I GSK 1142/22

I GSK 1142/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I SA/Bd 273/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-10-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 34 ust. 2 i art. 17 ust. 3 oraz art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 273/21 w sprawie ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 2 lutego 2018 r. nr XLIII/356/2018 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Mrocza oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 4, ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9 oraz § 5 ust. 13, ust. 15; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rady Miejskiej w Mroczy na rzecz B. S. kwotę 1 390 (tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 5 października 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 273/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę B. S. (dalej zwanej: skarżącą) na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy (dalej zwanej: organem) z dnia 2 lutego 2018 r. nr XLIII/356/2018 (dalej zwanej: uchwałą) w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Mrocza oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z 12 kwietnia 2021 r. skarżąca zaskarżyła do sądu I instancji uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z 2 lutego 2018 r. nr XLIII/356/2018 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Mrocza oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko – Pomorskiego z 2018 poz. 735; dalej zwanej: uchwałą). W skardze wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 uchwały w zw. z załącznikiem nr 2 do uchwały, § 3 ust. 4 uchwały w zw. z załącznikiem nr 3 do uchwały, § 3 ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9, § 4 ust. 4 uchwały w zw. z załącznikiem nr 4 do uchwały, § 4 ust. 6 uchwały, § 4 ust. 7, § 5 ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 13 oraz ust. 15 uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 5 października 2021 r. skargę oddalił.
Sąd I instancji nie podzielił podniesionego zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203; dalej zwanej: u.f.z.o.) § 3 ust. 1 uchwały w ramach § 3 ust. 1 uchwały. Skarżąca uważa, że przepis ten narusza prawo, ponieważ ogranicza prawo do otrzymania dotacji na tych uczniów placówki, którzy zostali do niej przyjęci po pierwszym dniu roboczym miesiąca – kwestionuje to, że dotacja w danym miesiącu nie przysługuje na dziecko, które rozpoczęło naukę w przedszkolu później niż w pierwszym dniu miesiąca, ponieważ jest "pominięte" w informacji. Zdaniem sądu, obowiązek podania liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja nie wykracza poza regulacje zawarte w art. 34 ust. 2 i 38 ust. 1 u.f.z.o. Informacja o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja, wymagana przez organ przyznający dotację, mieści się w pojęciu trybu udzielania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1, który to przepis wyraźnie upoważnia radę gminy m.in. do określenia terminu przekazania informacji o liczbie dzieci. Kwestionowany § 3 ust. 1 uchwały jest uszczegółowieniem trybu udzielania dotacji i w tym zakresie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Przyjęte rozwiązanie, nie wykracza poza to, co jest konieczne dla zapewnienia prawidłowości udzielania i rozliczania dotacji, nie stanowi dla beneficjenta nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ogranicza prawa do dotacji.
Za nieuprawniony sąd I instancji uznał także zarzut niezgodności § 3 ust. 4 uchwały (w związku z załącznikiem nr 3 do uchwały) z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. W tym kontekście skarżąca podnosiła, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma prawa domagać się podania miejsca zamieszkania rodziców dzieci uczęszczających do danej placówki. W ocenie sądu podanie miejsca zamieszkania rodziców/opiekunów mieści się w granicach ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji. Dla zweryfikowania zasadności udzielania dotacji w przypadku uczniów niebędących mieszkańcami gmin konieczne jest ustalenia miejsca zamieszkania dziecka. Za trafne uznał w tym zakresie powołanie się przez organ na art. 26 kodeksu cywilnego (domicilium dziecka). Stwierdził, że przez ustalenie miejsca zamieszkania rodziców/opiekunów uzyskuje się adres ucznia niebędącego mieszkańcem Gminy Mrocza. Podanie miejsca zamieszkania rodziców/opiekunów, zdaniem sądu, służy także pewnej ochronie uczniów, którzy pozostają pod ich opieką, a konieczne informacje ich dotyczące, organ będzie uzyskiwał od rodziców/opiekunów, a nie od uczniów.
W ocenie WSA niezasadny jest także zarzut niezgodności z prawem § 3 ust. 6, 7, 8 i 9 oraz § 5 ust. 13 uchwały z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Zdaniem skarżącej, przepisy te naruszają art. 36 ust. 2 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o., bowiem organ dotujący nie jest uprawniony do pozyskiwania i posiadania kopii tych dokumentów, organ dotujący ma jedynie prawo wglądu do dokumentacji, a nie jej powielania i przetwarzania. Zdaniem sądu, dla wiarygodności dokumentu organ ma prawo domagać się jego kserokopii, i to potwierdzonej za zgodność z oryginałem.
