I GSK 113/21

I GSK 113/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Jacek Surmacz
Michał Kowalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6553
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 107/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2013 poz 50
art. 40 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 107/20 w sprawie ze skargi A w W. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 13 listopada 2019 r. nr 1/CZE/ZRK/2019/DG w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty wynikającej z poniesionej i odprowadzonej opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej dostaw mleka 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A w W. na rzecz Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa 675 (słownie: sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 107/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 13 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowa stwierdzenia nadpłaty.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 8 sierpnia 2019 r. do Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w Olsztynie wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie nadpłaty wynikającej z poniesionej w nadmiernej wysokości i odprowadzonej przez wnioskodawcę jako podmiot skupujący opłaty za przekroczenie kwot indywidualnych w roku kwotowym 2013/2014 i 2014/2015, ustalonych dla dostawców hurtowych stosownymi decyzjami indywidualnymi Dyrektora OT ARR w Rzeszowie wydanymi w 2014 i 2015 i decyzjami zamiennymi polegającymi na rozłożeniu na nieoprocentowane raty przedmiotowych decyzji - w łącznej wysokości 3680,13 zł.
W dniu 9 września 2019 r. Dyrektor OT KOWR w Częstochowie wydał w stosunku Spółdzielni decyzję o odmowie stwierdzenia nadpłaty w wysokości 3680,13 zł.
Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia Strona wniosła odwołanie.
Decyzją z dnia 13 listopada 2019 r. Dyrektor Generalny KOWR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora OT KOWR w Częstochowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie, dotyczy istnienia podstaw do zastosowania względem skarżącej instytucji nadpłaty uregulowanej w Ordynacji podatkowej (Rozdział 9 Nadpłata).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że opłata nie jest podatkiem, a nadto nie jest dochodem budżetu. Zgodnie z art. 78 ust. 2 rozporządzenia Rady(UE) nr 1234/2007 państwa członkowskie w okresie między dniem 16 października a dniem 30 listopada po upływie danego dwunastomiesięcznego okresu wpłacają ją, w 99 % należnej sumy, do Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG). To samo stanowi art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1788/2003 ustanawiający opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych. Przez treść tych przepisów należy czytać art. 41 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1430). Budżet jest tylko pośrednikiem między podmiotem skupującym a EFRG. Poza ściśle określonymi sytuacjami, których wymienianie przekracza ramy sprawy niniejszej, nie ma prawa dysponować pobranymi kwotami. Powołany w skardze art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. zwana dalej "u.f.p" ) nie może podważyć prawidłowości powyższego stanowiska.
WSA przypomniał, że przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.) – dalej "O.p.", mają zastosowanie "odpowiednie". Oznacza to stosowanie tych przepisów z pewnymi modyfikacjami. W tym przypadku "odpowiedni" należy odczytywać jako: przydatny, właściwy, nadający się, należyty. Ustawodawca określając zasadę odpowiedniego stosowania przepisów O.p. do spraw dotyczących opłat za przekroczenie kwot mlecznych, wprowadza obowiązek stosowania przepisów O.p. z uwzględnieniem istoty i celu tego postępowania. Zatem stosując odpowiednio przepisy O.p. należy je zmodyfikować, aby nadawały się do zastosowania w ramach prowadzonego postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to zdaniem WSA, że skoro nie Polska jest dysponentem wyegzekwowanych kwot, to prawa do ich rozdysponowania należy poszukiwać w ustawodawstwie unijnym. Jak wspomniano wyżej przepisy unijne nie dają prawa do potrącania z pobranych opłat innych kwot niż bezpośrednio wskazane.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj.:
1. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 1 p.p.s.a. przez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej polegającą na błędnym ustaleniu przez ten że Sąd stanu faktycznego, prawnego i wadliwej ocenie dowodów polegającego na przyjęciu mimo przeciwnych faktów i obowiązujących norm prawnych, że :
- "...przepisy dotyczące kwotowania produkcji mleka zawarte w rozporządzeniach unijnych oraz ustawie o organizacji rynku mleka nie stanowią podstawy prawnej do zastosowania przepisów o nadpłacie z art. 72-80 Ordynacji podatkowej.";
- przyjęcie, że opłata wpłacona w określnym terminie przez stronę na rzecz organu nie jest dochodem budżetu państwa;
- przyjęcia, że opłata uiszczona przez stronę na rzecz organu nie jest podatkiem;
Czego konsekwencją jest brak możliwości zastosowania do strony przepisów o wynagrodzeniu płatnika , czy inkasenta określone ustawą Ordynacja podatkowa.
to jest naruszenie następujących przepisów :
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 60 ust. 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 574), poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia w aspekcie wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygania (de facto brak takiego wskazania i tym bardziej wyjaśnienia), kluczowej kwestii odnoszących się do przesądzenia przez Sąd I instancji, o braku podstaw prawnych w przepisach krajowych i unijnych do zastosowania przepisów o nadpłacie zawartych w ustawie Ordynacja podatkowa w aspekcie żądania takiego stwierdzenia przez stronę;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak wskazania pełnej podstawy prawnej i zupełnego braku wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia przez sąd I instancji;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c i art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 40 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o organizacji rynku mleka w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. w związku art. 72 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy mimo wyartykułowania tego zarzutu w skardze.
