I GSK 1130/21

I GSK 1130/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 5/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-02-10
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 5/20 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 15 października 2019 r. nr DEF.Z.IV.433.4.2019 w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej z tytułu zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz K. M. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA) wyrokiem z 10 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 5/20, w wyniku rozpoznania skargi K.M. (dalej: skarżący), na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: Zarząd, organ) z 15 października 2019 r., nr DEF-Z.IV.433.2019 w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej prezesa zarządu za zaległości spółki z o.o. – uchylił zaskarżoną decyzję i zasadził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że 18 października 2011 r. Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca (dalej: DIP) zawarła z D. sp. z o.o. (dalej: spółka) umowę o dofinansowanie projektu pt. "Budowa [...]" realizowanego w ramach Działania 1.1. RPO WD 2007-2013, w której spółka zobowiązała się do rozpoczęcia realizacji projektu od 1 grudnia 2010 r. oraz zakończenia jego realizacji rzeczowej 27 czerwca 2014 r. i finansowej 30 czerwca 2014 r.
Decyzją z 10 sierpnia 2015 r. DIP określiła spółce obowiązek zwrotu kwoty 1.200.086,50 zł., a Zarząd decyzją z 23 października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję DIP. Zarząd wyjaśnił, że spółka naruszyła procedurę określającą obowiązek zakończenia realizacji projektu w terminie do 30 czerwca 2014 r. Naruszenie procedury obowiązującej przy wykorzystaniu dofinansowania, polegające na niedoprowadzeniu do zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu w terminie i niezłożenie w terminie wniosku o płatność końcową stanowiło podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077; dalej: ufp), uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.
WSA wyrokiem z 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1329/15 oddalił skargę spółki, a Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 11 marca 2020 r. sygn. akt I GSK 186/18 oddalił skargę kasacyjną spółki.
Z uwagi na niezapłacenie przez spółkę należności wynikających z decyzji w ustawowym terminie, DIP wystawił tytuł wykonawczy i skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] (dalej: NUS) wniosek o wszczęcie egzekucji 23 lutego 2016 r. Postępowanie egzekucyjne wobec spółki było prowadzone do 2018 r., nie doszło do zaspokojenia wierzyciela. Postanowieniem z 11 grudnia 2018 r. NUS umorzył postępowanie egzekucyjne jako bezskuteczne.
DIP 18 lutego 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie orzeczenia o odpowiedzialności osoby trzeciej – skarżącego jako prezesa zarządu spółki, który jest prezesem zarządu od 13 września 2000 r. do dnia obecnego.
DIP decyzją z 17 kwietnia 2019 r. orzekł o odpowiedzialności skarżącego jako osoby trzeciej na podstawie m.in. art. 107 § 1 i 2 pkt 2 i 4, art. 108 § 1 i w zw. z art. 116 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.; dalej: op) w zw. z art. 67 i art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 pkt 2 ufp, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1307 ze zm.; dalej: kpa).
W uzasadnieniu decyzji DIP stwierdził, że wystąpiły przesłanki uzasadniające orzeczenie o odpowiedzialności skarżącego jako osoby trzeciej za nieuregulowane należności wynikające z decyzji wydanej wobec spółki. Ustalono, że w okresie ujawnienia powstania nieprawidłowości 27 sierpnia 2014 r. skarżący pełnił funkcję członka zarządu spółki. Spełniona została również przesłanka bezskuteczności egzekucji wobec spółki. Zbadane okoliczności nie wykazały braku po stronie skarżącego winy w niezłożeniu we właściwym czasie wniosku o ogłoszenie upadłości spółki lub wniosku o otwarcie postępowania układowego. Spółka nie uregulowała należności wynikających z wydanej przez DIP decyzji. Skarżący nie wskazał również majątku pozwalającego na zaspokojenie należności.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Zarząd decyzją z 15 października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję DIP, uznając, że w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki procesowe do wydania decyzji o odpowiedzialności podatkowej skarżącego jako osoby trzeciej za należności spółki.
