I GSK 1148/24

I GSK 1148/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Michał Kowalski /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I SA/Kr 18/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-02-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1400
art. 35 ust. 1-3
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1270
art 252 ust. 1 pkt 1 i art. 44 ust. 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art 86
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Kr 18/24 w sprawie ze skargi I.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 października 2023 r. nr SKO.E/4106/20/2023 w przedmiocie określenia kwoty części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r. o sygn. akt I SA/Kr 18/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi I.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 października 2023 r. nr SKO.E/4106/20/2023 w przedmiocie zwrotu części dotacji oświatowej za 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 2154 zł.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 27 października 2023 r. nr SKO.E/4106/20/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: Kolegium), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Bochni (dalej: Burmistrz) z 17 lipca 2023 r. znak: MZE:3521-1/22 w przedmiocie określenia I.G. (dalej: skarżąca) do zwrotu na rzecz budżetu Gminy Miasta Bochnia dotacji oświatowej za rok 2021 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 8835 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej.
Z przedstawionego przez Kolegium stanu sprawy wynika, że od 16 maja 2022 r. do 24 czerwca 2022 r. upoważnieni przez Burmistrza pracownicy przeprowadzili w przedszkolu prowadzonym przez skarżącą kontrolę, której przedmiotem była prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji za 2021 r. Na podstawie dokonanych ustaleń zakwestionowano prawidłowość pobrania dotacji oświatowej w kwocie 5888,40 zł. Dodatkowo zakwestionowano prawidłowość wydatkowania dotacji z przeznaczeniem na dokształcenie jednego z nauczycieli na łączną kwotę 1455 zł oraz wydatki na obsługę prawną świadczoną na podstawie umowy zlecenia przez radcę prawnego opiewające na łączną kwotę 7380 zł. Ustalono zatem, że dotacja wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 8835 zł, gdyż kwota 5888,40 zł została przez skarżącą wpłacona do budżetu Gminy Miasta Bochnia jako korekta rozliczenia zgodnie z pkt 3 zaleceń pokontrolnych.
W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że przy rozpatrywaniu sprawy wyłoniły się trzy kwestie kluczowe dla jej rozstrzygnięcia. Pierwsza dotyczy dopuszczalności przeznaczania środków otrzymanych z tytułu dotacji oświatowej na obsługę prawną, druga dotyczy tego samego problemu jednak związanego z wydatkami na doskonalenie zawodowe nauczycieli. Z kolei trzecia wiąże się z dopuszczalnością dokonywania korekt rocznego rozliczania z wykorzystania dotacji.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do trzeciej z przedstawionych kwestii Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm. – dalej: O.p.) w zakresie możliwości dokonywania korekt deklaracji. W rozpoznawanej sprawie ze względu na zakres korekty rozliczenia jakiej zamierzała dokonać skarżąca (usunięcia z rozliczenia zakwestionowanych wydatków) takie działanie byłoby w gruncie rzeczy formułowaniem zupełnie nowego rozliczenia, a przez to niedopuszczalne.
Odnosząc się do kolejnego zagadnienia, czyli wydatkowania środków na obsługę prawną wskazano, że skarżąca ujęła sześć wydatków opiewających na 1230 zł każde, dotyczących obsługi prawnej. Na okoliczność poniesienia tych wydatków wystawione zostały faktury VAT, zaś podstawą ich wystawienia była umowa zlecenia. Kolegium uznało, że co do zasady wydatki na obsługę prawną mogłyby być ponoszone ze środków dotacyjnych, bowiem po pierwsze wynikają one z obowiązku organu prowadzącego do zapewnienia obsługi administracyjnej, w tym prawnej, a po drugie, przepisy nie wskazują, że zadania te organ ma realizować samodzielnie. Niemniej jednak skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów z których by wynikało, jakie konkretnie czynności podejmowane były w ramach świadczonej obsługi prawnej. Został jedynie złożony wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, który miałyby potwierdzić jakie czynności z zakresu obsługi prawnej były wykonywane. W ocenie Kolegium brak było jednak podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, gdyż co do zasady wydatek powinien być prawidłowo udokumentowany już w okolicach daty jego faktycznego poniesienia, a beneficjent być w stanie wylegitymować się stosownym dokumentem w trakcie rozliczenia dotacji – której dokonuje się najczęściej w pierwszych dniach roku następnego. W sprawie brak jest podstawowego dokumentu obrazującego na czym konkretnie polegało świadczenie obsługi prawnej i jakie czynności zostały w tym zakresie zrealizowane, a więc i dowód z osobowych źródeł dowodowych nie służyłby np. jedynie weryfikowaniu jego prawdziwości, czy też dookreślał pewne okoliczności z niego wynikające, a w całości go zastępował.