Sąd nie uznał również za zasadne zakwestionowanie przez skarżącą przepisu uchwały § 4 ust. 4 (wraz z towarzyszącym mu załącznikiem nr 4) i ust. 6. Skarżąca dostrzega sprzeczność z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przez zobowiązanie do rocznego rozliczenia dotacji do 20 stycznia – przez wpisanie w tabelę wszystkich w danym roku poniesionych wydatków przez szczegółowe wskazywanie rodzaju dokumentu, numeru faktury, poszczególnej listy płac wraz z umową z danym, jak się wydaje pracownikiem, a tym samym, jak się wydaje również danymi osobowymi tego pracownika wraz z podaniem dat i numerów dowodów księgowych. Sąd uznał zarzut, że kontrola wykorzystania zostanie zastąpiona przez rozliczenie dotacji, za nieuprawniony. Zdaniem WSA, skoro Miasto ma zarówno ustawowe kompetencje do ustalania zasad rozliczania dotacji, jak i do kontrolowania jej wykorzystania, to nie ma znaczenia, w ramach którego uprawnienia oczekuje dostarczenia określonych informacji. Samo wyrażenie "tryb rozliczania dotacji" użyte w art. 38 ust. 1 ustawy – zdaniem sądu – mieści w sobie prawo domagania się informacji nie tylko o charakterze globalnym, ale i informacji na tyle szczegółowych, aby możliwa była ocena co do prawidłowości rozliczania dotacji. Sąd dostrzegł, że kwestionowany przepis nakłada na dotowaną jednostkę obowiązki, nie uznał jednak, aby były one zbędne, nadmierne lub aby wykraczały poza ustawowe upoważnienie przyznane radzie gminy.
Sąd nie podzielił także zarzutu, że rada gminy (miasta) nie posiada kompetencji do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną jednostkę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, jak również do zamieszczania na nich informacji o sfinansowaniu tego wydatku dotacją z budżetu (zarzut kwestionujący przepis § 4 ust. 7 uchwały). Zauważył przy tym, że w treści uchwały nie przewidziano żadnych negatywnych dla beneficjenta skutków niezastosowania się do wymogu opisywania dokumentów nałożonego przez § 4 ust. 7 uchwały,
W kolejnych kwestionowanych przepisach – § 5 ust. 6 i 7 uchwały – sąd przyznał rację organowi. Skarżąca podnosiła, że nie jest dopuszczalne zawiadamianie na 7 dni o terminie kontroli, a tym bardziej zlecanie jej w trybie natychmiastowym i w tym kontekście powołuje się na art. 36 ust. 3 u.f.z.o. W ocenie sądu, wskazany przepis nie stanowi i nie odnosi się do terminu zawiadomienia o kontroli, lecz do terminu udostępnienia dokumentów. Sąd podkreśla, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację udzielania, rozliczania i wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. W związku z tym prawo do przeprowadzania kontroli z uprzednim 7-dniowym wyprzedzeniem nie narusza wskazanego przepisu u.f.z.o.
Za całkowicie chybiony WSA uznał także zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przez ustanowienie postanowień § 5 ust. 8 i 9 uchwały. Sąd uznał, że w uchwale nie zawarto bezwzględnego obowiązku udostępnienia odrębnego pomieszczenia, lecz wyłącznie wtedy, gdy jednostka dysponuje obiektywnie takimi możliwościami lokalowymi. Co więcej z § 5 ust. 9 uchwały wprost wynika, że w przypadku braku takich możliwości, istnieje wyłącznie obowiązek dostarczenia dokumentów na adres wskazany przez kontrolujących.
Za niezasadny uznał także zarzut naruszenia prawa § 5 ust. 8 (w tej części, w której odnosi się do przedłożenia dokumentów, terminowego udzielania wyjaśnień) i ust. 15 (stanowiącego o udzielaniu wyjaśnień, sporządzaniu obliczeń i zestawień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji).