Zarząd wskazał, że dla dochodzenia zwrotu środków dofinansowania zasadnicze znaczenie ma rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (DZ. U. UE. L. 2066.210.25; dalej: rozporządzenie 1083/2006) – art. 2 pkt 7 oraz rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995, s. 1; dalej: rozporządzenie 2988/95) – art. 1 ust. 2 i art. 7. Zarząd wyjaśnił, że dla orzeczenia odpowiedzialności osoby trzeciej należy uwzględnić art. 7 rozporządzenia 2988/95, art. 67 ust. 1 ufp oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej.
Zarząd wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone z majątku spółki okazało się bezskuteczne, co stanowiło podstawę do wydania przez NUS postanowienia o jego umorzeniu. NUS stwierdził bezskuteczność egzekucji.
Odnośnie art. 116 § 2 op Zarząd podkreślił konieczność zachowania zgodności z art. 7 rozporządzenia 2988/98 i wyjaśnił, że odpowiedzialność winna dotyczyć członka zarządu, który w czasie dopuszczenia się nieprawidłowości pełnił funkcję członka zarządu. W sprawie osobą taką pozostaje skarżący.
Zarząd uznał również, że w toku prowadzonego postępowania skarżący nie wykazał, aby we właściwym czasie zgłosił wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszczęcie postępowania układowego. Nie dowiódł także, że zaniechanie powyższych działań nastąpiło bez jego winy. Analizując zgromadzony materiał dowodowy, w kontekście przesłanek wynikających z ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r., Nr 175 poz. 1361 ze zm.) - m.in. art. 21 ust. 1, Zarząd stwierdził, że skarżący zobowiązany był zgłosić wniosek w celu zabezpieczenia roszczeń ewentualnych wierzycieli, ponieważ spółka już w 2014 r. nie prowadziła działalności innej niż realizacja projektu unijnego, nie uzyskiwała dochodu i była zadłużona na ok. 2 mln. zł. Brak realizacji projektu dodatkowo musiał powodować niewypłacalność spółki. Z akt wynika, że skarżący wniosku nie zgłosił, a w 2014 r. dokonał wyprzedaży majątku nieruchomego spółki wraz z hotelem [...]. Zatem już 30 czerwca 2014 r. skarżący musiał wiedzieć o niewypłacalności spółki, a zatem bieg terminu na złożenie wniosku o upadłość rozpoczął się 1 lipca 2014. i upływał 14 lipca 2014 r. Zarząd uznał także, że skarżący nie wskazał mienia spółki, z którego egzekucja umożliwić mogła zaspokojenie zaległości spółki w znacznej części (art. 116 § 1 pkt 2 op).
Reasumując, Zarząd uznał, że w sprawie spełnione zostały wszelkie przesłanki do stwierdzenia po stronie skarżącego odpowiedzialności za niezwrócone przez spółkę środki wraz z odsetkami i kosztami postępowania egzekucyjnego.
Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę skarżącego uchylając zaskarżoną decyzję Zarządu, jednak z przyczyn innych aniżeli w niej podnoszone.
W pierwszej kolejności WSA zaznaczył, że z uwagi na wyrok NSA z 11 marca 2020 r. sygn. akt I GSK 186/18 poza sporem pozostaje zobowiązanie (i jego wysokość) D. sp. z o.o. do zwrotu środków dofinansowania, co kwestionował skarżący.
Kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy zaistniały podstawy i spełnione zostały przesłanki do orzeczenia o odpowiedzialności skarżącego jako osoby trzeciej – członka zarządu za zobowiązania spółki – z tytułu przypadających do zwrotu środków dofinansowania wynikające z ostatecznej decyzji Zarządu z 10 sierpnia 2015 r.