Przechodząc do ostatniego spornego zagadnienia, czyli kwalifikowalności wydatków na dokształcanie nauczyciela, Kolegium wskazało, że wydatek ten został prawidłowo udokumentowany. Nie stanowi on jednak wydatku bieżącego przedszkola, a także (nawet gdyby je za takie uznać) nie spełnia kryterium bezpośredniego związku z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.
Na powyższe rozstrzygnięcie I.G wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- przepisów postępowania tj. przepisu art. 7, art. 77 oraz art. 78 w zw. z art. 75 i art. 7a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie uznania w rozliczeniu dotacji za rok 2021 r., złożonej przez skarżącą korekty rozliczenia dotacji za ww. rok z dnia 31 sierpnia 2022 r., w zakresie ilości dzieci zgłoszonych do dotacji a w konsekwencji wydatków związanych: z dokształcaniem N.J-K. objętej fakturą VAT nr [...], opiewającą na kwotę 485 zł., oraz fakturą [...] również opiewającą na kwotę 485 zł., a nadto wydatków związanych z obsługą prawną potwierdzoną fakturą VAT: nr [...] z 20.07.2021 r., nr [...] z 27.08.2022 r., nr [...] z 30.10.2021 r., nr [...] z 29.11.2021 r., wszystkie opiewające na kwotę po 1 230 zł. oraz fakturą [...] z 19.10.2021 r.;
- prawa materialnego tj. przepisu art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm. – dalej: u.f.p.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wygaśniecie jednego zobowiązania (art. 252 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) nie mogło wpłynąć na istnienie drugiego zobowiązania (art. 252 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) w sytuacji zwrotu przez skarżącą kwoty 5 888,40 zł., tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości zgodnie z pismem skarżącej z dnia 31 sierpnia 2022 r.;
- przepisów postępowania tj. przepisu art. 7, art. 77 oraz art. 78 w zw. z art. 75 oraz art. 7a k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącą w treści wniosku z 13 stycznia 2023 r., pomimo że ich przeprowadzenie miało istotne znaczenie dla dokładnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a więc sposobu wydatkowania przez skarżącą dotacji na wydatki związane z obsługą prawną o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1400 – dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r. poz. 900 ze zm. – dalej: u.p.o.).
W oparciu o tak przedstawione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy Kolegium do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 27 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
WSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie w trakcie kontroli prowadzonej u skarżącej stwierdzono, że część dotacji oświatowej została przez nią wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (wydatki na dokształcanie nauczycielki oraz wydatki na obsługę prawną), zaś część pobrana została w nadmiernej wysokości (zadeklarowanie zbyt dużej ilości uczniów w stosunku do faktycznie uczęszczających do przedszkola).
Sąd I instancji zauważył, że sytuację taką normuje art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. z którego wynika, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1) i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dnia od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub 2. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że istnieją dwie niezależne podstawy do domagania się zwrotu udzielonej dotacji. WSA nie mógł zatem podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze, że skoro skarżąca zwróciła dotację w części uznanej za pobraną w nadmiernej wysokości, to wpłacona kwota powinna pomniejszać podlegającą zwrotowi dotację uznaną za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem WSA, treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje na dwie niezależne podstawy domagania się zwrotu określonych części dotacji, to o możliwości domagania się zwrotu dotacji jedynie w oparciu o jedną podstawą, nie może świadczyć spójnik "lub" użyty w tym przepisie.
