I GSK 1140/22

I GSK 1140/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Bogdan Fischer
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3095/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-29
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3095/21 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lutego 2021 r. nr PO.rm.027.4.2021(2) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty części należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. W. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 29 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3095/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ odwoławczy/II instancji) w przedmiocie rozłożenia na raty spłaty części należności przypadającej agencji płatniczej w ramach wspólnej polityki rolnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 6 marca 2020 r. nr 64/OR06/20 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z 8 stycznia 2020 r. ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 oraz rolno-środowiskowo-klimatycznych za rok 2015, w łącznej wysokości 285 840,00 zł.
Na powyższą decyzję została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Trzema oświadczeniami z 6 maja 2020 r. Prezes ARiMR poinformował dłużnika o dokonaniu na podstawie art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, dalej: ustawa o ARiMR), potrącenia należności w łącznej kwocie 91 554,47 zł z płatności, o które dłużnik wnioskował na rok 2019. Z relacji przedstawionej przez organ wynika, że Agencja dokonała potrąceń w dniach 17 kwietnia 2020 r. i 20 kwietnia 2020 r. w kwotach odpowiednio 11 203,50 zł i 80 350,97 zł.
Upomnieniem nr 1006/2020 z 11 maja 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie, wezwał dłużnika do uregulowania pozostałej do spłaty należności.
Oświadczeniem z 10 czerwca 2020 r. Prezes ARiMR poinformował dłużnika o dokonaniu na podstawie art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o ARiMR potrącenia należności w kwocie 88 517,68 zł z płatności, o które dłużnik wnioskował na rok 2019. Z relacji przedstawionej przez organ wynika, że Agencja dokonała powyższego potrącenia w dniu 8 maja 2020 r., a więc jeszcze przed wystawieniem ww. upomnienia do zapłaty należności z 11 maja 2020 r.
Pismem z 10 czerwca 2020 r. wierzyciel – Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie skierował wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. wraz z tytułem wykonawczym z 10 czerwca 2020 r.
Pismem z 20 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie o odroczenie terminu spłaty należności do czasu rozpatrzenia skargi przez WSA w Krakowie, a w przypadku oddalenia skargi o rozłożenie na raty spłaty należności.
Pismem z 7 września 2020 r. skarżący sprecyzował zakres żądania wnosząc o rozłożenie na raty należności głównej w kwocie 285 840,00 zł oraz zaproponował harmonogram spłat.
Prezes ARiMR, decyzją z 4 grudnia 2020 r. rozłożył na raty spłatę części należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, ustalonych decyzją Kierownika Biura Powiatowego w L. nr z 8 stycznia 2020 r., odmówił rozłożenia na raty kwoty 789,60 zł zajętej przez organ egzekucyjny po dniu złożenia wniosku oraz umorzył postępowanie co do pozostałej części należności potrąconych i zajętych przez organ egzekucyjny.
Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z 4 grudnia 2020 r. zaskarżając ją w części, tj. co do umorzenia postępowania w odniesieniu do "pozostałej części należności potrąconych". Strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z poźn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ARiMR.
Decyzją z 23 lutego 2021 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z 4 grudnia 2020 r. w części, w jakiej została zaskarżona, tj. odnośnie umorzenia postępowania co do pozostałej części należności.
W uzasadnieniu wskazano, że jeżeli strona ma wątpliwości odnośnie dokonanych przez Prezesa ARiMR potrąceń, to swoich praw powinna dochodzić w drodze postępowania cywilnego. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że potrącenia dokonane przez Prezesa ARiMR zostały dokonane przed złożeniem wniosku o rozłożenie na raty spłaty należności, w związku z czym, patrząc przez pryzmat art. 59 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm., dalej: O.p.), część należności ustalonych decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z 8 stycznia 2020 r. wygasła. Minister zaznaczył, ze zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Oddalając skargę na decyzję Ministra WSA w Warszawie stwierdził, że oświadczenie, które na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o ARiMR skutkuje potrąceniem nienależnie pobranych środków lub pobranych w nadmiernej wysokości, nie mieści się w pojęciu czynności, o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.). Elementem przesadzającym o niemożności zaliczenia oświadczenia o potrąceniu do czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że oświadczenie takie jest ściśle związane z wykonaniem decyzji administracyjnej, a więc odnosi się do sytuacji konkretnego adresata. Oświadczenie o potrąceniu nie jest zatem czynnością materialno-techniczną, co wprost wynika z treści art. 31 ust. 3 ustawy o ARiMR, skoro ustawa stanowi, że jest to oświadczenie. Oświadczenia nie są czynnościami, gdyż są aktem "woli" organu zmaterializowanym w formie pisemnej. Skutkiem tego oświadczenia jest faktyczne potrącenie części wypłacanej należności. Przedmiotem analizy Prezesa ARiMR w kontrolowanym postępowaniu była kwota zadłużenia na dzień wydania decyzji o rozłożeniu na raty spłaty części należności.
Bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 76 § 1 i 3 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Zaskarżona decyzja posiada przy tym wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym bezpodstawne są zarzuty dotyczące naruszenia przywołanej regulacji.
Sąd I instancji za niezasadne uznał także zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 1 w zw. z art. 498 § 1 k.c. w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o ARiMR, WSA wskazał, że kwestia oceny skuteczności potrącenia nie leżała w kompetencjach organów orzekających.
Za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o ARiMR w zw. z art. 498 § 1 k.c. poprzez usankcjonowanie niewłaściwego ich zastosowania przez organ I instancji. Organy prawidłowo wskazały, iż zgodnie ze stosowanym odpowiednio, na podstawie art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, art. 59 § 1 pkt 3 O.p., zobowiązanie z tytułu kwoty nienależnie pobranych płatności wygasa wskutek potrącenia, zatem postępowanie z wniosku strony w przedmiocie rozłożenia na raty należności ustalonej decyzją z 8 stycznia 2020 r., w części należności potrąconych i zajętych przez organ egzekucyjny należało umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
Od wyroku WSA w Warszawie skarżący wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył orzeczenie w całości, zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:
a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że słusznym było utrzymanie przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w zaskarżonej części i w rezultacie błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, pomimo iż mocą decyzji organu I instancji dokonano bezpodstawnego umorzenia w części postępowania administracyjnego, które nie stało się bezprzedmiotowe, albowiem należność, o rozłożenie której na raty wystąpił skarżący, wynikająca z ostatecznej w administracyjnym toku instancji (ale nieprawomocnej) decyzji, nie wygasła;
b) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 15 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że słusznym było utrzymanie przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w zaskarżonej części i w rezultacie błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu i niedostrzeżenia, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, polegającego na odmowie weryfikacji przez organ II instancji dokonanej przez organ I instancji oceny skuteczności złożonego oświadczenia o potrąceniu, pomimo że ta ocena stała się podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej części decyzji organu I instancji;
c) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że słusznym było utrzymanie przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w zaskarżonej części i w rezultacie błędne oddalenie skargi w sytuacji, w której wedle stanowiska organu II instancji ani on sam, ani organ I instancji nie są kompetentne do oceny skuteczności potrącenia, a pomimo tego dokonano ustalenia, że doszło do potrącenia (a zatem do skutecznego potrącenia), a więc zaakceptowano fakt wykroczenia poza zakres uprawnień organu i uzurpacji kompetencji przynależnych, zdaniem organu II instancji (ale i Sądu I instancji) sądom cywilnym, jednocześnie zaś odmówiono dokonania oceny tego faktu z powołaniem się na brak kompetencji w tym zakresie, co stanowi o złamaniu zasady praworządności i prawdy obiektywnej;
d) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ARiMR – poprzez błędne uznanie, że słusznym było utrzymanie przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w zaskarżonej części i w rezultacie błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, wyrażającej się w zaakceptowaniu wadliwego przyjęcia przez organ II instancji, że ani organ I instancji, ani organ II instancji nie mogą dokonać oceny, czy doszło do skutecznego potrącenia, i że powyższe nie leży w kompetencjach organów administracji publicznej, w sytuacji, w której taka ocena (dokonana przez organ I instancji odnośnie do własnego potrącenia) stała się przesłanką orzekania w I instancji, jako że przyjęcie, iż miało miejsce skuteczne potrącenie (zresztą, potrącenie wierzytelności mających wynikać z decyzji administracyjnych wydanych przez ARiMR i dokonane w oparciu o przepisy ustawy o ARiMR) doprowadziło organ I instancji do uznania, iż należność wygasła, co legło u podstaw umorzenia postępowania w części dotyczącej tej należności;
e) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 76 § 1 i § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że słusznym było utrzymanie przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w zaskarżonej części i w rezultacie błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, pomimo iż organ ten nie wyjaśnił istoty sprawy, nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wadliwe przeprowadził postępowanie dowodowe, poczynił błędne ustalenia faktyczne i uchylił się od dokonania ustaleń potrzebnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez:
i. przyjęcie, że bezsporna w sprawie była okoliczność dokonania potrącenia przez Prezesa ARiMR, podczas gdy przez dokonanie potrącenia należy rozumieć wywołanie przez to potrącenie skutków materialnoprawnych, co było przez skarżącego konsekwentnie kwestionowane,
ii. uznanie, że bez znaczenia w postępowaniu jest okoliczność, czy potrącenia dokonane przez Prezesa ARiMR były, czy nie były skuteczne, podczas gdy właśnie ta kwestia stanowiła o istocie sprawy i była kluczowa dla rozstrzygnięcia, bowiem teza o skuteczności potrącenia i wygaśnięciu w jego następstwie należności legła u podstaw umorzenia postępowania w części,
iii. przyjęcie, że sam fakt złożenia oświadczenia o potrąceniu, niezależnie od jego skuteczności, przesądza o tym, że należność objęta tym oświadczeniem wygasła (co przecież jest możliwe tylko w przypadku skuteczności oświadczenia o potrąceniu – wywołania przez nie skutku materialnoprawnego),
iv. błędne ustalenie, że fakt złożenia oświadczeń o potrąceniu w ogóle zaistniał (pomimo że z jednoznacznej treści oświadczeń wynika, iż dotyczyły one innych wierzytelności niż te, wynikające z decyzji z 25 sierpnia 2020 r., a mianowicie uchylonych decyzji z marca 2020 r.),
v. niedokonanie prawidłowego ustalenia w zakresie dat złożenia oświadczeń o potrąceniu i oparcie się w tym zakresie nie na datach doręczenia skarżącemu przesyłek z tymi oświadczeniami (19 maja i 6 lipca 2020 r.), lecz na "relacji przedstawionej przez organ" (17 i 20 kwietnia oraz 8 maja 2020 r.),
vi. zignorowanie faktu, że wobec wierzytelności wynikających z decyzji z 25 sierpnia 2020 r. (tj. decyzji, które w odróżnieniu od decyzji z marca 2020 r., uzyskały walor ostateczności) nie złożono oświadczeń o potrąceniu, brak analizy treści oświadczeń o potrąceniu (w tym tego, jakie literalnie wskazano w nich wierzytelności/decyzje),
vii. błędne ustalenie, że potrąceń dokonano przed złożeniem przez skarżącego wniosku o rozłożenie na raty spłaty należności (w sytuacji, w której oświadczenia o potrąceniu dotyczyły decyzji, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i w miejsce których zostały wydane, już po złożeniu wniosku o rozłożenie należności na raty, nowe decyzje o przyznaniu płatności, nieobjęte oświadczeniami o potrąceniu),
viii. uznanie istnienia niewynikającego z żadnych przepisów prawa niewzruszalnego domniemania prawidłowości stanowiska organu administracji publicznej co do oceny własnej czynności bądź też domniemania skuteczności oświadczenia materialnoprawnego lub przyznanie szczególnej mocy dowodowej tego rodzaju oświadczeniom (mimo że możliwe jest nawet przeprowadzenie dowodów przeciwko treści dokumentów urzędowych/poczynienie ustaleń sprzecznych z treścią takich dokumentów),
ix. usankcjonowanie oceny prawnej własnego oświadczenia o potrąceniu dokonanej przez organ I instancji przy jednoczesnym odesłaniu skarżącego, celem weryfikacji tej oceny, na drogę postępowania cywilnego,
x. zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organu I instancji;
f) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że słusznym było utrzymanie przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w zaskarżonej części i w rezultacie błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia przez organ II instancji przesłanek rozstrzygnięcia przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, w tym niewskazania lub niewystarczającego wytłumaczenia, dlaczego zdaniem organu II instancji:
i. decyzja organu I instancji, w zakresie, w jakim obejmowała umorzenie postępowania, opierała się na stwierdzeniu, że doszło do wygaśnięcia należności, której rozłożenia na raty domagał się skarżący, w wyniku skutecznego potrącenia,
ii. ani Prezes ARiMR, ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie może dokonać oceny, czy doszło do skutecznego potrącenia,
iii. powyższe nie leży w kompetencjach organów administracji publicznej,
iv. bezsporna jest okoliczność, że Prezes ARiMR dokonał potrąceń z płatności, o które skarżący wnioskował na rok 2019,
v. bez znaczenia jest okoliczność, czy potrącenia były, czy nie były skuteczne,
vi. organ może ocenić fakt złożenia oświadczenia o potrąceniu, ale już nie jego skuteczność, i na podstawie samego tego faktu przyjąć, że doszło do wygaśnięcia należności (a więc, że potrącenie było skuteczne),
a także niewyjaśnienie sprzeczności pomiędzy powyższymi stwierdzeniami, w tym brak wytłumaczenia, na jakiej podstawie organ I instancji był uprawniony do przyjęcia, że potrącenie było skuteczne, a organ II instancji nie może rozpoznać zarzutów skarżącego dotyczących tej oceny;
g) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, niedotykającego istoty sprawy, przedstawiającego stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, pozbawionego wystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niezawierającego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i zarzutów później podnoszonych przez skarżącego (oraz argumentów i orzeczeń przedstawionych na poparcie tych zarzutów), w tym w szczególności:
i. niewyjaśnienie, co oznacza przyjęcie, iż "z relacji przedstawionej przez organ wynika, że Agencja dokonała potrąceń w dniach 17 kwietnia 2020 r. i 20 kwietnia 2020 r." oraz "z relacji przedstawionej przez organ wynika, że Agencja dokonała powyższego potrącenia w dniu 8 maja 2020 r., a więc jeszcze przed wystawieniem ww. upomnienia do zapłaty należności z 11 maja 2020 r.", w tym w szczególności niewskazanie, czy i dlaczego Sąd uważa, że datą dokonania potrącenia jest podana w relacji przedstawionej przez organ data ewentualnego sporządzenia lub wygenerowania oświadczenia o potrąceniu bądź też zapisu komputerowego (notabene, inna niż data, jaką opatrzono oświadczenie), a nie data złożenia, tj. doręczenia, tego oświadczenia jego adresatowi, a także nieodniesienie się do argumentacji skargi i pisma z 8 października 2021 r. w zakresie tego, z jaką chwilą dochodzi do potrącenia,
ii. przyjęcie bez wyjaśnienia, na czym się ono opiera, że bezsporna jest okoliczność, iż potrącenia dokonane przez Prezesa ARiMR zostały dokonane przed złożeniem wniosku o rozłożenie na raty spłaty należności, w związku z czym część należności ustalonych decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z 8 stycznia 2020 r. wygasła, podczas gdy skarżący kwestionował skuteczność dokonanych potrąceń zarówno w skardze, jak i we wcześniejszych pismach (w tym już w zalegającym w aktach, co najmniej w związku z załączeniem go do odwołania, piśmie z 20 lipca 2020 r.),
iii. wadliwe i niedostatecznie wyjaśnione przyjęcie, że nietrafne jest zawarte w skardze stwierdzenie, iż skarżący od początku kwestionował fakt dokonania potrącenia, podczas gdy wyraził to już w zalegającym w aktach (co najmniej w związku z załączeniem go do odwołania) piśmie z 20 lipca 2020 r., a w piśmie z 20 sierpnia 2020 r. (na które powołuje się Sąd) nie odstąpił od tego stanowiska (skoro wystąpił o odroczenie terminu spłaty kwoty 285 600 zł, ewentualnie o rozłożenie tej kwoty na raty – gdyby zaś uważał, że potrącenia były skuteczne, wskazałby kwotę pomniejszoną o sumę kwot wynikających z oświadczeń o potrąceniu; sąd zatem przypisuje skarżącemu stanowisko, którego ten nie prezentował), dalej w piśmie z 7 września 2020 r. ponownie wprost kwestionował skuteczność potrąceń (m.in. słowami "nie uznaję zasadności dokonanego zwrotu przez potrącenie i egzekucję komorniczą i kwestionuję istnienie wierzytelności a złożony przeze mnie wniosek o rozłożenie na raty nie należy interpretować jako przyznania, że zwrot jest należny"), na kwestionowaniu skuteczności potrąceń opiera się także pismo z 14 października 2020 r. obejmujące wniosek o wypłacenie kwot płatności przyznanych decyzjami z 25 sierpnia 2020 r., jak i prośba z 12 listopada 2020 r. o przyspieszenie rozpoznania tego wniosku, stanowisko to podtrzymano także w piśmie z 18 listopada 2020 r. i dalej w piśmie z 18 grudnia 2020 r. (nie znając pełnej zawartości udostępnionych Sądowi przez organ akt, skarżący z ostrożności i dla porządku przedkłada w załączeniu kopie w/w pism z 14 października, 12 listopada i 18 grudnia 2020 r. wraz z dowodami nadania i wnosi o przeprowadzenie z nich uzupełniających dowodów z dokumentów na okoliczność tego, że niezmiennie kwestionował skuteczność potrąceń, a Sąd I instancji poczynił w tym zakresie błędne ustalenia),