WSA podzielił stanowisko organu, że kwestia odpowiedzialności osób trzecich wymaga zastosowania przepisów krajowych z zachowaniem ich zgodności z przepisami unijnymi. Rozporządzenie 2988/95 dopuszcza w art. 7 możliwość ponoszenia odpowiedzialności przez inne osoby, aniżeli te które popełniły nieprawidłowość. Przy czym art. 7 rozporządzenia 2988/95 nie stanowi samodzielnej podstawy do orzekania o takiej odpowiedzialności. W wyroku z 28 października 2010 r. w sprawie C-367/09, TSUE wskazał, że: art. 5 i 7 rozporządzenia 2988/95 nie mają zastosowania w ten sposób, że sankcje administracyjne mogą być nałożone na podstawie samych tych przepisów, ponieważ w kontekście ochrony interesów finansowych Unii stosowanie sankcji administracyjnej do jednej kategorii osób wymaga, aby przed popełnieniem spornej nieprawidłowości albo prawodawca unijny przyjął przepisy sektorowe określające taką sankcję i warunki jej stosowania do tej kategorii osób, albo w danym przypadku, jeżeli takie przepisy nie zostały jeszcze przyjęte na poziomie Unii, aby prawo państwa członkowskiego, w którym została popełniona owa nieprawidłowość, przewidywało nałożenie sankcji administracyjnej na wskazaną kategorię osób.
W prawie krajowym podstawę do orzeczenia o odpowiedzialności osób trzecich zawarto w art. 67 ust. 1 ufp. Przy czym ustawodawca krajowy w przepisach ustawy o finansach publicznych, nie zawarł ani bezpośredniego uregulowania dotyczącego przedawnienia tych należności ani też nie zawarł regulacji dotyczących odpowiedzialności osób trzecich. W ustawie o finansach publicznych zawarte jest odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. WSA zaznaczył, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na uwzględnianiu indywidualnych odmienności, specyfiki i charakterystyki rozwiązań prawnych, do których, albo wespół z którymi, przepisy te z woli prawodawcy mają być stosowane. Stosując przepisy Ordynacji podatkowej działu III należy mieć na uwadze, że regulacje te z założenia dedykowane są podatkom i zawierają spójne rozwiązania w zakresie m.in. ukształtowania powstawania zobowiązań podatkowych, ich przedawnienia, powstawania zaległości podatkowych, odpowiedzialności podatnika i osób trzecich. Pomiędzy regulacjami art. 116, art. 118a art. 70 op nie zachodzi rozbieżność. Przede wszystkim znane są terminy płatności podatków, znany jest również moment powstania zaległości podatkowej, nie budzi tym samym wątpliwości sposób liczenia przedawnienia (art. 70 § 1 op stanowi, że początek biegu 5 letniego terminu przedawnienia rozpoczyna się z upływem terminu płatności podatku). W przypadku art. 116 § 1 op który określa krąg osób, na które można przenieść odpowiedzialność także jest znany, ponieważ każdorazowy członek zarządu wie, termin których zobowiązań podatkowych upływał w czasie pełnienia przez niego obowiązków. Podobnie 5-letni termin na wydanie decyzji, o jakim mowa w art. 118 § 1 op jest osobie trzeciej znany, ponieważ na podstawie wynikającego z ustawy terminu płatności podatku, znany jest termin powstania zaległości podatkowej. Ponadto regulacje działu III op zachowują akcesoryjny charakter odpowiedzialności osoby trzeciej, odpowiedzialność ta nie trwa dłużej, aniżeli głównego zobowiązanego. Terminy dotyczące orzekania o odpowiedzialności osoby trzeciej korelują z terminem przedawnienia zobowiązania. WSA uznał więc, że stosując dział III Ordynacji podatkowej do należności takich jak w sprawie, należy w pierwszej kolejności ustalić, jaki jest termin ich przedawnienia.