W ocenie WSA o dotacji pobranej w nadmiernej wysokości mówić można - co oczywiste - wtedy kiedy rzeczywiście zostanie ona przekazana beneficjentowi. Nawet zwrot części kwoty z tego tytułu nie znosi faktu jej pobrania w nadmiarowej wysokości. Beneficjent otrzymał dotację w nadmiernej wysokości i mógł dysponować tymi środkami, w tym wydawać je nielegalnie - a jeśli tak, to skutkować to musiało powstaniem kolejnego zobowiązania - tym razem z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
WSA nie podzielił również zarzutów skargi odnoszących się do możliwości dokonania korekty przedłożonego przez skarżącą rozliczenia, stosując odpowiednio przepisy O.p. Sąd I instancji wskazał, że sposób rozliczenia dotacji przez skarżącą uregulowany został w uchwale Rady Miasta Bochnia z 24 czerwca 2021 r. nr XXXIII/321/21 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego i szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta Bochnia przez osoby fizyczne i prawne inne niż Gmina Miasta Bochnia oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Uchwała ta zawiera załącznik nr 3, w którym poza podstawowymi danymi identyfikującymi podmiot, formularz zawiera pola dotyczące pobrania i wykorzystania dotacji, przy czym w oparciu o jego treść beneficjent nie określa samodzielnie w całości kwoty podlegającej zwrotowi wobec wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, czy pobrania jej w nadmiernej wysokości. Zdaniem WSA regulacje O.p., w odniesieniu do dotacji oświatowych, stosuje się, z mocy przepisów u.f.p., nie wprost, a jedynie odpowiednio, tj. z uwzględnieniem specyfiki tego rodzaju środków, ich przeznaczenia, a także odrębnie uregulowanego trybu ich przyznawania i rozliczania. Brak jest więc podstaw do automatycznego i niczym nieograniczonego przenoszenia na ten grunt rozwiązań przyjętych w odniesieniu do materii regulowanej przepisami prawa podatkowego, odzwierciedlających jej specyfikę. Tak więc, w ocenie WSA, brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca miała możliwość dokonania korekty rozliczenia dotacji na zasadach właściwych korygowaniu deklaracji podatkowych.
Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca zwracając kwotę 5888,40 zł zdecydowała się na dobrowolny zwrot dotacji, jako pobranej w nadmiernej wysokości. Złożona korekta nie wywarła w tym zakresie jakiegokolwiek skutku prawnego, zaś przede wszystkim nie miała żadnego wpływu na skuteczność zwrotu tej kwoty, gdyż obowiązek jej zwrotu wynikał bezpośrednio z zaleceń pokontrolnych.
WSA podzielił także stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że wydatki na dokształcanie nauczyciela wykraczały poza zakres przyznanej dotacji. W art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. wskazano, że środki z dotacji mogą być wykorzystane na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki. Już zatem z brzmienia tego przepisu wynika, że wydatki na dokształcanie pracowników przedszkola nie spełniają kryterium wydatków, na które może zostać wykorzystana dotacja oświatowa. Wydatki te nie zostały bowiem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.
WSA wskazał natomiast, że podziela zarzuty w zakresie naruszenia przepisów postępowania, odnośnie ustalenia, że wydatki na obsługę prawną w łącznej kwocie 7380 zł uznane powinny zostać, jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd podkreślił, iż co do zasady Kolegium uznało, iż wydatki na obsługę prawną mogłyby być ponoszone ze środków dotacyjnych, bowiem po pierwsze wynikają one z obowiązku organu prowadzącego do zapewnienia obsługi administracyjnej, w tym prawnej, a po drugie, przepisy nie wskazują, że zadania te organ ma realizować samodzielnie. Spornym jest jedynie, czy istnieją podstawy dla uznania, że faktycznie poniesione wydatki przez skarżącą mogą zostać uznane za celowe i możliwe do zaliczenia do bieżących wydatków. Na okoliczność poniesionych wydatków na obsługę prawną skarżąca przedstawiła umowę zlecenia zawartą 1 lipca 2021 r., której przedmiotem było sprawowanie przez radcę prawnego bieżącej obsługi prawnej w zakresie funkcjonowania przedszkola. Przez bieżącą obsługę prawną strony rozumiały udzielanie porad prawnych, konsultacji prawnych, przygotowywania między innymi pism, umów i wystąpień, reprezentowania przed organami wymiaru sprawiedliwości jak również innymi organami i podmiotami w tym przed organami administracji publicznej. Tytułem wynagrodzenia świadczący usługi miał otrzymać miesięczne wynagrodzenie w wysokości 1000 zł netto plus należny podatek VAT. Było to zatem wynagrodzenie ryczałtowe w zamian za "pozostawanie w gotowości" do świadczenia usług prawnych. Przedłożone zostały również faktury VAT. Zdaniem jednak Kolegium wydatków tych nie można uznać za zasadne, gdyż skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów z dokumentów, z których by wynikało, że jakakolwiek usługa prawna była wykonywana. Nie można wobec powyższego ustalić, że wydatek ten faktycznie był celowy i związany z wykonywaniem bieżących zadań związanych z funkcjonowaniem przedszkola.
