I GSK 1139/21

I GSK 1139/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1735/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-16
Skarżony organ
Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7 , art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1735/20 w sprawie ze skargi W. S.A. w O. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr DZF-XII.025.12.2020.IM.4 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. S.A. w O. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 16 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1735/20 oddalił skargę W. SA w O. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Minister) z 24 sierpnia 2020 r. nr DZF-XII.025.12.2020.IM.4 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.
W. SA w O. (dalej: Agencja, spółka, skarżąca) złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 16 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1735/20, skarżąc go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. W trybie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.; dalej: pzp) oraz art. 153 ppsa, poprzez niedostrzeżenie przez WSA naruszenia przepisów postępowania polegającego na tym, że organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niezbędnego do ustalenia, czy skarżąca spełnia jedną z czterech przesłanek, których łączne występowanie pozwala na uznanie danego podmiotu za podmiot prawa publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b pzp i nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku NSA z 6 listopada 2019 r. w sprawie sygn. akt I GSK 1396/18, tj. dotyczących konieczności badania czy działanie skarżącej zaspokaja potrzeby niemające charakteru przemysłowego ani handlowego, tj: czy spółka działa w warunkach rynkowych, czy ma na celu wypracowanie zysku, czy ma zapewniony mechanizm pokrywania strat z prowadzenia działalności przez podmiot publiczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt, że przyjęcie przez organ, że skarżąca spełnia wszystkie cztery przesłanki, których wspólne występowanie pozwala na uznanie danego podmiotu za podmiot prawa publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 pzp, stanowiło podstawę do wydania decyzji;
2) art. 141 § 4 ppsa, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jakim zakresie organ wyjaśnił sprawę co do istoty, tj. zbadania, czy skarżąca działa w warunkach konkurencyjności, czy ma na celu maksymalizację zysku oraz czy sama ponosi straty wynikające z prowadzonej działalności oraz czy ma zapewniony mechanizm pokrywania strat ze środków budżetu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego czy też z innych źródeł i poprzestaniu na stwierdzeniu, że organ bardzo wnikliwie i szczegółowo odniósł się do kwestii związanej ze zbadaniem rzeczywistego zakresu działalności strony, bez przeprowadzenia operacji logicznej rezultatem której byłby przyjęty kierunek interpretacji pojęć zaspokajania potrzeb niemających charakteru przemysłowego ani handlowego.
2. W trybie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 28a ust. 4 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r, Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: uzppr) poprzez przyjęcie, że przepis ten miał zastosowanie do wyboru przez skarżącą partnerów do realizacji projektu pt. "Sieć [...]";
2) art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b pzp, poprzez jego błędną interpretację polegającą na:
a) uznaniu, że wszystkie działania skarżącej, które są zbieżne z zadaniami samorządu województwa zdefiniowanymi w ustawie o samorządzie województwa stanowią zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb o charakterze powszechnym, które nie mają "charakteru przemysłowego ani handlowego";
b) uznaniu, że podmiot, któremu nigdy nie powierzono do wykonywania zadań własnych samorządu województwa zdefiniowanych w ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa i w ustawie z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju na podstawie art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ani w trybie in-house, który pozyskuje zamówienia konkurując z innymi podmiotami, ma na celu wypracowanie zysku, bo nie ma zapewnionego mechanizmu pokrywania strat wynikających z prowadzonej działalności z budżetu podmiotu publicznego, może być uznany za "podmiot prawa publicznego", a potrzeby do zaspokajania, których ten podmiot został założony lub które realizuje, można uważać, za nieposiadające charakteru przemysłowego lub handlowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wskazując na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 188 ppsa, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie niniejszej sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA a w razie uznania, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Jednocześnie na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa, wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz na podstawie art. 176 § 2 ppsa, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 ppsa (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Należy przypomnieć, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana poprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 6 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 1396/18 uchylił wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4191/15 i decyzję Ministra z 19 sierpnia 2015 r.
Przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy przez sąd, granice tego postępowania są wyznaczane przez art. 153 ppsa. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Reguła wyrażona w przepisie art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny – orzekając ponownie w tej samej sprawie – nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie jednak nie ma.
Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że analogiczny problem, jak w rozpoznawanej sprawie, którego skarżąca była stroną postępowania, był już rozpoznawany przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1831/19; 6 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 312/20 i 20 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 1153/21, a także WSA w Warszawie w wyroku z 11 lipca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1162/22 (prawomocny). Poglądy wyrażone w tych judykatach skład orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własne również na kanwie sprawy niniejszej.
Agencja złożoną skargę kasacyjną oparła na zarzutach zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Rozpoznanie tych zarzutów należy rozpocząć od najdalej idącego, tj. naruszenia przez WSA 141 § 4 ppsa, gdyż jego uwzględnienie powoduje, że pozostałe zarzuty okazałyby się przedwczesne.
Według art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przypomnieć, że obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjęcie określonego stanu faktycznego oraz jego przedstawienie. Nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o jej zasadności. Wymagane jest jedynie, by uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10), czemu WSA sprostał. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za bezpodstawny.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w których Agencja wskazuje na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisów prawa materialnego w zakresie uznania jej za podmiot prawa publicznego zobowiązany do stosowania ustawy Prawo zamówieniach publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na ich komplementarny charakter rozpoznał je łącznie i stwierdza, że są one niezasadne.
Skarżąca uważa, że organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niezbędnego do ustalenia, czy Agencja zaspokaja potrzeby niemające charakteru przemysłowego ani handlowego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 pzp. Zarzuca brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, czy skarżąca spełnia przesłanki zaspokajania potrzeb niemających charakteru przemysłowego i handlowego. Wskazuje na błędne uznanie jej na gruncie przepisów prawa materialnego za podmiot prawa publicznego zobowiązany do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. Powołuje też błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podmiot, któremu nigdy nie powierzono do wykonywania zadań własnych samorządu województwa, który pozyskuje zamówienia konkurując z innymi podmiotami na warunkach rynkowych, ma na celu wypracowanie zysku i ponosi straty, może być uznany za podmiot prawa publicznego.
Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że z treści art. 3 ust. 1 pkt 3 pzp wynika, że ustawę stosuje się do udzielania zamówień publicznych, zwanych dalej "zamówieniami", przez inne niż jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot:
a) finansują je w ponad 50% lub
b) posiadają ponad połowę udziałów lub akcji lub
c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym lub
d) mają prawo powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego,
- o ile osoba prawna nie działa w zwykłych warunkach rynkowych, jej celem nie jest wypracowanie zysku i nie ponosi strat wynikających z prowadzenia działalności.
Z postawionymi zarzutami – jak wyżej to już zauważono – zgodzić się nie można. W ocenie NSA, organ – zobowiązany wcześniejszymi orzeczeniami sądów – przeprowadził stosowne postępowanie w celu wyjaśnienia rzeczywistego przedmiotu działalności skarżącej. Minister ustalił we wskazanym przez sądy zakresie stan faktyczny sprawy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego zasadnie uznał, że Agencja jest podmiotem, który w swej działalności zaspokaja potrzeby niemające charakteru przemysłowego, jak i handlowego. Zasadnie też zaakceptował te ustalenia WSA, przedstawiając stosowną argumentację w uzasadnieniu zapadłego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że potrzeby o charakterze ogólnym (powszechnym) definiowane są w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (p. wyroki z: 15 stycznia 1998 r. w sprawie C-44/96; 10 listopada 1998 r. w sprawie C-360/96; 27 lutego 2003 r. w sprawie C-373/00 i 16 października 2003 r. w sprawie C-283/00), jako potrzeby, które z przyczyn związanych z interesem publicznym są zaspokajane w całości lub w przeważającym zakresie przez państwo i których zaspokajanie związane jest ściśle z jego instytucjonalną działalnością, a których realizowanie należy do władzy publicznej albo do podmiotu powołanego przez władzę publiczną i służy społeczeństwu jako całości i dlatego leży w interesie ogólnospołecznym. Trybunał wskazuje, że państwo lub jednostki samorządu terytorialnego tworząc podmioty prawa publicznego decydują się (z przyczyn związanych z interesem ogólnym) zaspokajać pewne potrzeby same, lub mieć na ten proces decydujący wpływ. Niezależnie od formy organizacyjnoprawnej, za pomocą której zaspokajana jest taka potrzeba, objęte tym pojęciem są wszystkie zadania z istoty swojej uważane za mające charakter publiczny. Tak więc pod tym pojęciem należy rozumieć zasadniczo każdą aktywność, która nie jest wykonywana wyłącznie dla zaspokojenia pojedynczego, prywatnego celu. Bez znaczenia jest natomiast to, czy inne podmioty (prywatne) realizują taką samą działalność.