WSA podkreślił, że w sprawie kwestia zastosowania rozporządzenia 2988/95 do przedawnienia należności, za które strona ma ponosić odpowiedzialność jako osoba trzecia, nie jest sporna. W kwestii bezpośredniego zastosowania art. 3 rozporządzenia 2988/95 wypowiadał się TSUE w wyroku z 24 czerwca 2004 r. w sprawie C-278/02. Przy czym WSA znaczył, że zagadnienie to jest różnie oceniane w orzecznictwie sądów administracyjnych. WSA podzielił poglądy wyrażone m.in. w wyrokach o sygn. akt III SA/Wr 438/18 oraz III SA/Wr 179/19. Następnie WSA przywołał argumentację zawartą w wyroku I GSK 1909/19, że przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne, tj. rozporządzenie 2988/95.
Art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 stanowi, że – okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
Nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zob. wyroki TSUE C-279/05, C-52/14, C-465/10). W wyroku C-436/15 TSUE wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ nie musi być tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W przywołanym wyroku C-52/14 TSUE wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku)". Odnosząc się natomiast do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", TSUE w wyroku z 15 czerwca 2017 r. sygn. akt: C-436/15 zauważył, że rozporządzenie 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenia programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa da podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).
WSA podkreślił, że kwestia oceny przedawnienia należności ma istotne znaczenie przy orzekaniu o odpowiedzialności osoby trzeciej, gdyż jest to odpowiedzialność o charakterze akcesoryjnym, co w praktyce oznacza (i takie jest utrwalone orzecznictwo na gruncie Ordynacji podatkowej), że o odpowiedzialności osoby trzeciej nie można orzekać po przedawnieniu zobowiązania głównego (odpowiedzialność osoby trzeciej nie może trwać dłużej, aniżeli głównego zobowiązanego). Zatem przy orzekaniu o odpowiedzialności osoby trzeciej w pierwszej kolejności należy ustalić czy zobowiązanie (należność), za które ma ponosić odpowiedzialność osoba trzecia, nie uległo przedawnieniu. W dalszej kolejności natomiast niezbędne jest ustalenie, czy spełnione są warunki formalne pozwalające na wydanie decyzji względem osoby trzeciej, w tym m.in. czy doręczono decyzję wobec podmiotu głównego, czy prowadzona była egzekucja względem podmiotu głównego, ustalić krąg podmiotów, których może dotyczyć decyzja o odpowiedzialności; ustalić czy nie upłynął termin na wydanie decyzji wobec członka zarządu oraz (art. 108, art. 116 § 2, art. 118 § 1 op). A kolejny etap obejmuje ocenę spełnienia dalszych przesłanek, które warunkują orzeczenie odpowiedzialności osoby trzeciej; (art. 116 § 1 i nast. op).
Mając na uwadze powyższe WSA wskazał, że w sprawie nie jest sporne, że należność spółki nie uległa przedawnieniu. Spełnione są również warunki w zakresie bezskuteczności egzekucji prowadzonej względem podmiotu głównego - (art. 116 § 1 op). Z akt wynika, że wobec spółki prowadzone było postępowanie egzekucyjne, które NUS umorzył z uwagi na jego bezskuteczność postanowieniem z 11 grudnia 2018 r. NUS stwierdził, że spółka nie prowadzi działalności, nie uzyskuje dochodów, nie ma majątku ruchomego i nieruchomego.
Odnośnie art. 116 § 2 op, tj. ustalenia kręgu członków zarządu, co do których orzekana jest odpowiedzialność, to jak słusznie wskazał organ stosując ww. przepis należy uwzględnić rozporządzenie 2988/95. Sam art. 116 § 2 op stanowi, że odpowiedzialność członków zarządu obejmuje zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań, których termin płatności upływał w czasie pełnienia przez nich obowiązków członka zarządu, oraz zaległości wymienione w art. 52 oraz art. 52a powstałe w czasie pełnienia obowiązków członka zarządu.