WSA podkreślił, że Kolegium ma rację, iż skarżąca nie dysponowała żadnymi dokumentami z których by wynikało, jakie konkretnie czynności podejmowane były w ramach obsługi prawnej. Zawarta jednak umowa o świadczenie stałej obsługi prawnej, nie dotyczyła konkretnych czynności, których wykonanie znajdować powinno odzwierciedlenie w dokumentacji, lecz stałej obsługi prawnej. Oznacza to, że w miarę potrzeby radca prawna powinien świadczyć usługi, których zakres obejmowała umowa. Nie można zatem wykluczyć, że konkretne czynności wykonywane były "na bieżąco" i wynagrodzenie za ich wykonanie mieściło się w ramach ustalonego przez strony wynagrodzenia. Skoro było to wynagrodzenie ryczałtowe, przysługiwało ono niezależnie od ilości podejmowanych czynności, czy też czasu ich trwania. Inna sytuacja miałaby miejsce, gdyby skarżąca zlecała konkretne usługi prawne związane z funkcjonowaniem przedszkola. Wówczas faktycznie powinny one zostać należycie udokumentowane, gdyż celowość takiego wydatku podlegałaby kontroli. W przypadku jednak, gdy skarżąca zdecydowała się na stałą obsługę prawną i tak była zobowiązana do zapłaty stałego wynagrodzenia. Zaznaczyć należy, że taka forma zapewnienia sobie pomocy prawnej, nie jest niczym szczególnym. Przedsiębiorca może korzystać ze stałej pomocy prawnej, kalkulując sobie, że w takim przypadku globalna kwota wydatków na ten cel będzie mniejsza, aniżeli zlecanie każdorazowo rozwiązywania pojawiających się kwestii prawnych. Zarówno Kolegium jak i Burmistrz nie wykazali, że "bardziej opłacalną" w realiach obrotu gospodarczego jest obsługa prawna do poszczególnej sprawy, zaś stała umowa zlecenia świadczy o niegospodarności podmiotu ją zlecającego. W konsekwencji samo zawarcie umowy o stałą obsługę prawną, nie może świadczyć o tym, że wydatki z dotacji na ten cel uznać należy za niezasadne.
Zdaniem WSA Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji może wskazywać, że Kolegium nie tyle kwestionowało możliwość zawarcia takiej umowy, co fakt, że nie była ona wykonywana, ewentualnie wykonanie tej umowy przez świadczącego usługi prawne było na tyle znikome, że wynagrodzenie uznać można za wygórowane. Sąd podkreślił jednak, że skarżąca zaoferowała dowody w postaci przesłuchania w charakterze świadka D.P. oraz przesłuchanie skarżącej w charakterze strony na okoliczność zakresu wykonywanej umowy. W ocenie jednak Kolegium dowody z przesłuchania tych osób, nie mogłyby doprowadzić do wykazania charakteru świadczonych usług prawnych. Prowadzi to do wniosku, że zdaniem Kolegium określone okoliczności mogły zostać udowodnione jedynie na podstawie dowodów z dokumentów. Stanowisko takie jest jednak w ocenie Sądu błędne.
WSA wskazał, że dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z powyższej regulacji można wyprowadzić wniosek, że jedyną przeszkodą w przeprowadzeniu dowodu, jest jego sprzeczność z prawem. Sytuacja taka w rozpatrywanej sprawie jednak nie zachodzi, gdyż dowód z przesłuchania świadka oraz strony należy do dowodów, które wprost zostały wymienione. Ponadto żaden z przepisów k.p.a. nie określa hierarchii dowodów, czyli nie wskazuje, że konkretny dowód posiada większą moc dowodową od pozostałych. Wszystkie przeprowadzone dowody organ administracyjny ma obowiązek ocenić na podstawie swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a.. Ze stanowiska zaprezentowanego przez Kolegium wynika, że nie będzie w stanie ocenić wiarygodności zeznań świadka oraz skarżącej. Pozostaje to jednak w sprzeczności z wyżej przedstawionymi założeniami, że jeżeli dowód nie jest sprzeczny z prawem, powinien zostać przeprowadzony, jeżeli może przyczynić się do ustalenia stanu faktycznego sprawy.
