I GSK 1145/20

I GSK 1145/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Małgorzata Bejgerowska /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Kr 922/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-12-12
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8, ust. 9
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2010 nr 113 poz 759
art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1a
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2167
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 922/19 w sprawie ze skargi A w O. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 4 czerwca 2019 r. nr FE-I.3160.12.2018 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz A w O. 11 884 (jedenaście tysięcy osiemset osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., o sygn. akt I SA/Kr 922/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a.") oddalił skargę Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. (dalej jako: "ZOZ", "Beneficjent" lub "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 4 czerwca 2019 r., nr FE-1.3160.12.2018, w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny.
1.1. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r. Zarząd Województwa Małopolskiego zobowiązał ZOZ do zwrotu części dofinansowania w kwocie 77 788,14 zł. wraz z odsetkami, w związku ze stwierdzeniem przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego (dalej jako: "IZ RPO") na lata 2014-2020 nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez Beneficjenta ze środków europejskich oraz środków budżetu państwa. W toku kontroli postępowania pn. "Przebudowa oddziałów Ginekologiczno-Położniczego i Noworodkowego" wykonywanego w ramach inwestycji "[...]", realizowanego w trybie przetargu nieograniczonego, organ stwierdził, iż ZOZ naruszył ustawę z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm. – dalej w skrócie: "P.z.p."). Naruszenie miało polegać na określeniu w warunkach udziału w procedurze przetargowej, w zakresie zdolności technicznej lub zawodowej, wymogu dysponowania co najmniej 1 osobą na stanowisku kierownika budowy, posiadającą uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, przynależącą do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa i ubezpieczoną od OC, posiadającą co najmniej 10-letnie doświadczenie zawodowe na stanowisku kierownika budowy. Powyższy wymóg uznano za nieproporcjonalny w stosunku do przedmiotu zamówienia i istotnie ograniczający konkurencję, czym naruszono art. 22 ust. 1a P.z.p. IZ RPO uznała, iż adekwatne do stwierdzonego naruszenia będzie pomniejszenie wydatków na najniższym dopuszczalnym poziomie w wysokości 5%. Przedmiotowe pomniejszenie objęło umowę zawartą w dniu 16 kwietnia 2018 r. z wykonawcą A S.J., opiewające na kwotę 5 793 980,97 zł brutto.
1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę ZOZ, podzielił stanowisko organu, że określony w ramach zamówienia, w trybie przetargu nieograniczonego, wymóg co najmniej 10-letniego doświadczenia zawodowego na stanowisku kierownika budowy należy uznać za nieproporcjonalny w stosunku do przedmiotu zamówienia i ograniczający konkurencję oraz nie zapewniający równego traktowania wykonawców. Uznano, że zamawiający powinien był określić wymagania dla kierownika budowy, odnosząc się do jego doświadczenia w ilości zrealizowanych - podobnych jak w przedmiocie zamówienia inwestycji budowlanych, przy których pełnił taką funkcję. Zdaniem WSA o wiele bardziej zasadnym z punktu widzenia zamawiającego byłoby wprowadzenie krótszego czasu doświadczenia z jednoczesnym wskazaniem na to, aby kierownik wcześniej kierował pracami na budynku użytkowanym w trakcie prowadzenia robót (bogate doświadczenie), co miałoby bardziej zabezpieczać interes Beneficjenta.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ZOZ zobowiązał się do zrealizowania projektu w zgodzie z umową o dofinansowanie oraz z jej załącznikami, z zachowaniem obowiązujących aktów prawa unijnego i krajowego oraz procedur i zasad dotyczących współfinansowania. Stosownie do umowy o dofinansowanie istniał obowiązek udzielania zamówień w ramach projektu, w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców, zgodnie z ustawą P.z.p. WSA w Krakowie podzielił stanowisko organu, że zachodził podstawy do zastosowania w sprawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.p.") i zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych ze środków europejskich, bo zostały wykorzystane niezgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. Wyjaśniono, że procedury o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków, w tym przewidziane np. w ustawie P.z.p., czy określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. Zaakceptowano pogląd organu, że w niniejszej sprawie spowodowanie szkody mogło mieć charakter potencjalny na skutek niezagwarantowania wykonawcom