Wobec przyjęcia, że do przedawnienia należności zastosowanie znajduje art. 3 rozporządzenia 2988/95, konsekwentnie należy stosować też art. 116 § 2 op, tj. przyjąć, że odpowiedzialność członków zarządu obejmuje należności będące następstwem nieprawidłowości, których dopuszczono się w czasie, kiedy pełnili funkcję członka zarządu. W ocenie WSA odpowiednie zastosowanie art. 116 § 2 op w stosunku do orzekania o odpowiedzialności członków zarządu – za kwoty przypadających do zwrotu środków dofinansowania – powinien być stosowany względem tych członków zarządu, którzy w czasie dopuszczenia się nieprawidłowości pełnili funkcję członka zarządu. Okres ten dostosowany będzie do rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia nieprawidłowości z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, jak również pozwoli na zachowanie względem osoby trzeciej akcesoryjnego charakteru odpowiedzialności. Ponadto zachowuje względem osoby trzeciej zasadę pewności prawa. Zastosowanie przepisu wprost powodowałoby, że odpowiedzialność osoby trzeciej jest całkowicie uzależniona od działania organów, ponieważ to decyzja organu i wynikający z niej termin płatności decydowałby w ogóle o podmiocie odpowiedzialnym za dane należności (to organ de facto decydowałby, kto będzie odpowiedzialny). W przypadku zmian osobowych w zarządzie spółki, mogłoby to doprowadzić do sytuacji, że odpowiedzialność osoby trzeciej nie miałaby żadnego związku z należnościami – dopuszczeniem się nieprawidłowości, których taka decyzja dotyczy.
WSA wskazał, ze z akt sprawy wynika, że skarżący od momentu powstania spółki do czasu orzekania przez organy był prezesem spółki. Tym samym prawidłowo uznały organy, że strona jest podmiotem o jakim stanowi art. 116 § 2 op.
W kolejnym kroku niezbędne jest odniesienie się do regulacji art. 118 § 1 op i jego zastosowania w sprawie. Art. 118 § 1 op normuje kwestię przedawnienia odpowiedzialności osoby trzeciej, tzn. możliwości wydania wobec niej decyzji o odpowiedzialności. Jak stanowi art. 118 § 1 op – nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość podatkowa, upłynęło 5 lat (...). Odnośnie zastosowania art. 118 § 1 op, to jego odpowiednie zastosowanie winno uwzględniać przyjęty sposób liczenia przedawnienia wg art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Jest to niezbędne, ponieważ dla zachowania akcesoryjnego charakteru odpowiedzialności osoby trzeciej, czas na wydanie decyzji wobec osoby trzeciej nie powinien być dłuższy, aniżeli podstawowy czas przedawnienia zobowiązania, za które ma odpowiadać Dlatego art. 118 § 1 op zastosowany wobec członka zarządu w odniesieniu do orzekania o odpowiedzialności – za należności takie, jak w sprawie – należy stosować z zachowaniem terminu 4 lat na wydanie decyzji, liczonego od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości.
WSA stwierdził, że w sprawie organ nie wypowiedział się, co do zastosowania art. 118 § 1 op, a w ocenie WSA w sprawie nie dochowano wymogów art. 118 § 1 op. Decyzja względem skarżącego została wydana z przekroczeniem terminu na jej wydanie. Z akt sprawy i co wskazuje ZWD nieprawidłowości dopuszczono się w 2014 r., a decyzja orzekająca o odpowiedzialności strony została wydana w kwietniu 2019 r., a zatem po upływie 4 lat od dopuszczenia się nieprawidłowości.
Końcowo WSA stwierdził, że bez wpływu na tę ocenę pozostaje przepis art. 66a ufp, który został dodany na mocy art. 11 pkt 4 ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1475) i obowiązuje od 2 września 2017 r. (art. 31 ww. ustawy). Przepis art. 66a ufp wprowadza 5 letni termin przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 ufp, a zatem stanowi wydłużenie terminu z art. 3 ust. 2 (w zw. z ust. 3) rozporządzenia 2988/95.