Trybunał w orzecznictwie, wydanym na podstawie poprzednio obowiązujących dyrektyw odnoszących się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych, które nadal zachowało aktualność (p. wyroki z: 15 stycznia 1998 r. w sprawie C-44/96; 10 listopada 1998 r. w sprawie C-360/96; 22 grudzień 2002 r. w sprawie C-470/99; 27 lutego 2003 r. w sprawie C-373/00; 22 maja 2003 w sprawie C-18/01; 16 października 2003 r. w sprawie C-283/00; 5 października 2017 r. w sprawie C-567/15), wskazuje również, że prawodawca wspólnotowy dokonał rozróżnienia między potrzebami interesu ogólnego nieposiadającymi charakteru przemysłowego lub handlowego a potrzebami interesu ogólnego o charakterze przemysłowym lub handlowym. Jego zdaniem zastosowanie przez prawodawcę unijnego wyrażenia "w szczególnym" świadczy o jego woli do objęcia przepisami wiążącymi dla zamówień publicznych jedynie podmioty utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego i które prowadzą działalność spełniającą takie potrzeby. Przy czym fakt zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym przez instytucję zamawiającą w warunkach konkurencji z podmiotami prywatnymi, nie przesądza o tym, że potrzeby te nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego. Według Trybunału dla uznania za podmiot prawa publicznego nie jest istotne i to, czy obok obowiązku zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym podmiot ten ma możliwość prowadzenia innej działalności w warunkach konkurencyjnych jak i to, że zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym stanowi jedynie stosunkowo niewielką część działalności danego podmiotu. Jeżeli w odniesieniu do działalności mającej na celu zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym rozpatrywany podmiot działa w normalnych warunkach rynkowych, ma na celu wypracowanie zysku i ponosi na własny koszt straty wynikające z prowadzenia wskazanej działalności, to jest mało prawdopodobne, by potrzeby, które ma zaspokoić, nie miały charakteru przemysłowego lub handlowego. Nadto, jeśli dany podmiot został pierwotnie ustanowiony w celu zaspokajania potrzeb o charakterze ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego, a następnie podjął działalność komercyjną, to nie zmienia to jego statusu jako podmiotu prawa publicznego, pod warunkiem, że dalej prowadzi działalność, bez względu na jej rozmiar, dla której pierwotnie został ustanowiony. Do kwalifikacji podmiotu jako podmiotu prawa publicznego istotne jest bowiem to, w jakim celu został on powołany. Z drugiej jednak strony Trybunał uważa, że jeśli podmiot nie został powołany w celu spełniania potrzeb ogólnych niemających charakteru handlowego lub przemysłowego, ale po pewnym czasie podjął się faktycznie zaspakajania takich potrzeb i je zaspakaja, to od tego czasu należy go uznać za podmiot prawa publicznego.
Stwierdzić wobec powyższego należy, że do uznania podmiotu za podmiot, który zaspokaja potrzeby powszechne niemające charakteru przemysłowego, jaki i handlowego wystarczy, że podmiot taki będzie realizował takie usługi w pewnym tylko zakresie swej działalności.
Z punktu widzenia problemu występującego w rozpoznawanej sprawie istotne jest stanowisko przyjęte w wyroku z 10 listopada 1998 r. w sprawie C-360/96, w którym Trybunał uznał, iż sam fakt, że istnieje konkurencja na rynku określonych świadczeń, nie daje podstaw do bezwarunkowego uznania, iż określona potrzeba może zostać uznana za posiadającą przymiot potrzeby o charakterze przemysłowym lub handlowym. Odmienna interpretacja prowadziłaby do nadmiernego zawężenia pojęcia zamawiającego, a tym samym zakresu stosowania dyrektyw.