niedyskryminacyjnego dostępu do zamówień publicznych, ograniczenia ryzyka nieefektywnego wydatkowania środków publicznych oraz niezapewnienia przejrzystości postępowania i wyboru wykonawcy. Zdaniem WSA w Krakowie stosowanie do wyrażonych w art. 7 ustawy P.z.p. zasad zachowania uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców oraz proporcjonalności przejawia się m.in. w tym, że mają one zapewnić równy dostęp do zamówień publicznych wszystkich potencjalnych wykonawców oraz uzyskanie przez zamawiającego wszelkich możliwych ofert, co z kolei ma zapewnić wybór oferty najkorzystniejszej i najlepsze wykorzystanie środków publicznych. Powyższe zasady nie zostały zachowane przez ZOZ na skutek wskazania w treści "Specyfikacji istotnych warunków zamówienia na roboty budowlane" (dalej jako: "SIWZ") z dnia 1 marca 2018 r. - wymogu, że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy spełniają m.in. warunek dysponowania osobami zdolnymi do wykonania zamówienia, w szczególności odpowiedzialnymi za świadczenie usług, kontrole jakości lub kierowanie robotami budowlanymi, w tym co najmniej 1 osobą na stanowisku kierownika budowy, posiadającą uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, przynależącą do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa i ubezpieczoną od OC, posiadającą co najmniej 10-letnie doświadczenie zawodowe na stanowisku kierownika budowy. Nieprawidłowość sprowadzała się do naruszenia przez ZOZ procedur obowiązujących podczas postępowania o udzielenie zamówienia, czyli opisu powyższego warunku w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewniał równego traktowania wykonawców. WSA akceptował stanowisko, jak i argumentację organu w przedmiocie stwierdzenia naruszenia poprzez wskazany wymóg określonej w art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 4 P.z.p. zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.
2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący kasacyjnie ZOZ, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższe orzeczenie w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm. – dalej w skrócie: "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez niekompletne i błędne ustalenia faktyczne przejawiające się w ustaleniu, że charakter i zakres robót budowlanych objętych postępowaniem w trybie przetargu nieograniczonego wymagają doświadczenia kierownika budowy mniejszego niż 10 lat lub wymagają doświadczenia określonego za pomocą innego kryterium niż kryterium czasowe;
2) art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1a P.z.p. w zw. z art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8, ust. 9 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że ZOZ sformułował nadmierne lub nieadekwatne wymaganie podmiotowe w postępowaniu w trybie przetargu nieograniczonego, wymagając od wykonawców dysponowania kierownikiem budowy, mającym na tym stanowisku doświadczenie wynoszące co najmniej 10 lat, a tym samym uznanie za prawidłowe stwierdzenie IZ RPO, że Skarżący kasacyjnie dopuścił się wykorzystania środków dofinansowania z naruszeniem procedur.
W motywach skargi kasacyjnej opisano specyfikację robót budowlanych, które miały być wykonane w ramach funkcjonującej placówki ZOZ i wskazano, że wymóg 10 lat doświadczenia nie jest nadmierny.
Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
3. Skarga kasacyjna jako posiadająca usprawiedliwioną podstawę, zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawą skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czyli w zakresie naruszenia przepisów postępowania.
3.1. Zgodnie z art. 7 ust. 1 P.z.p. zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności i przejrzystości. Przestrzeganie zasady uczciwej konkurencji na etapie prowadzenia postępowania i zasady równego traktowania wykonawców jest obowiązkiem zamawiającego. Poza sporem jest konieczność zachowania proporcjonalności i przejrzystości w transparentnym stosowaniu środków adekwatnych do zamierzonego celu. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że zamawiający nie może w żaden sposób uprzywilejowywać, bądź okazywać niechęci jakiemukolwiek wykonawcy biorącemu udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Nakaz przygotowania i prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w sposób proporcjonalny, z uwzględnieniem zachowania konkurencji wśród wykonawców, ubiegających się o zamówienie, nie jest tożsamy z nakazem dopuszczenia do zamówienia wszystkich podmiotów. Zamawiający, przygotowując i prowadząc postępowanie może stawiać określone wymagania, a powinny być one adekwatne do celów tego postępowania. Zasada uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, podporządkowane są przede wszystkim celom P.z.p., mianowicie mają zapewnić efektywne i gospodarne dysponowanie środkami publicznymi oraz zapewnienie dostępu do zamówień wszystkim podmiotom zdolnym do ich wykonania.