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Skarżąca wniosła ponadto o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:
1) art. 34 ust. 2 i art. 17 ust. 3 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przez błędne uznanie, że obowiązek podania liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja nie wykracza poza regulacje zawarte w art. 34 ust. 2 i 38 ust. 1 u.f.z.o. Informacja o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja, wymagana przez organ przyznający dotację, mieści się w pojęciu trybu udzielania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1, który to przepis wyraźnie upoważnia radę gminy m.in. do określenia terminu przekazania informacji o liczbie dzieci. Interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 38 ust. 1 u.f.z.o. należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy;
2) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przez błędne uznanie, że podanie miejsca zamieszkania rodziców/opiekunów mieści się w granicach ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji. Dla zweryfikowania zasadności udzielania dotacji w przypadku uczniów niebędących mieszkańcami gmin konieczne jest ustalenia miejsca zamieszkania dziecka. W związku z tym, trafne jest powołanie się przez organ na art. 26 Kodeksu cywilnego (domicilium dziecka);
3) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przez błędne uznanie, że dla wiarygodności dokumentu organ ma prawo domagać się jego kserokopii i to potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Nie jest nadzwyczajnym obowiązkiem domaganie się, aby przedkładana kopia dokumentu była potwierdzona za zgodność z oryginałem, skoro pochodzi ona od beneficjenta. Nie wystarczy wgląd do dokumentu czy jego opisanie, bowiem niewątpliwie uzyskanie jego kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem i to przez beneficjenta, zapobiega ewentualnym sporom jakie mogą w przyszłości wyniknąć, gdy organ będzie odwoływał się wyłącznie do swoich spostrzeżeń na skutek zyskania tylko wglądu do dokumentu. Właśnie pozyskanie kopii dokumentu i to potwierdzonej za zgodność jej z oryginałem wyklucza późniejsze spory co do treści dokumentu. Zwalnia też podmiot dotowany od przedkładania go kolejny raz organowi bez uzasadnionej przyczyny, skoro organ dysponuje niewątpliwie wiarygodnym dowodem w postaci kserokopii dokumentu i to potwierdzonego przez samego beneficjenta (osobę przez niego upoważnioną);
4) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przez błędne uznanie, że kwestionowany przepis § [brak numeru] ust. 4 uchwały (oraz załącznik nr 4) wykracza poza granice wyznaczone przepisami rangi ustawowej. Zarzut, że kontrola wykorzystania zostanie zastąpiona przez rozliczenie dotacji, zdaniem sądu jest nieuprawniony. Skoro Miasto ma zarówno ustawowe kompetencje do ustalania zasad rozliczania dotacji, jak i do kontrolowania jej wykorzystania, to nie ma znaczenia, w ramach którego uprawnienia oczekuje dostarczenia określonych informacji. Samo wyrażenie "tryb rozliczania dotacji" użyte w art. 38 ust, 1 u.f.z.o., zdaniem sądu I instancji, mieści w sobie prawo domagania się informacji nie tylko o charakterze globalnym, ale i informacji na tyle szczegółowych, aby możliwa była ocena co do prawidłowości rozliczania dotacji;
5) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przez błędne uznanie, że rada gminy (miasta) posiada kompetencję do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną jednostkę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, jak również do zamieszczania na nich informacji o sfinansowaniu tego wydatku dotacją z budżetu. Zdaniem sądu I instancji przez wskazane zapisy uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie narzuca organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej, gdyż szczegółowe opisywanie dokumentów łączy jedynie z trybem i sposobem kontroli rozliczenia dotacji, z przygotowaniem jej pod kontrolę prawidłowości udzielenia i rozliczenia dotacji;
6) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przez błędne uznanie, iż § 5 ust. 6 i 7 uchwały nie stanowi i nie odnosi się do terminu zawiadomienia o kontroli, lecz do terminu udostępnienia dokumentów. Sąd I instancji podkreśla, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację udzielania, rozliczania i wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. W związku z tym prawo do przeprowadzania kontroli z uprzednim 7 dniowym wyprzedzeniem nie narusza wskazanego przepisu u.f.z.o.;
7) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przez błędne uznanie, że:
– w uchwale nie zawarto bezwzględnego obowiązku udostępnienia odrębnego pomieszczenia, lecz wyłącznie wtedy, gdy jednostka dysponuje obiektywnie takimi możliwościami lokalowymi. Co więcej z § 5 ust. 9 uchwały wprost wynika, że w przypadku braku takich możliwości, istnieje wyłącznie obowiązek dostarczenia dokumentów na adres wskazany przez kontrolujących. Przyjęcie stanowiska skarżącej prowadziłoby do sytuacji, w której beneficjent nie udostępnia ani pomieszczenia, ani nie dostarcza dokumentów. W konsekwencji uniemożliwione byłoby przeprowadzenie kontroli. Organ ma prawo do skontrolowania przydzielenia, rozliczenia i wykorzystania dotacji bądź w siedzibie podmiotu dotowanego bądź w pomieszczeniu wskazanym przez organ. Jeżeli podmiot dotowany takim lokalem nie dysponuje, to oczywistym jest, że go nie udostępni;
– zarzut naruszenia prawa przez § 5 ust. 8 uchwały (w tej części w której odnosi się do przedłożenia dokumentów, terminowego udzielania wyjaśnień) i § 5 ust. 15 uchwały (stanowiącego o udzielaniu wyjaśnień, sporządzaniu obliczeń i zestawień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji) jest niezasadny, ponieważ ustawodawca w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. posłużył się pojęciami "tryb" oraz "sposób", które to pojęcia są ogólne, czyli bardzo szerokie. Oba sprowadzają się do określenia "czynności prowadzących do załatwienia sprawy";
8) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przez błędne uznanie, że uchwałodawca w kwestionowanych przez skarżącą przepisach § 5 ust. 8, 9 i ust. 15 uchwały nie określa konsekwencji braku np. zamieszczenia na dokumentach finansowych wymaganej adnotacji, czy nie przedłożenia zestawienia. Dlatego też ponownie należy wskazać na to, że zapis art. 38 ust. 1 u.f.z.o., w którym odwołano się do takich pojęć jak "tryb" czy "sposób", jest na tyle ogólny, że chcąc skutecznie za kwestionować prawo Rady Gminy do wskazanego ustalenia, należałoby wykazać, że zapisu dokonano w innym celu niż kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.
Skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Bydgoszczy podniosła łącznie osiem zarzutów, spośród których wszystkie określa jako odnoszące się do naruszenia regulacji prawa materialnego.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wymienienia przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany. Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, przez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.
Odnosząc się w kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie można było uznać za zasadny zarzut sformułowany w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej.
Zdaniem Sądu obowiązek podania liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja nie wykracza poza regulacje zawarte w art. 34 ust. 2 i 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Informacja o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja, wymagana przez organ przyznający dotację, mieści się w pojęciu trybu udzielania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1 – który to przepis wyraźnie upoważnia radę gminy m.in. do określenia terminu przekazania informacji o liczbie dzieci.
Interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 38 ust. 1 u.o.f.z.o. należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy.
Zgodnie z art. 34 ust. 2 u.o.f.z.o., dotacje przekazywane są "na każde dziecko (...), ucznia, wychowanka" itd. Zdaniem Sądu nie można z tego wywodzić, że przepis przyjmujący pewne sztywne zasady raportowania o liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola narusza wymienione przepisy ustawy. Dotację przekazuje się co miesiąc – racjonalnym jest zatem, aby co miesiąc podawać liczbę dzieci.
W ocenie Sądu, skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, to organ jednostki samorządu terytorialnego musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią mu skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji.
Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji ustawodawca, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji.