Wobec stwierdzonej wadliwości decyzji w powyższym zakresie WSA za niezasadne uznał odnoszenie się do pozostałych kwestii objętych zaskarżoną decyzją.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia art. 118 § 1 op, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), WSA uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA wniósł Zarząd, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez dokonanie oceny prawnej ostatecznych decyzji wydanych 10 sierpnia i 23 października 2015 r. wobec D. sp. z o.o. w przedmiocie zwrotu dofinasowania;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 wskutek błędnego przyjęcia przez WSA, że w porządku krajowym w dacie wydania ostatecznych decyzji, tj. z 10 sierpnia i 23 października 2015 r. określających kwoty przypadające do zwrotu przez spółkę D., nie znajdowały się normy prawne zastępujące terminy przedawnienia wskazane w art. 3 ust. 1 i 2, które określałyby dłuższy niż 4-letni i 3-letni termin przedawnienia, gdy tymczasem istniały uregulowania art. 66a ufp;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 3 ust. 1 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95 w zw. z art. 57 rozporządzenia 1083/2006 i art. 35e ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2019 r., poz. 1295; dalej: uzppr) poprzez uznanie przez WSA, że w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, co powoduje, że po upływie tego terminu projekt należy uznać za całkowicie zakończony, gdy tymczasem po zamknięciu programu wieloletniego Instytucje Zarządzające wykonują jeszcze szereg czynności, które skutkować mogą wszczęciem postępowania w celu odzyskania kwot podlegających zwrotowi, co na skutek upływu przedawnienia byłoby to niemożliwe;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 rozporządzenia 2988/95 i art. 118 § 1 op poprzez uchylenie decyzji Zarządu wskutek błędnego przyjęcia, że w odniesieniu do orzekania o odpowiedzialności członka zarządu za zobowiązania spółki należy stosować 4-letni termin na wydanie decyzji liczonego od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości, a nie termin 5-letni wynikający z art. 66a ufp;
5) art. 141 § 4, art. 133 § 1 w zw. z art. 153 ppsa poprzez wydanie Zarządowi wskazań do przeprowadzenia postępowania pomimo, że materiał ten na dzień orzekania przez organ był kompletny i uzasadniał wydanie decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności skarżącego i wypowiedział się co do zastosowania art. 118 § 1 op.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ppsa, tj.:
1) art. 66a ufp wskazującego 5 letni termin przedawnienia, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i błędne przyjęcie, że dla oceny przedawnienia należności określonych w decyzjach z 10 sierpnia i 23 października 2015 r. należało zastosować przepisy rozporządzenia 2988/95;
2) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw – poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 66a ufp;
3) art. 118 op, niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie wobec członka zarządu odpowiadającego solidarnie za zobowiązania spółki 5-letniego terminu na wydanie decyzji, w wyniku czego WSA uznał, że należy stosować 4-letni termin na wydanie decyzji liczonego od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości, pomijając analizę w zakresie przerwania biegu przedawnienia.
W konsekwencji powyższych naruszeń WSA wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, Zarząd zwrócił się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Skarżący odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożył.
Na rozprawie przed NSA pełnomocnik skarżącego (adwokat) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują.
Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Tak więc, postępowanie kasacyjne w rozpoznawanej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 ppsa (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wskazać należy, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że WSA rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (p. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11; dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (p. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12).
Przedstawiona przez WSA ocena w zakresie przedawnienia należności podlegających zwrotowi mieści się w granicach sprawy i nie pozwala potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Bowiem WSA, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją i wyrażonego w tej decyzji stanowiska organu co do przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania w stosunku do pierwotnego dłużnika (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę.