Stosownie do art. 22 ust. 1a P.z.p. zamawiający określa warunki udziału w postępowaniu oraz wymagane od wykonawców środki w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz umożliwiający ocenę zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia, w szczególności wyrażając je jako minimalne poziomy zdolności. Jak trafnie zwrócił uwagę WSA, przepis ten wskazuje zamawiającemu dyrektywy postępowania przy dokonywaniu opisu, które przede wszystkim mają zapewnić realizację podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, czyli uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Zgodnie z zasadą proporcjonalności opisane przez zamawiającego warunki udziału w postępowaniu muszą być uzasadnione wartością zamówienia, charakterystyką, zakresem, stopniem złożoności lub warunkami realizacji zamówienia. Nie powinny ograniczać one dostępu do zamówienia wykonawcom, dającym rękojmię należytego jego wykonania.
Oś sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wymogu postawionego w SIWZ, jaki miał spełniać kierownik budowy, a mianowicie posiadać 10 lat doświadczenia przy kierowaniu budowami. Zdaniem organu i Sądu pierwszej instancji powyższy wymóg był nieproporcjonalny i ograniczał dostęp wykonawcom nieposiadającym personelu z 10-letnim doświadczeniem, a Beneficjent winien raczej wymagać doświadczenia mierzonego ilością inwestycji (przedsięwzięć budowlanych), w których pełnił funkcję kierownika budowy. Powyższy pogląd został umotywowany tym, że "nie ma żadnych gwarancji", że osoba kierownika z 10-letnim doświadczeniem brała udział w pracach podobnych do przedmiotu zamówienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kryterium "gwarancji" nie należy do wymogów prawnych, które można w niniejszej sprawie zastosować. Rozważania w tym zakresie są czysto teoretyczne i nie zostały w żaden sposób wykazane. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że sformułowany w treści SIWZ wymóg 10-letniego doświadczenia nie gwarantował, iż planowana modernizacja będzie wykonana prawidłowo, jeśli kierownikiem budowy będzie osoba posiadająca takowy staż przy kierowaniu budowami. Podobnie jak nie wykazano, że takowe gwarancje zaistnieją, gdy wymóg posiadania uprawnień będzie wprawdzie krótszy, ale jednocześnie kierownik ten będzie brał udział w pracach o podobnym charakterze do przedmiotu zamówienia. Innymi słowy nieuprawnione są wywody dotyczące pozaprawnych gwarancji należytego wykonania zamówienia w przypadku osoby posiadającej co najmniej 10-letnie doświadczenie zawodowe na stanowisku kierownika budowy, który to wymóg uznano za nadmierny, podczas gdy jednocześnie wskazano na wyższe oczekiwania od kierownika budowy w postaci doświadczenia mierzonego ilością czy rodzajem inwestycji dla służby zdrowia (przedsięwzięć budowlanych), co z oczywistych względów zawęziłoby krąg podmiotów, mogących złożyć zamówienie w trybie przetargu nieograniczonego. Co więcej wymóg doświadczenia mierzonego ilością inwestycji (przedsięwzięć budowlanych), w których dana osoba pełniła funkcję kierownika budowy nie został w żaden sposób wyjaśniony ani przez organ, ani przez Sąd pierwszej instancji.