Przepis określający zakres informacji o faktycznej liczbie uczniów, w szczególności wskazujący pierwszy dzień roboczy miesiąca jako datę miarodajną dla ustalenia liczby uczniów w danym miesiącu, nie wprowadza sankcji w postaci pozbawienia dotacji. Rację ma organ wskazując, że kwestionowany przepis uchwały równie dobrze może działać na korzyść, a nie na niekorzyść skarżącej – może się bowiem zdarzyć, że dziecko uczęszczające do przedszkola w pierwszym roboczym dniu miesiąca, przestanie do niego uczęszczać niedługo potem, co zgodnie z przyjętą w uchwale zasadą nie spowoduje pozbawienia dotacji na ten miesiąc. Skarżąca koncentruje się na sytuacji odwrotnej, przy czym dostrzeganą przez siebie wadliwość wyraża in abstracto, nie powołując się na żadną konkretną sytuację ani nawet na to, że takie zjawisko w prowadzonym przez nią przedszkolu występuje. Sąd w tej sytuacji, biorąc pod uwagę przytoczone wyżej argumenty prawne, jest zdania, że nie ma podstaw do tego, aby uznać kwestionowane przepisy § 4 uchwały za naruszające prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym zobowiązanie podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na dany dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest bowiem od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie do faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę (zob. wyroki NSA z 8 lutego 2023 r. sygn. akt I GSK 1795/21, z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 201/18, z 1 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1594/14; treść tych jak i dalej wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych dostępna jest na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie więc w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, obowiązku przekazania w określonym terminie, informacji o aktualnej liczbie uczniów, nie tylko nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, ale wręcz stanowi konieczną realizację tego upoważnienia. Stanowisko to wyrażone na gruncie uchylonych przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, pozostaje nadal aktualne, z uwagi na tożsame regulacje u.f.z.o. Odnośnie zaś do wskazywanej w skardze kasacyjnej możliwości wyłączenia od dotacji uczniów, którzy zostali przyjęci do placówki później niż w pierwszym dniu miesiąca, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że to organ prowadzący powinien ustalić i zorganizować takie wewnętrzne zasady jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie do stanu liczby uczniów na 1 dzień każdego miesiąca (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 42/11).
Jeżeli chodzi natomiast o kwestię rozumienia pojęcia "dnia roboczego" to w tym zakresie stwierdzić należy, że termin ten jest jasny i nie budzi w zasadzie wątpliwości interpretacyjnych. Skoro bowiem przepisy prawa określają dni wolne od pracy, to a contrario rozumienie dnia roboczego, co do zasady, nie rodzi problemów interpretacyjnych.
Zasadny natomiast okazał się zarzut sformułowany w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że sąd I instancji błędnie uznał, że podanie miejsca zamieszkania rodziców/opiekunów mieści się w granicach ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji.
Nie ulega wątpliwości, że organ prowadzący może przetwarzać tylko dane wymienione w ustawie (dzieci uczęszczające do placówki, niezbędne do rozliczenia dotacji). Miejsce zamieszkania dziecka jest standardowo wymagane do ustalenia prawa do dotacji, ale miejsce zamieszkania rodziców nie jest wymienione wprost jako obowiązkowy zakres danych. Organ prowadzący nie może żądać od rodziców oświadczenia o miejscu zamieszkania rodziców tylko na podstawie uchwały rady gminy (art. 38 ust. 1), bo: delegacja nie obejmuje nakładania dodatkowych obowiązków w zakresie przetwarzania danych osobowych, a art. 36 ust. 4 ogranicza dane, które organ prowadzący może przetwarzać, do tych niezbędnych do rozliczenia dotacji.
Innymi słowy o ile organ dotujący ma podstawę prawną do żądania oświadczenia o miejscu zamieszkania dziecka, o tyle brak jest podstawy prawnej do tego aby beneficjent tej dotacji mógł żądać podpisania oświadczenia, w którym wskazuje się miejsce zamieszkania rodzica/opiekuna prawnego dziecka. Dane dotyczące miejsca zamieszkania rodzica można by jeszcze podciągnąć pod zakres danych, które przetwarza placówka ale brak jest podstawy do żądania podpisania takiego oświadczenia.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy stwierdzić nieważność § 3 ust. 4, a także załącznika nr 3 do uchwały, jako niezgodnego z art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu nr 3) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych rada gminy upoważniona jest do określenia w drodze uchwały jedynie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Delegacja ta ma charakter szczegółowy i ograniczony – oznacza, że rada gminy może normować kwestie o charakterze proceduralnym i technicznym, nie zaś wprowadzać nowe obowiązki materialne dla beneficjentów dotacji.
Z kolei art. 38 ust. 1 ustawy przewiduje obowiązek przekazywania organowi dotującemu informacji niezbędnych do ustalenia wysokości dotacji i jej rozliczenia. W granicach tego upoważnienia mieści się żądanie przekazywania przez podmiot prowadzący szkołę informacji o liczbie uczniów, jako danych bezpośrednio warunkujących wysokość dotacji. Ustawa ta nie przewiduje wprost obowiązku przekazywania kopii orzeczeń. Przewiduje jedynie obowiązek podawania informacji niezbędnych do ustalenia dotacji (np. że uczeń posiada takie orzeczenie).
