I GSK 1136/21

I GSK 1136/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna
Piotr Pietrasz /sprawozdawca/
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Rz 311/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-06-16
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Rzeszowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 311/21 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w R. na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 29 marca 2011 r. nr VIII/135/2011 w przedmiocie ustalenia stawek za korzystanie z przystanków komunikacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miasta Rzeszowa na rzecz M. M. C. Sp. k. w R. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (Sąd I instancji, WSA w Rzeszowie) wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 311/21 po rozpoznaniu skargi M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. (obecnie: M. M. C. Sp. k. w R.) na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 29 marca 2011 r. nr VIII/135/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat stanowiących dochód Gminy Rzeszów przy drogach publicznych i na dworcach w związku ze świadczeniem usług w zakresie regularnego przewozu osób w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w pkt II. zasądził od Rady Miasta Rzeszowa na rzecz strony skarżącej M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Rada Miasta Rzeszowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 174 oraz art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości powyższy wyrok WSA w Rzeszowie zarzucając ww. wyrokowi:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2020 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1944 ze zm., dalej: u.p.t.z.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ Gminy Miasto Rzeszów, w uchwale nr V111/135/2011 ustalił stawki za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków i dworca autobusowego w sposób dyskryminujący, podczas gdy ustawodawca nie konkretyzując sposobu ustalenia owych niedyskryminujących zasad, pozostawił organom stanowiącym dowolność w sposobie ustalenia tych zasad, biorąc pod uwagę specyfikę infrastruktury przystankowej, specyfikę lokalnego taboru, gdzie mając na uwadze powyższe, w 2011 r. zasadnym i niedyskryminującym było określenie jednej opłaty za korzystanie z przestanków i dworca, zaś od 2019 r. zasadnym - na gruncie tej zasady - stało się zdywersyfikowanie tej opłaty odnośnie dworca;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na nietrafnej ocenie Sądu I instancji, że organ przed podjęciem zaskarżonej uchwały w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy rozróżniające przewoźników, w sytuacji gdy z protokołu nr V111/1/2011 Sesji Rady Gminy z dnia 29.03.2019 r. oraz uzasadnienia uchwały nr V111/135/2011 z dnia 29.03.2011 r. wynika, że ustalenie opłat w przyjętej wysokości było uzasadnione szerokim zakresem przeznaczenia tych środków, które należy odpowiednio zewidencjonować oraz wydać w całości na wskazany w uchwale cel, a tj. między innymi na przebudowę oraz utrzymanie czystości przystanków i dworców;
llI. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 4 p.p.s.a (obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w 2011 r.), poprzez niezastosowanie tego przepisu przez sąd, w sytuacji, gdy postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z powodu:
a) zastosowania się przez organ do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które w dniu 16.12.2020 r. skierował do organu skarżący;
b) braku możliwości stwierdzenia niezgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały, która została uchylona w całości i zastąpiona - de facto na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa - nową uchwałą, tj. kolejno: nr [...] z dnia 14.01.2019 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia 26.01.2021 r., tj. przed rozpoczęciem rozprawy przed Sądem I instancji.
Wobec podniesionych powyżej zarzutów Rada Miasta wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi i umorzenie postępowania administracyjnego w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i przeprowadzenie rozprawy. Względnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca spółka zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie do art. 16 ust. 3 pkt 1 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 5 gr za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W zakwestionowanej do WSA uchwale Rada Miasta ustaliła maksymalną stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
W przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". Dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. W bogatym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie przyjęto, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r., sygn. U. 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Z kolei w wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 (w:) Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.
Należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji odwoływał się do druku sejmowego nr 2916 uzasadnienia projektu ustawy u.p.t.z., wskazując, że stawki opłat, o których mowa, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Wypada przy tym zauważyć, że ustawodawca nie wprowadził do ustawy ściśle określonych kryteriów, którymi może kierować się rada gminy ustalając wysokości stawki opłat. Zabieg taki wydaje się oczywisty ze względu na znaczną różnorodność panującą na rynku usług przewozowych w różnych gminach.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie Rady, że właściwe rozumienie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazuje przyjęcie zasady, że stawka jednakowa dla wszystkich jest ustalona według "niedyskryminujących zasad", zaś dopiero jej różnicowanie powoduje konieczność badania, czy w związku z tym nie nastąpiła dyskryminacja. W przepisie tym jest bowiem mowa, że opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem podejmując uchwałę w oparciu o ten przepis, rada gminy powinna mieć na uwadze omawianą przesłankę. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13).
Słusznie wskazał Sąd I instancji, że ani badana przez Sąd uchwała a także jej uzasadnienie, nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Miasta takie zasady uwzględniła. Wbrew twierdzeniom organu, na brak wzięcia pod uwagę zasady niedyskryminacji wskazuje także protokół z VIII sesji Rady Miasta i Gminy z dnia 29 marca 2011 r., na której została podjęta zaskarżona uchwała. Treść uzasadnienia uchwały wskazuje natomiast na położenie nacisku na wielkość wpływu do budżetu gminy środków finansowych z przedmiotowych opłat. Akcentowane jest przeznaczenie tych środków na utrzymanie przystanków i dworców, budowę, przebudowę i remonty przystanków i dworców, co rodzi konieczność ustalenia tych opłat w maksymalnej wysokości. Symptomatyczny jest passus uzasadnienia, że pobierane opłaty pozwolą sfinansować koszty tych prac.
Dlatego też nie można jednoznacznie stwierdzić, czy podejmując uchwałę Rada Miasta rozważyła i zastosowała art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Innymi słowy, brak jest jakiejkolwiek analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie miasta Rzeszowa będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami. Podsumowując należy stwierdzić, że kryteria jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę nie dadzą się ustalić na podstawie przedłożonych przez organ dokumentów oraz udzielonych odpowiedzi.
Także niezasadne okazały się zarzuty naruszenia z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.. Przepisy te nie miały bowiem i nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Wreszcie niezasadne okazały się zarzuty naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 4 p.p.s.a (obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w 2011 r.). Zasadnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyjaśniono, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni zbędnym, czy też bezprzedmiotowym wydanie przez Sąd wyroku w zakresie stwierdzenia nieważności tej uchwały.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).