Z jednej strony w zaskarżonym wyroku podniesiono, że zamawiający nie może wprowadzać warunków, w istocie rzeczy eliminujących z możliwości ubiegania się o to zamówienie wielu potencjalnych wykonawców, w szczególności stawiać warunków nieadekwatnych oraz nieproporcjonalnych w relacji do przedmiotu zamówienia. Jednocześnie też wyjaśniono, że zamówienie winno być realizowane przez wykonawcę dysponującego niezbędną wiedzą i doświadczeniem, w tym wymaganymi uprawnieniami i kwalifikacjami, co oznacza, iż zamawiający jest uprawniony do określenia warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego również w zakresie odnoszącym się do podmiotowych wymogów udziału w tym postępowaniu oraz opisu sposobu oceny spełniania określonych w tym ogłoszeniu warunków i wymogów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie wykazano w sposób jednoznaczny, że Skarżący kasacyjnie wykroczył poza granice swobody zamawiającego i postawił barierę wprost ograniczającą prawo oferentów do wzięcia udziału w przetargu. Nie opisano w przekonywujący sposób, że warunek dysponowania "co najmniej 1 osobą na stanowisku kierownika budowy (...) posiadającą co najmniej 10-letnie doświadczenie zawodowe na stanowisku kierownika budowy" był w istocie nieprawidłowością, a także czy i w jaki sposób wymóg ten zachwiał niezbędną równowagą między interesem zamawiającego, a interesem potencjalnych wykonawców.
Kluczowym w niniejszej sprawie jest, że warunek wymogu co do osoby kierownika budowy z 10-letnim doświadczeniem przy kierowaniu budowami został sformułowany przez ZOZ w treści SIWZ z dnia 1 marca 2018 r. Natomiast umowa o dofinansowanie została zawarta z Beneficjentem w dniu 27 marca 2018 r. Organ mógł zatem zapoznać się przed zawarciem powyższej umowy w treścią SIWZ, aby działając transparentnie i lojalnie, nie czekając na błąd Beneficjenta, wyjaśnić niejasności czy zagrożenia związane z ewentualnymi zapisami w SIWZ. Uznanie za nieprawidłowość powyższego wymogu co do stażu kierownika budowy, bez uwzględnienia specyfiki rodzaju budowli, dopiero w wyniku kontroli stało się swoistą pułapką dla ZOZ. Powyższy sposób działania organu jest nie do pogodzenia z podstawowymi celami, jakimi są pewność w stosowaniu przepisów prawa i stabilność sytuacji beneficjentów. Poza sporem jest, że rolą organu jest czuwanie i podejmowanie czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania danego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Nie można jednak tracić z pola widzenia zasady zapewnienia pewności prawa podmiotom gospodarczym, które mogą mieć uzasadnione oczekiwanie wsparcia od organów w wydatkowaniu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Skarżący kasacyjnie, że organ wykazał się dowolnością w rozumieniu wymogu dysponowania "co najmniej 1 osobą na stanowisku kierownika budowy (...) posiadającą co najmniej 10-letnie doświadczenie zawodowe na stanowisku kierownika budowy", dokonując interpretacji na niekorzyść Beneficjenta bez uwzględnienia racjonalnych argumentów. ZOZ wskazał bowiem, że stawiając powyższy wymóg mógł oczekiwać osób o kompetencjach w przedziale wiekowym ok. 35 (10 lat po zakończeniu studiów) – 65 lat (wiek emerytalny), co zostało oszacowane na ok. 75% rynku kierowników budowy. Natomiast organ nie odniósł się w żaden sposób do tego argumentu i nie przedstawił badań rynku osób posiadających uprawnienia kierowników budowy z województwa małopolskiego, które podważyłyby prawidłowość stanowiska ZOZ. Co istotniejsze organ całkowicie pominął kwestie bezpieczeństwa pacjentów i personelu medycznego, uzasadnione oczekiwanie zachowania wyższych niż przeciętnie standardów i profesjonalizmu, które winny stanowić priorytet w zamówieniach prac wykonywanych w budynkach związanych z opieką zdrowotną. Stąd całkowicie przekonujące są wywody Beneficjenta dotyczące specyfiki rodzaju budowli, rodzaju instalacji medycznych, zapewnienia ciągłości prac oddziału ginekologiczno-położniczego oraz noworodkowego, których dotyczyły prace objęte projektem.