Natomiast nałożenie na beneficjentów obowiązku przekazywania kserokopii orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego – także potwierdzonych za zgodność z oryginałem – wykracza poza granice ustawowego upoważnienia. Obowiązek taki nie został przewidziany wprost przez ustawodawcę, a rada gminy nie jest uprawniona do jego samodzielnego kreowania. Organy dotujące mogą kontrolować prawidłowość danych (art. 36 ust. 2), ale nie oznacza to automatycznie prawa do żądania kopii dokumentacji medyczno-psychologicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że rada gminy nie może w uchwale nakładać obowiązku przekazywania takich dokumentów, bo byłoby to wyjście poza delegację ustawową (np. wyrok NSA z 11 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 36/18).
Co więcej, orzeczenia te zawierają dane szczególnej kategorii w rozumieniu art. 9 ust. 1 rozporządzenia 2016/679 (RODO), w tym informacje o stanie zdrowia ucznia. Ich żądanie przez organ dotujący nie znajduje podstawy w ustawie i narusza konstytucyjną zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP).
W konsekwencji Sąd uznał, że uchwała Rady Gminy w tej części została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego oraz nałożeniu na beneficjentów obowiązków nieprzewidzianych w ustawie.
Odnośnie zarzutu 4) petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przez nałożenie na organy prowadzące obowiązku wypełnienia załącznika nr 4, stanowiącego wzór rocznego rozliczenia otrzymanej dotacji, wskazać należy, że obowiązek określenia beneficjentowi zakresu danych, niezbędnych do rozliczenia wykorzystanej dotacji, wynika wprost z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Wprowadzenie przez ustawodawcę w przepisie kompetencyjnym, jakim jest art. 38 ust. 1 u.f.z.o., ogólnego upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia "zakresu danych które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania", oznacza pozostawienie temu organowi swobody w doborze rodzaju dokumentów rozliczeniowych, mających służyć ustaleniu, czy otrzymane z dotacji środki zostały wykorzystane celowo. Ponadto za dopuszczalną praktykę uznać należy redagowanie uchwały z uwzględnieniem załączników, przedstawiających w formie tabelarycznej informacje wymagane do rozliczenia dotacji (tak również NSA w wyroku z 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt I GSK 2035/19). Argument, że osoba zobowiązana do dokonania tego rozliczenia będzie musiała wpisać "kilkuset dokumentów w formularzu w terminie de facto 6 dni roboczych" – jest nietrafny, albowiem dane mogą być wprowadzane do formularza na bieżąco w miarę otrzymywania kolejnych dowodów księgowych. Z tego względu zarzut ten należało uznać za nietrafny.
Podobnie oczekiwanego skutku nie mógł odnieść zarzut 5) petitum skargi kasacyjnej.
W ocenie składu rozpoznającego skargę kasacyjną opisywanie dokumentów księgowych, np. faktur i rachunków, mieści się w zakresie pierwszego zadania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a mianowicie w przedmiocie ustanowienia trybu rozliczania dotacji, a nie w zakresie drugiego zadania ustanowionego tym przepisem – ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.
NSA uważa, że Rada Powiatu posiada kompetencję, wynikającą z art. 38 ust. 1 u.f.z.o., do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną szkołę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, w tym do zamieszczania informacji o sfinansowaniu danego wydatku dotacją z budżetu Powiatu. Takie opisy dokumentów księgowych nie ingerują w sposób znaczący w działalność podmiotów otrzymujących dotację, ponieważ zasady prowadzenia ewidencji rachunkowych, jak i terminy przechowywania oraz ewidencjonowania dowodów rachunkowych zostały określone w konkretnych aktach prawnych rangi ustawowej takich jak: ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395 z późn. zm.), czy też ustawa Ordynacja podatkowa.
Wskazać w tym miejscu trzeba, że przepisy normujące prowadzenie księgowości pełnią inną funkcję niż zakres przedmiotowy kompetencji Rady, o którym mowa w delegacji ustawowej z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Rada Powiatu, która ma ustanowić tryb rozliczania dotacji, musi zaś ustanowić stosowne regulacje umożliwiające rzetelne rozliczanie dotacji. Z pewnością zatem muszą to być przepisy stanowiące o rozliczeniu dotacji odzwierciedlającym stan rzeczywisty. Opisy dokumentów księgowych, w ocenie NSA, takiemu rzetelnemu rozliczaniu dotacji z pewnością służą.