W ocenie WSA w sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające odmowę przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Wykazanie tymi dowodami, że usługi prawne faktycznie były świadczone oraz ich zakres, będzie miało bezpośredni wpływ na możliwość zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Mają one wobec tego istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności na które wnioskowano dowody, nie zostały także ustalone na podstawie innych dowodów. Wręcz przeciwnie, organy administracyjne ustaliły okoliczności odmienne do tych, które mają wynikać z wnioskowanych dowodów.
W ocenie Sądu I instancji niewykorzystanie w postępowaniu administracyjnym wszelkich możliwych źródeł dowodowych, czyli brak przesłuchania świadka oraz skarżącej, uzasadnia tezę, że doszło również do naruszenia art. 7 k.p.a., w którym wyrażona została zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracyjne podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Rozwinięcie tej zasady uregulowane zostało w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
WSA stwierdził, że stwierdzone uchybienia przepisom postępowania, skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zaś podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1/ przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1-3 u.f.z.o. i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 75 §1 i art. 86 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie kreują one obowiązku bieżącego prowadzenia dokumentacji dotyczącej wykorzystania dotacji, a prawidłowość wydatku poczynionego ze środków dotacyjnych może być wykazywana w drodze następczo wytworzonych dowodów, w tym dowodów z przesłuchania świadka lub strony podczas gdy prawidłowe rozumienie tych przepisów - uwzględniające uwarunkowania dotacji oświatowej prowadzi do wniosku, że tego rodzaju dokumentacja źródłowa winna być wytwarzana lub utrwalana w trakcie roku dotacyjnego, a brak dopełnienia tego obowiązku skutkuje uznaniem takiego wydatku jako części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem;
2/ przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1-3 u.f.z.o., art 252 ust. 1 pkt 1 i art. 44 ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że to na dotującym, a także organach prowadzących postępowania o zwrot dotacji ciąży obowiązek wykazania nieprawidłowości wydatku, podczas gdy właściwe rozumienie tych przepisów wskazuje, że to beneficjent ma wykazać kwalifikowalność wydatku, a brak dopełnienia tego obowiązku skutkuje uznaniem takiego wydatku jako części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem,
co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:
3/ przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 78 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na ww. decyzję SKO w Tarnowie i uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wobec przyjęcia, iż organy bezpodstawnie odmówiły dopuszczenia dowodu z przesłuchania strony i świadka na okoliczność prawidłowości wydatków na obsługę prawną, podczas gdy okoliczność ta była już dostatecznie wyjaśniona, nie mogła być udowadniana w drodze następczo wytworzonych dowodów, a ponadto tego rodzaju osobowe źródła dowodowe są i tak nieprzydatne dla jej wyjaśnienia - co w pełni uzasadniało odmowę dopuszczenia takich dowodów;
4/ przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 78 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na ww. decyzję SKO w Tarnowie i uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z tego tylko powodu, że w ocenie sądu wnioskowany przez stronę dowód z przesłuchania strony i świadka na okoliczność prawidłowości wydatków na obsługę prawną ma znaczenie dla sprawy, bez wykazania w jaki sposób przeprowadzenie tegoż dowodu mogło wpłynąć na wydanie przez organy odmiennego rozstrzygnięcia;
5/ przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na ww. decyzję SKO w Tarnowie i uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wobec przyjęcia, iż organy nie wykazały nieprawidłowości wydatków na obsługę prawną, podczas gdy rozkład ciężaru dowodu kształtuje się w ten sposób, że to beneficjent dotacji miał wykazać prawidłowość tych wydatków i temu nie sprostał, mimo wezwań organu wskazujących jakiego rodzaju dokumentację źródłową ma przedłożyć;
6/ przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 78, 80 i 107 § 3 k.p.a poprzez uwzględnienie skargi na ww. decyzję SKO w Tarnowie i uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wobec przyjęcia, iż organy nie wykorzystały wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, nie zebrały i nie rozpatrzyły całości materiału dowodowego, a przez to nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy tj. wydatków na obsługę prawną, podczas gdy w pełni zadośćuczyniły wskazanym przepisom procedury administracyjnej, zebrały i oceniły obszerny i wystarczający do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy materiał dowodowy, a także nadały prawidłowego znaczenia nieprzedłożeniu przez stronę stosownych.
Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Przy czym ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 27 października 2023 r. nr SKO.E/4106/20/2023 w przedmiocie określenia wysokości dotacji za rok 2021 wykorzystanej przez skarżącą niezgodnie z przeznaczeniem stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Bochni z 17 lipca 2023 r. znak MZE:3521-1/22 nie są zgodne z prawem, co powoduje konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny stanowiska WSA w Krakowie, który uznał za błędną argumentację organów, iż dowody z przesłuchania świadków, nie mogłyby doprowadzić do wykazania charakteru usług prawnych świadczonych na rzecz skarżącej na podstawie umowy zlecenia z dnia 1 lipca 2021 r., dotyczącej bieżącej obsługi prawnej.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. t.j. na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ sformułował zarzuty błędnej wykładni art. art. 35 ust. 1-3 u.f.z.o., art 252 ust. 1 pkt 1 i art. 44 ust. 3 u.f.p. w zw. z art 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art 86 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, natomiast w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej. Wskazał również na naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 78 k.p.a.
Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, sposób sformułowania zarzutów i ich uzasadnienie w treści rozpoznawanego środka zaskarżenia powoduje, że zarzuty te należy rozpoznać łącznie.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z 15 lutego 2010r., II FPS 8/09). Ponadto przyjmuje się, że co prawda uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, to jednak sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, a motywy zaskarżanego wyroku nie pozwalają stronie na skuteczne wdanie się w spór (por. wyroki NSA z: 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07, 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10).
Należy również zaznaczyć, że wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. w CBOSA). W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że rolą pisemnego uzasadnienia jest odtworzenie procesu myślowego sędziów, który to proces doprowadził do wydania uzasadnianego rozstrzygnięcia. Tylko zatem spełniające ustawowe wymagania uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego daje rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i umożliwia sądowi wyższej instancji dokonanie oceny, czy przesłanki, jakimi kierował się sąd, są trafne. Pominięcie jakiegoś zarzutu może dyskredytować uzasadnienie tylko wówczas, gdy jednocześnie ma to istotny wpływ na wynika sprawy. Istotność tego wpływu winien wykazać skarżący kasacyjnie w zarzucie skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
W tej mierze, co wymaga szczególnego podkreślenia, zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika ze stanowiskiem sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z : 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; publ. w CBOSA).
Uwzględniając powyższe zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiazaniu z innymi przepisami p.p.s.a. i k.p.a. uznać należało za niezasadny.
Podstawą materialnoprawną wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości był art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. określający przesłankę jej zwrotu.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana.
Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Zobowiązanie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wydatkowania części lub całej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.f.p. przez właściwy organ w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym (w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa) zobowiązanie to zostaje skonkretyzowane przez kwotowe określenie wysokości zwrotu dotacji wraz z odsetkami już w dacie doręczenia beneficjentowi decyzji organu pierwszej instancji.
Rozpatrywana sprawa dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany był spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.
Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie organ przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, jakie środki przeznaczone na realizację zadania zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji określenia kwoty zwrotu.