Mając na uwadze powyższe za zasadny uznać należy zarzut uchybienia art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1a P.z.p. w zw. z art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8, ust. 9 u.f.p. poprzez błędne, a co najmniej przedwczesne zastosowanie powyższych regulacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie wykazał w sposób jednoznaczny nieprawidłowości i naruszenia procedur, które miało polegać na sformułowaniu nadmiernego lub nieadekwatnego wymagania podmiotowego w postępowaniu w trybie przetargu nieograniczonego, wymagając od wykonawców dysponowania kierownikiem budowy mającym na tym stanowisku doświadczenie wynoszące co najmniej 10 lat. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku organ nie dowiódł, aby Skarżący kasacyjnie dopuścił się naruszenia zasady zachowania uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców oraz zasady proporcjonalności i przejrzystości. Nie wykazano także, aby Beneficjent potraktował któregokolwiek z wykonawców w sposób uprzywilejowany, nietransparentny czy nienależyty. Tymczasem ogólne zasady wyrażone w art. 7 i art. 22 ust. 1a P.z.p. winny być w toku procesu subsumcji wypełnione konkretnymi elementami stanu faktycznego niniejszej sprawy. Nie umniejszając zatem wagi regułom efektywnego i gospodarnego dysponowania środkami publicznymi oraz zapewnienia dostępu do zamówień wszystkim podmiotom zdolnym do ich wykonania, za uzasadnione uznać należy ponadprzeciętne wymagania wobec wykonawców, które w realiach niniejszej sprawy winny być uznawane za przejaw przezorności w celu zapewnienia bezpieczeństwa i wysokich standardów w placówkach zdrowia publicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuprawnione jest formułowanie tezy, że doświadczenie kierownika budowy na określonych budowach daje gwarancję prawidłowo wykonanych prac i pozostaje w kontrze do doświadczenia zawodowego mierzonego 10-letnim okresem posiadania uprawnień. Organ, stwierdzając określoną nieprawidłowość i naruszenie procedur, winien przedstawić pogłębioną analizę weryfikowalnych danych i parametrów pozwalających przyjąć w sposób jednoznaczny, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia proporcjonalności i adekwatności warunku sprecyzowanego w treści SIWZ co do kierownika budowy, którym miała być osoba posiadająca 10 lat doświadczenia zawodowego przy kierowaniu budowami. Innymi słowy ogólne zasady wyrażone w art. 7 i art. 22 ust. 1a P.z.p. winny być w toku procesu subsumcji wypełnione konkretnymi elementami stanu faktycznego niniejszej sprawy.
3.3. Odnosząc się do naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. należy zauważyć, że powołane przepisy prawa należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., o sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż WSA w Krakowie przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., o sygn. akt I OSK 2074/13). Wobec powyższego w niniejszej sprawienie nie mogło dojść do naruszenia norm ustrojowych.
Z kolei powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mógł on zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.
Analiza zaskarżonego orzeczenia nie potwierdza skuteczności zarzutu uchybienia przepisom proceduralnym z K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie doprecyzował też, który paragraf art. 77 K.p.a. miałby zostać naruszony i nie wykazał uchybień w postępowaniu dowodowym. Nie opisano bowiem, jaki dowód pominięto, ani nie wykazano istotnych sprzeczności w stanie faktycznym sprawy. Wbrew stanowisku zawartemu w powyższym zarzucie, zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, a rolą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ponowna analiza tego materiału i dokonanie prawidłowego zastosowania przepisów P.z.p. i u.f.p. Reasumując Naczelny Sad Administracyjny, uznał skargę kasacyjną za zasadną i działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., uchylił także zaskarżoną decyzję organu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ będzie związany powyższą oceną prawną, realizując powyższe wskazania, na podstawie art. 153 P.p.s.a.
W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na rzecz Strony, na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
M. Bejgerowska M. Kowalski B. Sobocha-Holc