Mając na uwadze powyższe NSA wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że Agencja jest osobą prawną utworzoną w przeważającej mierze przez jednostki samorządu terytorialnego i w dacie udzielenia spornego zamówienia jednostki samorządu terytorialnego posiadały ponad połowę akcji spółki. Spełnienie przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b) i d) pzp pozwala na przyjęcie, że podmioty sektora publicznego mają możliwość wywierania wpływu na spółkę, jednak sama ta okoliczność jest niewystarczająca do ustalenia, że spółka jest podmiotem prawa publicznego. Dla uznania spółki za podmiot prawa publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 pzp niezbędne jest także ustalenie, że spółka została utworzona w szczególnym celu o zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego i w dacie udzielania spornego zamówienia faktycznie prowadziła działalność mającą na celu zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym. NSA podziela konstatację Ministra, zaaprobowaną przez WSA, że analiza treści dokumentów ustrojowych i finansowych Agencji prowadzi do wniosku, że zarówno celem powstania tego podmiotu jak i przedmiotem jego faktycznej działalności w dacie udzielania zamówień było zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym, niemającym charakteru przemysłowego lub handlowego.
Z akt sprawy wynika bowiem, że Agencja została powołana w celu realizacji zadań sprzyjający rozwojowi działalności gospodarczej regionu i w konsekwencji prowadzić do zmniejszenia bezrobocia na jego terenie. Celem działalności Agencji jest więc zaspokajanie potrzeb zbiorowych mieszkańców regionu i podmiotów prowadzących na tym terenie działalność gospodarczą, w zakresie rozwoju gospodarczego regionu. Sama forma prawna spółki akcyjnej nie przesądza też o zarobkowym charakterze prowadzonej przez ten podmiot działalności, gdyż spółka akcyjna może być utworzona w każdym celu dozwolonym przez prawo, a nie tylko w celu prowadzenia działalności zarobkowej. Nawet wówczas, gdy spółka akcyjna podejmie się prowadzenia działalności gospodarczej nie musi to automatycznie oznaczać, że działa ona na zasadach rynkowych, gdyż taka spółka może przeznaczać wypracowane zyski tylko na swój rozwój lub inne, realizowane przez spółkę cele niegospodarcze. Okoliczność, że spółka akcyjna sporządza corocznie sprawozdania finansowe, w których jest m.in. wykazywany wynik finansowy działalności prowadzonej przez spółkę, również nie świadczy o tym, że prowadzi ona działalność gospodarczą na zasadach rynkowych, albowiem obowiązek sporządzania takich dokumentów oraz podejmowania przez akcjonariuszy decyzji co sposobu przeznaczenia wypracowanego przez spółkę akcyjną zysku lub pokrycia straty wynika z przepisów kodeksu spółek handlowych i ustawy o rachunkowości, również wówczas, gdy działalność spółki co do zasady nie jest nakierowana na osiąganie zysku.
W rozpoznawanej sprawie rzeczywistym przedmiotem działalności Agencji w okresie udzielenia zamówień było przede wszystkim realizowanie projektów związanych z bezpośrednim wsparciem przedsiębiorców w zakresie doradztwa, szkoleń, udzielanie pożyczek na rozwój działalności, wdrażanie programów finansowanych ze środków UE. Ponadto w okresie tym spółka pełniła funkcję Regionalnej Instytucji Finansowej, a zatem w dacie utworzenia, jak i w dacie wyboru partnerów celem działania Agencji było realizowanie przedsięwzięć służących rozwojowi województwa [...]. Podkreślić należy, że prowadzenie części działań na zasadach komercyjnych nie pozbawia spółki status podmiotu prawa publicznego, skoro obok działalności komercyjnej nadal prowadzi działalność dla której została utworzona. Wskazać przy tym należy, że spółka sama deklaruje związanie swojej działalności z celami statutowymi i jej niezarobkowy charakter. Przykładem takiego oświadczenia jest oferta złożona przez Agencję na pełnienie roli Regionalnej Instytucji Finansowej. Oznacza to, że przychody stanowiące źródło finansowania działalności Agencji nie były uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji, tylko pochodziły z realizacji kontraktów finansowanych ze środków publicznych, uzyskiwanych przez spółkę w ramach znacznie ograniczonej konkurencji, skoro w konkursach o nie mogły uczestniczyć podmioty gospodarcze, których podstawowym celem jest przynoszenie zysków.
