrolą kwestię przedawnienia, a więc okoliczność wykraczającą poza zakres podlegającej kontroli sprawy administracyjnej. Wobec komplementarności zgłoszonych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznego ich rozpoznania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są usprawiedliwione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego poprzez przekroczenie przez WSA granic rozpoznawanej sprawy, z powołaniem się na wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 646/17 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). Zatem niezasadne są zarzuty naruszenia art. 1, art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 p.u.s.a., a w związku z tym naruszenia pozostałych wskazanych regulacji (w tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego).
Na wstępie przypomnieć należy, że w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczenia społecznego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyposażony został w kompetencję do umorzenia należności z tytułu tych składek w przypadku stwierdzenia ustalonych ustawowo przesłanek umorzenia. Obowiązujące przepisy przewidują mianowicie, że umorzenie należności jest możliwe w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź istnienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Nie ulega wątpliwości, że przy tak odległym okresie powstania zadłużenia z jakim mamy do czynienia w tej sprawie należało wypowiedzieć się w kwestii ewentualnego przedawnienia. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyroki w sprawach: sygn. akt I GSK 640/18, I GSK 1569/20, I GSK 171/21, I GSK 1471/21, I GSK 120/24, I GSK 1021/24) w zasadzie jednolicie wyrażany jest pogląd, który podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę, że procedowanie przez ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest możliwe w stosunku do składek, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją. W innej sytuacji doszłoby do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. Innymi słowy, warunkiem prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie. Tym samym, decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek powinna zawierać informację w powyższym zakresie, a sąd administracyjny rozpoznający skargę na taką decyzję, winien odnieść się do tej kwestii poddając ocenie stanowisko organu.
Stąd też ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją, to warunek procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Podkreślenia wymaga, że ustalenia odnośnie do istnienia należności składkowych powinny być poczynione w pierwszej kolejności i muszą wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. (czy też stosownych przepisów rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek). Tylko bowiem w odniesieniu do należności z tytułu składek, które nie uległy przedawnieniu organ może wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek albo odmawiającą ich umorzenia.
Mając powyższe na uwadze, w odniesieniu do kognicji sądu administracyjnego w zakresie kontroli odnośnie do kwestii przedawnienia należności z tytułu składek, uznać należy, że w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (a także § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek), mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem – jak już wykazano wyżej – istnienie należności pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia.
Zgodzić się należy, ze stanowiskiem WSA, iż zawieszenie biegu terminu przedawnienia, jako okoliczności wskazującej na istnienie przedmiotu postępowania, nie zostało w niniejszej sprawie wykazane przez organ. Słusznie wskazał Sąd I instancji, iż w aktach rozpoznawanej sprawy, poza zawartym w uzasadnieniu decyzji - dość lakonicznym - stwierdzeniem o braku przedawnienia należności, znajduje się jedynie tabela zawierająca informacje o kwocie należności, numerze tytułu wykonawczego, dacie jego wystawienia i doręczenia, natomiast brak jest dowodu doręczenia wymienionych tytułów wykonawczych czy innego zawiadomienia dłużnika o czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Brak jest również wykazania, że postępowania te nadal trwają (jak twierdzi organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) i to w sytuacji, w której strona przedstawia dowód na okoliczność przeciwną. W tej mierze należy podkreślić, że organ w żaden sposób nie odniósł się do znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS z dnia 26 maja 2023 r. o umorzeniu postępowania wszczętego na podstawienie wniosku strony z dnia 25 kwietnia 2023 r. o rozłożenie na raty kosztów egzekucyjnych, w którym to postanowieniu wskazano, że na dzień złożenia powyższego wniosku o rozłożenie na raty wobec skarżącej nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Przeczy to stwierdzeniom organu zawartym w decyzji (noszącej datę 5 września 2023 r.) o trwających nadal postepowaniach egzekucyjnych. Na okoliczność wydania tego postanowienia i jego treści powoływała się strona skarżąca w toku postępowania (przedkładając jego kopię z dnia 26 maja 2023 r. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W związku z powyższym, zasadnie WSA stwierdził, iż biorąc pod uwagę znajdujące się w aktach dokumenty, stanowisko organu dotyczące zawieszenia biegu terminu przedawnienia budzi wątpliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że skarżący kasacyjnie organ w treści podnoszonych zarzutów, jak i także w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie kwestionuje okoliczności, iż w aktach postępowania administracyjnego brak jest dowodów świadczących o tym, iż organ w sposób poprawny ustalił, czy sporne należności uległy przedawnieniu. Dowodem takim nie może być wyłącznie tabela wygenerowana przez sam organ. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że organ nie wywiązał się z obowiązku dokonania ustaleń na okoliczność istnienia należności składkowych objętych wnioskiem o umorzenie, przez co zaniechanie to musiało doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS.
Odnosząc się z kolei do zarzutów wskazanych w pkt II ppkt 5 i 6 skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia art. 6, 7, 8, 77 k.p.a. oraz art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, przez niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych co do sytuacji materialnej i życiowej skarżącej, to Naczelny Sąd Administracyjny również uznał je za nieuzasadnione.
Na wstępie wskazać należy, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 i 77 k.p.a. oraz art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, zostały przez autora skargi kasacyjnej skonstruowane niestarannie, a z tego względu wymykają się spod kontroli kasacyjnej. Przepis art. 8 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów, natomiast art. 77 k.p.a. z czterech paragrafów. Z kolei art. 28 ust. 3 u.s.u.s. składa się z sześciu punktów, a § 3 ust. 1 rozporządzenia ma trzy punkty. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w sposób konkretny, które jednostki redakcyjne ww. przepisów zostały naruszone. W sytuacji gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy skarga wskazuje jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, którą konkretnie jednostkę redakcyjną art. 8 i 77 k.p.a. a także art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i dlatego też nie może oczekiwać, że w tym zakresie wyręczy go sąd kasacyjny. NSA nie tylko nie ma obowiązku, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.
Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zauważył WSA, iż w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS, brak jest szczegółowych rozważań w odniesieniu do sytuacji majątkowej skarżącej. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącej zagraża jej egzystencji powinna być szczegółowa analizowana z uwzględnieniem określonego na dany okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji, wskazanego chociażby przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych - dane dostępne na stronie: https://www.ipiss.com.pl (tak wyroki NSA z: 17 czerwca 2025 r., I GSK 400/22 oraz 11 września 2025 r., I GSK 1732/22). Wobec zaniechania ze strony organu wszechstronnego ustalenia sytuacji majątkowej skarżącej, WSA trafnie uznał, że ZUS naruszył w omawianym zakresie wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącej kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.