iv. niedostrzeżenie, że przedmiotem odwołania i skargi nie były oświadczenia o potrąceniu, lecz decyzja w zakresie, w jakim umarzała postępowanie z uwagi na rzekomo dokonane potrącenie, i w konsekwencji zaaprobowanie odwołania się przez organy do tez z orzeczeń, w świetle których oświadczenie o potrąceniu nie jest czynnością materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu, co skutkowało zaniechaniem rozpoznania istoty sprawy,
v. nierozpoznanie zarzutu naruszenia przepisów art. art. 7, 8, 76 § 1 i 3, 77 § 1 i 80 k.p.a. i ograniczenie się do ogólnej, pozbawionej konkretnej treści formuły, iż "Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny" (zresztą powtórzonej za organem I instancji), pomimo że zarzuty skargi w tym zakresie nie ograniczały się do wyrażenia sprzeciwu wobec przyjętego sposobu rozstrzygnięcia, lecz zasadzały na konkretnych, wymienionych w punktach naruszeniach (a nadto skarżący polemizował z przywołaną formułą w piśmie z 8 października 2021 r., do którego Sąd I instancji, przynajmniej w tym zakresie, się nie ustosunkował),
vi. nierozpoznanie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i ograniczenie się do stwierdzenia, że decyzja posiada wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, podczas gdy sam fakt formalnego zamieszczenia w decyzji poszczególnych jej elementów nie świadczy o tym, iż spełnione są standardy wyznaczone przez wspomniany przepis, w istocie bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak było treści merytorycznej pozwalającej mówić o uzasadnieniu faktycznym i prawnym, nawet jeżeli takie części formalnie w tym uzasadnieniu wyodrębniono,
vii. niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu I instancji kwestia oceny skuteczności potrącenia nie leżała w kompetencjach organów orzekających i ograniczenie się w zakresie zarzutu naruszenia art. 61 § 1 w zw. z art. 498 § 1 k.c. w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o ARiMR wyłącznie do powyższego, ogólnego stwierdzenia, bez nawiązania do konkretnych okoliczności sprawy, jak i bez wskazania jakichkolwiek przesłanek, sposobu rozumowania, który doprowadził Sąd I instancji do takiej konkluzji,
viii. niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu I instancji na gruncie art. 59 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej przyjmuje się aprioryczne założenie o skuteczności potrącenia, tj. o tym, że każde oświadczenie o potrąceniu prowadzi do wygaśnięcia zobowiązania z tytułu kwoty nienależnie pobranych płatności;
2) naruszeniu prawa materialnego, a mianowicie na naruszeniu:
a) art. 61 § 1 k.c w zw. z art. 498 § 1 k.c. w zw. z art. 31 ust. 1 i ust.3 ustawy o ARiMR – poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że do złożenia oświadczenia o potrąceniu dochodzi nie z chwilą dojścia tego oświadczenia do drugiej strony w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią, lecz z inną, wcześniejszą chwilą, wynikającą "z relacji przedstawionej przez organ" (a zatem nawet nie tyle chwilą podpisania czy datowania oświadczeń, lecz prawdopodobnie chwilą dokonania "kompensaty"/zapisu w wewnętrznym systemie komputerowym organu), co miało wpływ na przyjęcie skuteczności dokonanych potrąceń, podczas gdy właściwe określenie daty złożenia oświadczeń o potrąceniach powinno prowadzić do wzmocnienia wniosku o braku ich skuteczności (z uwagi na brak wymagalności wierzytelności przedstawionej do potrącenia);
b) art. 31 ust. 1 i ust.3 ustawy o ARiMR oraz art. 498 § 1 k.c. – poprzez usankcjonowanie niewłaściwego ich zastosowania przez organ I instancji (a tym samym niewłaściwe ich zastosowanie przez Sąd I instancji) i:
i. zlekceważenie faktu, iż wierzytelność (należność) skarżącego wobec ARiMR wynikająca z decyzji z 11 i 12 marca 2020 r. nie była bezsporna, gdyż decyzje te zostały zaskarżone poprzez wniesienie odwołania; nie zaistniała zatem przesłanka potrącenia wynikająca z art. 31 ustawy o ARiMR,
ii. pominięcie tego, że w chwili złożenia oświadczeń o potrąceniu wierzytelność (wierzytelności) nie istniała, bowiem w dniu 28 kwietnia 2020 r. oraz w dniu 8 czerwca 2020 r. wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje przyznające płatności (kreujące wierzytelność skarżącego wobec ARiMR); nie ulega zaś wątpliwości, iż nie istnieje możliwość potrącenia (z) wierzytelności nieistniejącej,
iii. niewyprowadzenie żadnych wniosków z faktu, że przedstawiona do potrącenia wierzytelność ARiMR wobec skarżącego wynikająca z decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 8 stycznia 2020 r. (jeżeli w ogóle powstała, co skarżący kwestionuje w odrębnym postępowaniu) stawała się wymagalna w terminie 60 dni od doręczenia skarżącemu decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymującej ją w mocy, a zatem mogła uzyskać status wymagalności dopiero w dniu 22 maja 2020 r. (tymczasem trzy oświadczenia o potrąceniu doręczono skarżącemu w dniu 19 maja 2020 r., a według "relacji"’ organu I instancji, zaakceptowanej bez weryfikacji przez organ II instancji, potrąceń miano rzekomo dokonać nawet 17 i 20 kwietnia oraz 8 maja 2020 r.),
iv. nieuwzględnienie, że nie jest możliwe złożenie oświadczenia o potrąceniu na przyszłość, w odniesieniu do wierzytelności, które jeszcze nie powstały (powstaną z mocy decyzji, które zostaną wydane za kilka miesięcy) ani też sanowanie nieskutecznych oświadczeń o potrąceniu poprzez przyjęcie, iż "odżywają" one w chwili powstania nowej wierzytelności i obejmują tę nową, niewskazaną w nich wierzytelność;
c) art. 31 ust. 1 i ust.3 ustawy o ARiMR oraz art. 498 § 1 k.c. – poprzez błędną wykładnię i uznanie, że okoliczności wskazane w punkcie poprzednim (II.2.b.i-iv.) nie mają znaczenia prawnego na gruncie tej regulacji;
d) art. 59 § 1 pkt 3 O.p. w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR – poprzez:
i. niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której w sprawie nie doszło do potrąceń,
ii. błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na gruncie tej regulacji skutek w postaci wygaśnięcia zobowiązania z tytułu kwoty nienależnie pobranych płatności następuje niezależnie od tego, czy istniały przesłanki potrącenia (wystarczające jest samo złożenie oświadczenia o potrąceniu).
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Ministra z 23 lutego 2021 r., a także o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji z 4 grudnia 2020 r. dotyczącej rozłożenia na raty spłaty części należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, ustalonych decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z 8 stycznia 2020 r. oraz odmowy rozłożenia na raty kwoty 789,60 zł zajętej przez organ egzekucyjny po dniu złożenia wniosku oraz umorzenia postępowania co do pozostałej części należności potrąconych i zajętych przez organ egzekucyjny) – w części, w jakiej decyzja organu I instancji została przez skarżącego zaskarżona (tj. co do umorzenia postępowania w odniesieniu do "pozostałej części należności potrąconych", a więc co do kwoty 180 072,15 zł), a ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister, reprezentowany przez Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich, zrzekł się rozprawy oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w ww. skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, to jest na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wśród których jako jeden z zarzutów procesowych został wymieniony art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Zdaniem składu orzekającego, odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wprawdzie bowiem uzasadnienie to jest niewątpliwie obszerne, ale w istocie rzeczy zawiera jedynie historyczne przedstawienie toku wydarzeń, zarzuty skarżącej i stanowisko organu, a które jedynie WSA powielił. W motywach zaskarżonego wyroku brak jest natomiast zarówno rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów skarżącego, a tym samym wyjaśnienia, dlaczego Sąd Wojewódzki uznał zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu.