Okoliczność, że Agencja działa w zwykłych warunkach rynkowych nie może być powodem do jej wykluczenia z podmiotów prawa publicznego. Prawidłowo bowiem ustalono, że działania spółki nie są nastawione na zysk. Trafnie w tym zakresie Minister wskazuje na zapisy statutu a przede wszystkim na okoliczność, że pomimo ponoszenia strat z własnej działalności Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy za uzasadnione i celowe uznaje dalsze funkcjonowanie spółki. Powyższe potwierdza, że to nie cele handlowe czy przemysłowe przyświecają tej działalności. O ile spółka ponosi ryzyko gospodarcze związane z prowadzoną działalnością to zgodnie z kodeksem spółek handlowych miała zapewniony mechanizm kompensowania ewentualnych strat bilansowych z dopłat wnoszonych przez głównego akcjonariusza jakim jest województwo [...]. Agencja ma zatem zapewniony mechanizm pokrywania strat z budżetu Państwa.
Agencja nie działa na zasadach ogólnych, skoro przy zawieraniu umowy strony powołują się na przepisy dotyczące zadań ustawowych realizowanych przez samorząd województwa, a mianowicie: art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, w świetle którego w celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami, a także art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, które to przepisy stanowią, że samorząd województwa określa strategię rozwoju województwa, uwzględniającą w szczególności pobudzanie aktywności gospodarczej, a także, że samorząd województwa prowadzi politykę rozwoju województwa, na którą składa się m.in. tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy. Trudno w tych okolicznościach mówić o działalności spółki jako podmiotu, który działa na zasadach ogólnych, rynkowych, i że jest traktowana przez samorząd województwa jako zwykły kontrahent.
Podsumowując, NSA za prawidłowe uznał ustalenia organu, zaaprobowane przez WSA, wskazujące na to, że Agencja posiada status podmiotu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 pzp. A zatem posiada status zamawiającego zobligowanego do stosowania procedur określonych we wskazanej ustawie. Tym samym przy realizacji projektów partnerskich, przy wyborze partnerów powinna zastosować art. 28a ust. 4 uzppr, tj. dokonać wyboru partnerów do projektu z zachowaniem zasady przejrzystości i równego traktowania.
W zakresie zarzutu dotyczącego zamówień in-house, stwierdzić należy, że brak udzielania Agencji zamówień in-house nie może przesądzać o kwalifikacji prawnej spółki, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 3 pzp nie są związane z przesłankami udzielania zamówień in-house. W świetle powyższego niewątpliwie spółka realizuje usługi powszechne, tj. zaspokaja potrzeby ogólne niemające charakteru przemysłowego, jak i handlowego (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023, sygn. akt I GSK 1832/19).
Reasumując, NSA stwierdza, że skarga Agencji została prawidłowo oddalona, co czyni niezasadnym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 pzp. W toku postępowania administracyjnego organ podjął wszelkie czynności niezbędne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zebrany materiał poddał wyczerpującej analizie, którą przedstawił w uzasadnieniu decyzji, co prawidłowo zaakceptował WSA. Tak więc organ ustalił, a WSA ocenił wszystkie istotne okoliczności, które miały znaczenie w obowiązującym stanie prawnym dla przyjęcia, że Agencja jest podmiotem prawa publicznego zobowiązanym do stosowania Prawa zamówień publicznych. Analiza treści decyzji wydanej w ponownie prowadzonym przez Ministra postępowaniu prowadzi do wniosku, że organ podjął niezbędne kroki prawne, do których zobowiązywały go zarówno przepisy prawa jak i zalecenia zawarte w przywołanych wyrokach sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie. Zatem ponowne rozstrzygnięcie organu zasadnie zostało uznana przez WSA, za realizujące przewidziane w art. 153 ppsa, związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wynikającymi z poprzedniego wyroku NSA.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).