WSA w zaskarżonym wyroku uznał, że organ odwoławczy uchybił przepisom art. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafne stanowisko Sądu I instancji, iż w sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów w postaci przesłuchania świadka oraz przesłuchania samej strony. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że uzyskując dotację staranny przedsiębiorca powinien zadbać, by jej wydatkowanie odbywało się zgodnie z prawem, a ponadto by należycie udokumentować przepływ uzyskanych środków publicznych. W przeciwnym razie może narazić się na zarzut naruszenia reguł obracania tymi środkami. W konsekwencji do obowiązków beneficjenta dotacji należy rzetelne, staranne dokumentowanie wydatków. Jednak przepisy ustawy o finansach publicznych nie modyfikują wprost przyjętych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego zasad gromadzenia i oceny dowodów. Charakter przedmiotu postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem czyni uzasadnionym oczekiwanie organu, by to beneficjent dotacji wylegitymował się należytą dokumentacją przedstawiającą przepływ pieniędzy z pozyskanej dotacji. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż w tego rodzaju postępowaniu to beneficjent powinien przedstawić taki materiał, który jednoznacznie świadczy o zgodnym z prawem wydatkowaniu dotacji. Tym niemniej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wykluczają także tego, by w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zwrotu dotacji korzystać z otwartego katalogu dowodów, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Oczywiste jest również, iż w praktyce to właśnie dokumenty są kluczowe dla wykazania przepływu środków, jednak autor skargi kasacyjnej pomija, że skarżąca w toku prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego, związanego z oceną prawidłowości wydatkowania dotacji oświatowej w roku 2021, przedstawiła dokumenty potwierdzające poniesienie wydatków związanych z obsługą prawną przedszkola tj. umowę zlecenia z 01.07.2021 r. na mocy której powierzyła radcy prawnemu bieżącą obsługę prawną w zakresie funkcjonowania jednostki oświatowej w postaci niepublicznego przedszkola, w tym w zakresie zagadnień obejmujących prawo oświatowe oraz prawo pracy oraz faktury VAT: nr [...] z 20.07.2021 r., nr [...] z 27.08.2022 r., nr [...] z 29.09.2021 r., nr [...] z 30.10.2021 r., nr [...] z 30.11.2021 r. i nr [...] z 29.12.2021 r., wszystkie opiewające na kwotę po 1 230 zł.
Z umowy zlecenia wynika, iż przez bieżącą obsługę prawną strony rozumiały udzielanie porad prawnych, konsultacji prawnych, przygotowywania między innymi pism, umów i wystąpień, reprezentowania przed organami wymiaru sprawiedliwości jak również innymi organami i podmiotami w tym przed organami administracji publicznej. Tytułem wynagrodzenia świadczący usługi miał otrzymać miesięczne wynagrodzenie w wysokości 1 000 zł netto plus należny podatek VAT. Było to zatem wynagrodzenie ryczałtowe w zamian za "pozostawanie w gotowości" do świadczenia usług prawnych.
W sprawie istotne jest również, iż Kolegium uznało co do zasady, iż wydatki na obsługę prawną mogłyby być ponoszone ze środków dotacyjnych, bowiem po pierwsze wynikają one z obowiązku organu prowadzącego do zapewnienia obsługi administracyjnej, w tym prawnej, a po drugie, przepisy nie wskazują, że zadania te organ ma realizować samodzielnie. Spornym pozostawało jedynie, czy istnieją podstawy dla uznania, że faktycznie poniesione wydatki przez skarżącą mogą zostać uznane za celowe i możliwe do zaliczenia do bieżących wydatków. Zdaniem Kolegium wydatków tych nie można uznać za zasadne, gdyż skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów z dokumentów, z których by wynikało, że jakakolwiek usługa prawna była wykonywana.
Skoro jednak organ nie kwestionuje prawdziwości przedstawionych przez skarżącą dokumentów dotyczących wykonywanej na rzecz przedszkola obsługi prawnej, to nie może używać argumentu, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, bo takie stanowisko jest niezgodne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Zasadnie WSA zwrócił uwagę, że zawarta umowa o świadczenie stałej obsługi prawnej, nie dotyczyła konkretnych czynności, których wykonanie znajdować powinno odzwierciedlenie w dodatkowej odrębnej dokumentacji, lecz stałej obsługi prawnej. Oznacza to, że w miarę potrzeby radca prawna powinien świadczyć usługi, których zakres obejmowała umowa. Nie można zatem wykluczyć, że konkretne czynności wykonywane były "na bieżąco" np. telefonicznie i wynagrodzenie za ich wykonanie mieściło się w ramach ustalonego przez strony wynagrodzenia z umowy zlecenia. Skoro było to wynagrodzenie ryczałtowe, przysługiwało ono niezależnie od ilości podejmowanych czynności, czy też czasu ich trwania. Taka forma zapewnienia sobie pomocy prawnej, nie jest niczym szczególnym. Przedsiębiorca może korzystać ze stałej pomocy prawnej, kalkulując sobie, że w takim przypadku globalna kwota wydatków na ten cel będzie mniejsza, aniżeli zlecanie każdorazowo rozwiązywania pojawiających się kwestii prawnych. Zarówno Kolegium jak i Burmistrz nie wykazali przy tym, że "bardziej opłacalną" w realiach obrotu gospodarczego jest obsługa prawna do poszczególnej sprawy, zaś stała umowa zlecenia świadczy o niegospodarności podmiotu ją zlecającego. W konsekwencji samo zawarcie umowy o stałą obsługę prawną, nie może świadczyć o tym, że wydatki z dotacji na ten cel uznać należy za niezasadne.