Przed przystąpieniem do analizy pozostałych zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w punktach od I.2 do I.4 petitum skargi kasacyjnej, należy ponownie przypomnieć, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Przepis art. 174 pkt 2 ppsa stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa procesowego wyznacza zakres kontroli przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem sam autor skargi kasacyjnej określa zakres kontroli instancyjnej wskazując, adekwatny jego zdaniem w danej sprawie, wzorzec kontroli. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania naruszonych przez sąd przepisów postępowania, a także wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację.
Zastosowana przez organ konstrukcja zarzutów nie odpowiada wymaganiom stawianym zarzutom skargi kasacyjnej. W części wstępnej skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie doszło do "Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy", przy czym w punktach od I.2 do I.4 nie zostały wspomniane żadne przepisy postępowania, których naruszenie miałoby być przyczyną wniesienia skargi kasacyjnej. Bowiem powołane przepisy, tj. art. 3 i art. 7 rozporządzenia 2988/95, art. 118 § 1 i art. 66a ufp, jako regulujące kwestię przedawnienia, są przepisami prawa materialnego. Zatem autor rozpoznawanego środka zaskarżenia zarzucił wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, podczas gdy w ramach podstawy z pkt 2 art. 174 ppsa winien wskazać przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia.
Powyższe czyni nieusprawiedliwionymi zarzuty sformułowane w punktach I.2-I.4 petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje także zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 w zw. z art. 153 ppsa (pkt I.5 petitum skargi kasacyjnej), poprzez wydanie organowi wskazań do przeprowadzenia postępowania pomimo, że materiał ten na dzień orzekania przez organ był kompletny i uzasadniał wydanie decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności skarżącego i wypowiedział się co do zastosowania art. 118 § 1 op.
Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 ppsa określa wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Oznacza to, że w uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację normy prawnej w odniesieniu do konkretnej rozpoznawanej sprawy. Przepis art. 141 § 4 ppsa może więc zostać naruszony, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, wydając zaskarżone orzeczenie, a ta wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Stąd dla stwierdzenia niezasadności naruszenia omawianego przepisu wystarczające jest to, że skarżący kasacyjnie nie podnosi, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. To zaś, że w ocenie organu WSA wyraził błędny pogląd co do wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego dotyczących przedawnienia zobowiązania, dla oceny zasadności wskazanego zarzutu pozostaje bez znaczenia. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie kwestionować prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie jest przy tym trafne wskazywanie na naruszenie art. 153 ppsa, w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 145 ppsa, a więc uwzględnia skargę. Wynika to nie tylko z użytego w art. 153 ppsa zwrotu "co do dalszego postępowania", ale też ze zdania drugiego zawartego w art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tą ostatnio powołaną normą prawną, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa, w myśl którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W rozpoznawanej sprawie WSA wydał wyrok na podstawie akt sprawy i po zamknięciu rozprawy na posiedzeniu niejawnym.
Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak prawidłowej kwalifikacji zarzuconych ww. naruszeń (art. 174 pkt 2 ppsa) powoduje, iż skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego. W związku z powyższym uznać należy, że skarżący kasacyjnie organ sposobem sfomułowania skargi kasacyjnej w części naruszenia przepisów postępowania w swej istocie uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie zasadności jej zarzutów w tym zakresie, stosownie do art. 183 § 1 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznaje także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Niezasadność zarzutów sformułowanych w punkcie II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 66a ufp.
Przepis ten wprowadzony przez art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. zmieniającej ustawę o finansach publicznych z dniem 2 września 2017 r. W myśl art. 66a ust. 1 ufp – obowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia:
1) w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo
2) wypłaty salda końcowego, o którym mowa w:
a) art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.) albo
b) art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1, z późn. zm.), albo
c) art. 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.)
- w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.
Terminy, o których mowa w ust. 1, stosuje się także w przypadku odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 (ust. 2).