Użytecznym jest uczynienie na dokumencie księgowym trwałej adnotacji o sposobie finansowania danego wydatku – bo utrwala to informację i dzięki temu nie będzie wchodziła w rachubę ani niepamięć, ani zmiana decyzji ex post, swoiste "dopasowanie" informacji o finansowaniu danego wydatku do sytuacji na konkretny moment np. kontroli – co bardzo istotne. Dzięki temu co do każdego wydatku będzie definitywnie przesądzone i utrwalone na dokumencie to, czy dany wydatek został sfinansowany z dotacji, czy też nie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 277/21).
Pogląd co do obowiązku opisywania dokumentów związanych z wydatkowaniem dotacji był już wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie NSA (por. np. wyrok NSA z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1833/18, czy też wyrok NSA z 10 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 261/14). W drugim z tych orzeczeń NSA skonstatował, że czynność opisywania dokumentów potwierdzających poczynione wydatki ze środków pochodzących z dotacji, jak słusznie wskazał sąd I instancji, w prosty i nieuciążliwy dla beneficjenta sposób umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Rozliczając się bowiem z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek służy ułatwieniu rozliczenia się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie ułatwia to kontrolę organu.
Także w nauce został podzielony pogląd prezentowany w orzecznictwie w przedmiocie obowiązku opisywania dokumentów księgowych. M. Pilich, stwierdza bowiem, że podobnie jak w dotychczasowym stanie prawnym, tryb rozliczania dotacji będzie oznaczać zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego (por. m.in. wyrok NSA z 12 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 672/10). W związku ze wspomnianą w poprzednim punkcie zgodą w orzecznictwie na zamieszczanie w uchwale dodatkowych postanowień, które mieszczą się w określeniu przedmiotu uchwały, co do zasady należy uznać za przesądzone nałożenie na beneficjentów np. obowiązku opatrywania dokumentów źródłowych pieczęcią oraz opisem o określonej treści, co ułatwia dalsze rozliczenie dotacji oraz kontrolę prawidłowości wydatków – zob. m.in. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5235/16 (por. M. Pilich (red.), Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz do art. 38 teza 5, stan prawny: 15 stycznia 2020 r. ).
Tym samym omówiony zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące § 5 ust. 6 i 7 uchwał w zakresie błędnej wykładni art. 36 ust. 3 u.f.z.o. polegającej na uznaniu, że treść tego przepisu nie określa terminu zawiadomienia organu prowadzącego o kontroli, i w konsekwencji błędne przyjęcie, że treść upoważnienia należy do materii, która winna być uregulowana aktem prawa miejscowego. Zdaniem skarżącej przepis ten wyraźnie wskazuje, że zawiadomienie powinno nastąpić w terminie 14 dni od okazania upoważnienia (pkt 6) petitum skargi kasacyjnej).
Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.
Odnosząc się co do powyższego zarzutu, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej błędnie interpretuje powyższy przepis, albowiem określony w nim termin dotyczy wyłącznie przekazania na wezwanie stosownych dokumentów osobie upoważnionej do kontroli. Natomiast kwestia sposobu powiadomienia o terminie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, została pozostawiona przez ustawodawcę do ustalenia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w uchwale wydanej na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Należy podkreślić, że wykonując delegację ustawową, organ ten uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację udzielania, rozliczania i wykorzystywania przez beneficjentów dotacji.
W odniesieniu do zarzutu zawartego punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej, w ramach postawionego zarzutu, niezasadne jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że z postanowień § 5 ust. 4 uchwały wynika, że kontrola może być prowadzona z pominięciem terminów zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli oraz miejscu i sposobu prowadzenia kontroli. Jak się wydaje zarzut taki jest następstwem wadliwej interpretacji § 5 ust. 4 uchwały. Otóż z postanowień § 5 ust. 4 uchwały wynika, że organ prowadzący przedszkole ma obowiązek zapewnić dostępność dokumentacji nie później niż 14 dni od dnia otrzymania pisemnego wezwania do okazania dokumentów podlegających kontroli. Ponad wszelką wątpliwość, o czym jednak nie stanowi ten przepis, dokonanie takiego wezwania może nastąpić dopiero już po wszczęciu kontroli. Pamiętać bowiem należy, że kontrolujący mogą nakładać na podmiot kontrolowany poszczególne obowiązki związane z realizacją kontroli dopiero po jej wszczęciu.