Wobec tego, że skarżąca przedstawiła dokumenty potwierdzające zawarcie umowy zlecenia na obsługę prawną przedszkola oraz faktury odnoszące się do świadczonych usług, to w sytuacji gdy organ nie negował, iż wydatki na obsługę prawną mogłyby być ponoszone ze środków dotacyjnych, zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że nie było wobec tego podstaw, aby na gruncie regulacji przewidzianych w k.p.a., odmówić przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą na okoliczność czynności, jakie zostały wykonane w ramach umowy zlecenia. Ewentualna odmowa przesłuchania świadka oraz skarżącej, mogłaby wynikać z przepisów szczególnych, w których wyraźnie wskazane byłyby środki dowodowe przy pomocy których dana okoliczność mogłaby zostać udowodniona. Kolegium przepisów takich jednak nie wskazało. Sama zaś trudność w ocenie dowodów ze źródeł osobowych, nie może prowadzić do tego, że dowody takie nie będą przeprowadzane.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Art. 107 § 3 k.p.a. przewiduje zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 11 k.p.a., organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, również doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe uzasadnia tezę zawartą w wyroku Sadu I instancji, iż niewykorzystanie w postępowaniu administracyjnym wszelkich możliwych źródeł dowodowych, czyli brak przesłuchania świadka oraz skarżącej, doprowadziło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Wykazanie tymi dowodami, że usługi prawne faktycznie były świadczone oraz ich zakres, będzie miało bezpośredni wpływ na możliwość zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Jak bowiem wyżej podniesiono, organ administracyjny ma obowiązek dokonać oceny każdego przeprowadzonego dowodu, czyli również osobowego i powinien jednoznacznie wskazać, czy zeznania poszczególnych osób uznać można za wiarygodne, czy też odmówić im wiarygodności i tym samym mocy dowodowej. W przypadku uznania takich zeznań za niewiarygodne, obowiązkiem organu jest wskazanie na przesłanki, które do tego doprowadziły.
Niezasadny jest również zarzut błędnej wykładni art. 35 ust. 1-3 u.f.z.o., art 252 ust. 1 pkt 1 i art. 44 ust. 3 u.f.p. polegający na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie kreują one obowiązku bieżącego prowadzenia dokumentacji dotyczącej wykorzystania dotacji oraz że to na dotującym, a także organach prowadzących postępowania o zwrot dotacji ciąży obowiązek wykazania nieprawidłowości wydatku.
WSA nie wypowiedział się i nie dokonywał wykładni tych przepisów w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, lecz - opierając się przede wszystkim na przepisach k.p.a., wskazał na zasady postępowania dowodowego i postępowania administracyjnego w tych przypadkach. Wbrew sformułowaniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie stwierdził, że to na dotującym, a także organach prowadzących postępowanie o zwrot dotacji ciąży obowiązek wykazania nieprawidłowości wydatku, lecz wskazał na błędy i zaniedbania organu, których przy prowadzeniu postępowania organ się dopuścił. Zaznaczył, że nie było podstaw, aby na gruncie regulacji przewidzianych w k.p.a., odmówić przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą, gdyż okoliczność rodzaju czynności wykonanych w ramach umowy zlecenia z 01.07.2021 r. nie została wykazana innymi dowodami, a ponadto świadczenie stałej obsługi prawnej polegającej m.in. na konsultacjach prawnych związanych z bieżącą działalnością oświatową przedszkola, nie zawsze opiera się na tworzeniu dodatkowych dokumentów z udzielenia takich konsultacji. Niewątpliwie zatem wykazanie wnioskowanymi przez stronę dowodami, że usługi prawne faktycznie były świadczone oraz ich zakres, będzie miało bezpośredni wpływ na możliwość zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Zasadnie zatem WSA przyjął, że ma to istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.