Powyższy przepis – jak już zaznaczono przy omówieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania – jest przepisem materialnoprawnym określającym okres przedawnienia zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 ufp.
Z kolei art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawodawca użył precyzyjnego określenia: "do postępowań", a nie na przykład: "w sprawach zwrotu". Zatem chodzi tu o przepis intertemporalny dotyczący stosowania zmienionych przepisów wprowadzonych ustawą zmieniająca, ale tylko w odniesieniu do kwestii proceduralnych, a nie materialnoprawnych. Ustawa o finansach publicznych przed zmianą z 2017 r. nie zawierała własnych przepisów o przedawnieniu. Zatem WSA nie naruszył art. 66a ufp, nie stosując go (podobnie NSA w wyroku z 4 marca 2022 r. sygn. akt I GSK 1167/21). Powyższe potwierdza doktryna, w której zauważono, że "Nie ulega wątpliwości, że art. 66a ufp z 2019 r. nie może znaleźć zastosowania do przedawnienia nieprawidłowości, jakie zostały popełnione przed 2 września 2017 r. Jak zostało podniesione wcześniej, instytucja przedawnienia należy do sfery prawa materialnego. Upływ terminu przedawnienia musi być uwzględniony z urzędu przez organ, przed którym postępowanie się toczy, niezależnie od tego, czy dotyczy postępowania przed organem I czy II instancji. Przedawnienie, o ile wystąpi, wywołuje bowiem ten skutek, że organ jest zobowiązany co do zasady do zakończenia postępowania przez jego umorzenie. Przepis art. 66a ufp z 2019 r. regulujący przedawnienie nie może być zatem stosowany do oceny zdarzeń sprzed jego wejścia w życie" (p. Rafał Poździk, Przedawnienie nieprawidłowości w projektach współfinansowanych w funduszy unijnych. Glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2017 r., II GSK 4503/16; pub: St.Iur.Lubl. 2020/3/301-312).
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że rozpoznawanej sprawie do nieprawidłowości wydatkowaniu środków unijnych doszło w dniu braku realizacji projektu przez spółkę w określonym terminie, tj. 30 czerwca 2014 r. Oznacza to, że obowiązujący od września 2017 r. przepis art. 66a ufp nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznaje również zarzut naruszenia art. 118 op (pkt II. 3 petitum skargi kasacyjnej) poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie wobec członka zarządu odpowiadającego solidarnie za zobowiązania spółki 5-letniego terminu na wydanie decyzji, w wyniku czego WSA uznał, że należy stosować 4-letni termin na wydanie decyzji liczonego od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości, pomijając analizę w zakresie przerwania biegu przedawnienia.
W motywach tego zarzutu skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że do przerwania okresu przedawnienia doszło na podstawie art. 3 ust. 1 zd. 3 rozporządzenia 2988/95 – przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powyższy przepis w zakresie możliwości przerwania terminu przedawnienia stosuje się do zawiadomienia "danej osoby", która jest stroną postępowania sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości. Oznacza to, że ewentualne przerwanie biegu terminu przedawnienia będzie dotyczyło strony takiego postępowania. Tymczasem w sprawie zakończonej decyzją określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi stroną postępowania była spółka D., a nie skarżący, który jest stroną postępowania ale w sprawie dotyczącej odpowiedzialności solidarnej prezesa zarządu za zaległości D. sp. z o.o. Zatem przepis art. 3 ust. 1 zd. 3 rozporządzenia 2988/95 w części dotyczącej przerwania biegu terminu przedawnienia nie mógł mieć zastosowania do skarżącego w niniejszej sprawie, co oznacza, że WSA zasadnie pominął analizę w zakresie przerwania biegu przedawnienia.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej i podniesione celem ich uzasadnienia argumenty nie mogły doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 ppsa.
Na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Zarządu na rzecz skarżącego kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, który wziął udział w rozprawie przed NSA, a nie prowadził sprawy w pierwszej instancji.