Niezasadne okazały się zarzuty dotyczące § 5 ust. 8 i 9 uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela pogląd sądu I instancji, że unormowanie zawarte w § 5 ust. 8 i 9 uchwały należy rozpatrywać w kontekście postulatu zapewnienia skutecznej oraz sprawnej kontroli. Należy zauważyć, że art. 38 ust. 1 u.f.z.o. stanowi, iż organ dotujący, o którym mowa w art. 15 – 21, art. 25, art. 26, art. 28 – 30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15 – 21, art. 25, art. 26, art. 28 – 30 i art. 32. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 38 ust. 2 u.f.z.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 – także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.
Interpretacja przywołanych powyżej przepisów w kontekście upoważnienia ustawowego zawartego w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. do ustanowienia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) m.in. trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania dotacji i ich wykorzystania prowadzi do stwierdzenia, że gdyby prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji miało być realizowane wyłącznie/jedynie przez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół (o czym stanowi art. 36 ust. 2 u.f.z.o.), to ustawodawca nie zawarłby w art. 38 ust. 1 stosownej delegacji do stanowienia przez organy stanowiące j.s.t. przepisów określających tryb przeprowadzenia kontroli, czyli upoważnienia do określenia warunków niezbędnych do realizacji kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2021 r. sygn. akt I GSK 1753/20), które odzwierciedlać mają dany stan faktyczny. W tym kontekście podkreślenia także wymaga, że zawarte w art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. unormowania dotyczą uprawnień kontrolnych i mają charakter "gwarancyjny" dla dotującego, natomiast art. 38 ust. 1 u.f.z.o. upoważnia organ stanowiący j.s.t. do określenia trybu (sposobu, procedury) przeprowadzania kontroli.
W ramach procedury kontrolnej (sposobu postępowania) mieści się zaś wymóg zapewnienia kontrolerom warunków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w tym niezwłocznego przedstawienia żądanych dokumentów, terminowego udzielania wyjaśnień, oraz w miarę możliwości do udostępnienia oddzielnego pomieszczenia umożliwiającego sprawne przeprowadzenie czynności kontrolnych, a w przypadku braku możliwości zapewnienia kontrolerom warunków niezbędnych do przeprowadzenia kontroli, wymóg dostarczenia żądanych przez kontrolerów dokumentów na adres wskazany przez kontrolującego. Realizacja takiego żądania ma służebne znaczenie względem określonego ustawowo celu kontroli (weryfikacja prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji).
Słusznie w tym kontekście zauważył sąd I instancji, że przyjęcie stanowiska skarżącej mogłoby prowadzić do sytuacji, w której beneficjent nie udostępnia ani pomieszczenia, ani nie dostarcza dokumentów. W konsekwencji czego niemożliwym stałoby się przeprowadzenie kontroli. W tym kontekście niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w pkt. 7) tiret pierwszy petitum skargi kasacyjnej oraz w pkt. 7) tiret drugi petitum skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do przedłożenia dokumentów i udzielania wyjaśnień.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał z kolei, że nadmiernym uprawnieniem kontrolujących byłoby przyznanie im możliwości żądania sporządzania odpisów, kserokopii poświadczonych za zgodność z oryginałem, a także wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, a przygotowanie takich dodatkowych materiałów zaliczyć należy do normalnych czynności wykonywanych przez kontrolerów w ramach postępowania kontrolnego. Uprawnienie to wychodzi bowiem poza zakres uprawnień nadany kontrolującym w ramach art. 36 ust. 2 u.f.z.o.
W związku z powyższym Sąd uznał, że uchwała w tej części została podjęta z naruszeniem prawa, które to naruszenie polegało na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego oraz nałożeniu na beneficjentów obowiązków nieprzewidzianych w ustawie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną, wraz z zawartym w niej wnioskiem o zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił na podstawie powyższego przepisu zaskarżony wyrok oraz działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 4, ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9 oraz § 5 ust. 13, ust. 15, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. O kosztach orzekł na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a.