Podkreślić należy, że w skardze wniesionej do WSA powołano wiele zarzutów wraz z ich uzasadnieniem.
Tymczasem WSA, rozpoznając skargę, powołał przepisy art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o ARIMR, art. 61 § 1 w zw. z art. 498 § 1 k.c., wskazał na przepisy art. 29 ust. 7 art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o ARIMR w zw. z art. 59 § 1 pkt 3 O.p. jednak nie przedstawił własnego stanowiska w przedmiocie ich wykładni i zastosowania w sprawie, bezrefleksyjnie powołując fragment orzeczenia (bez podania sygnatury) mówiący o tym, że oświadczenie, o którym mowa w art. 31 ust. 3 ustawy o ARiMR nie jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (str.8 uzasadnienia).
Wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku faktycznej, a także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone zachowanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest zaś uzasadniony wówczas, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśni adekwatnie do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11). Wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia oznacza, że Sąd I instancji, oddalając skargę, nie może poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania) przez organ. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.
Ponadto, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego należy zauważyć, że jakkolwiek brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia Sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17). Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prosta akceptacja. Zwłaszcza w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji, strona skarżąca wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, co zobowiązywać powinno Sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, których brak należy w tej sytuacji ocenić jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np. wyroki NSA z: 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09).
Odnosząc powyższe założenia do sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną oraz konfrontując go z uzasadnieniem tego zarzutu, należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że WSA naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istoty wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie kwestionowany skargą kasacyjną wyrok nie zawiera wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. takiego uzasadnienia, które realizowałoby wymóg "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Warunku tego nie spełnia wspominany wyżej fragment bliżej nieokreślonego uzasadnienia wyroku, który zupełnie nie przystaje do zagadnień prawnych niniejszej sprawy.
Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do zarzutów zawartych w skardze, w szczególności zarzutów dotyczących kwestii potrącenia. Nawet jeśli Sąd I instancji stoi na stanowisku, że prawidłowość potrącenia nie może być badana w przedmiotowej sprawie, to zobligowany był do wyjaśnienia z jakich powodów tak uważa. Tymczasem Sąd poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że "Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 1 w zw. z art. 498 § 1 k.c. w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o ARiMR wskazać należy, że w kontrolowanym postępowaniu kwestia oceny skuteczności potrącenia nie leżała w kompetencjach organów orzekających." Również odnosząc się do samego umorzenia postępowania Sąd I instancji ograniczył się do prostej akceptacji i powielenia stanowiska zajętego w tym zakresie przez organy administracji.
Natomiast co do zarzutów przepisów postępowania Sąd wskazał jedynie, że jeżeli strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwe ustalony stan faktyczny.
Powyższe, w ocenie składu orzekającego, jednoznacznie zatem wskazuje, w zaistniałej sytuacji nie można było uznać, że zaskarżony wyrok spełniał w sposób dostateczny wszystkie wymagania, przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wspomniano bowiem, oprócz przedstawienia ustaleń, dokonanych w postępowaniu administracyjnym i powielenia stanowiska zajętego przez organ, wyrok ten nie zawierał żadnego uzasadnienia dla przyjętej w nim oceny, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W takiej zatem sytuacji ocena pozostałych zarzutów kasacyjnych okazała się co najmniej przedwczesna, bo konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji winien zatem dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji w sposób wszechstronny i rzetelny, w szczególności mając na uwadze charakter postępowania, w którym decyzja ta została wydana. Ponadto dokonując tej oceny, WSA winien odnieść się do stanowiska skarżącego przede wszystkim poprzez dokonanie wykładni przepisów, na których treść skarżący się powoływał i których treść interpretował.
Z tych względów uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Koszty te wynoszą 340 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną za sporządzenie skargi kasacyjnej (240 zł) oraz wpis sądowy od skargi kasacyjnej (100 zł).