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 art. 11 ust. 1, art. 12, art. 14 ustawy z dni a 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców ( Dz. U. z 2018 r. poz. 646) poprzez pominięcie ich przy ocenie prawnej niniejszej sprawy.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. :
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 § 1 i 2 , art. 3 pkt. 1, 3 lit. c, pkt. 8, art. 28 § 1 w związku z art. 72 § 1 pkt 1 w związku z art. 75 § 2 O.p. oraz art. 41 ustawy o organizacji rynku mleka, w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. polegające na:
- dokonaniu błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów ( 28 § 1 w związku z art. 72 § 1 pkt 1 w związku z art. 75 § 2 O.p.)
- ich niewłaściwym zastosowaniu (art. 2 § 1 i 2 , art. 3 pkt. 1, 3 lit. c, pkt. 8) w związku z art. 40 i art. 41 ustawy o organizacji rynku mleka;
w konsekwencji niezasadne przyjęcie przez organ za nim przez Sąd, iż przy należyty wykonaniu spoczywającego na podmiocie skupującym obowiązków wynikających z obowiązujących w latach 2013-2015 przepisów prawa: ustawy o organizacji rynku mleka, w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. w szczególności art. 36, oraz powołanych powyżej przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej, opłaty nie są podatkami, i że opłaty te nie są dochodem budżetu państwa, co uniemożliwia stronie prawa do żądania stwierdzenia nadpłaty w trybie przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa mimo, iż przepisy te stosuje się odpowiednio.
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku art. 40 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka, w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. i w związku z art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 2 O.p. podatkowa poprzez błędną ich wykładnię.
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku art. 78 ust. 2, art. 79, art. 81 ust. 1 i 3 i art. 84 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22.10.2007 r. (Dz. U.UE.L.2007.299.1 ze zmianami) i art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 16 a rozporządzenia Komisji (WE) 595/2004 :
- polegające na niewłaściwym zastosowaniu wskazanych wyżej przepisów (art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1 roz. Komisji 595/2004), i (art. 79, art. 81 ust. 1 i 3 i art. 84 ust. 1, 2 i 30 roz. Rady 1234/2007);
- błędnej wykładni (art. 16a roz. Komisji 595/2004) i (art.78 ust.2 roz. Rady 1234/2007) w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że przy należyty wykonaniu spoczywającego na podmiocie skupującym obowiązków wynikających z art. 81 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, nie przysługuje stronie prawo do żądania stwierdzenia nadpłaty w trybie przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa.
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 28 O.p. i § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 10 grudnia 2015 r. w sprawie wynagrodzenia płatników i inkasentów pobierających podatki na rzecz budżetu państwa ( Dz.U. z 2015 r. poz. 2154) poprzez ich błędną wykładnię.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach których wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że nie mogły być one skuteczne w odniesieniu do podnoszonego w ich ramach nieuwzględnienia przez Sąd I instancji przy dokonywaniu oceny wskazywanych w zarzutach regulacji. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, WSA wyjaśnił podstawy prawne dokonanej oceny prawnej, a to, że jest ona inna od oczekiwań strony (które popierała sporządzoną opinią prawną) nie świadczy o wadliwości uzasadnienia.
W ramach zarzutów procesowych podniesiono wadliwą ocenę dowodów oraz nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, przywołując pierwszoplanowo (oprócz przepisów o.p.) podstawy kasacyjne z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Tymczasem w uzasadnieniu zarzutów brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tychże regulacji, co w kontekście wcześniejszych wyjaśnień odnośnie wymogów jakie spełniać winna skarga kasacyjna, uniemożliwia dokonanie oceny merytorycznej w tym zakresie. Podobnie ma się rzecz w odniesieniu do wskazywanych naruszeń przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. W tym wprawdzie przypadku w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywane jest, że należy powołać przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - w szczególności art. 10 ust. 1 i 2 art. 11 ust. 1, art.12, art. 14. (k. 83, 85, 87), lecz nie ma ich wymaganego uzasadnienia. Nie można za uzasadnienie uznać "Podmiot prywatny staje się bezbronną ofiarą sytemu gdzie państwo, posiadające opłacany z podatków aparat fiskalny, przerzuca na ten podmiot swoje obowiązki i każę je wykonywać nawet bez pokrycia kosztów. Sądy administracyjne zaś, mając obowiązek stosowania prawa w oparciu o zasady słuszności, sprawiedliwości, dobrych obyczajów, rozstrzygania wątpliwości co do treści norm prawnej na korzyść przedsiębiorcy, w relacji państwo - obywatel, nie mogą takiego systemu sankcjonować" (k.87).
Ponadto są to wyłącznie twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że doszło do naruszenia ww. przepisów, które oparte zostały (co wynika z treści uzasadnienia w tym zakresie) na wyniku argumentacji dotyczącej innych zarzutów. Należy ponadto podkreślić, że czynione w przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przez sąd I instancji art. 2 ust. 2, art. 60 ust. 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. czy art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12, art. 14 ustawy Prawo przedsiębiorców, nie były przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd, ani nie były w skardze do WSA wskazywane.
Skądinąd zarzuty naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mogły być skuteczne, ponieważ nie mogły być naruszone w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz stanu prawnego, dokonanych przez Sąd I instancji. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy WSA - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy.
W pozostałym zakresie wskazywane naruszenia przepisów postępowania pozostają w ścisłym związku z zarzutami prawa materialnego, co wynika także z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z tego względu stwierdzić należy, że zarzuty mają komplementarny charakter i powinny zostać rozpoznane łącznie. Należy podkreślić, że sporne zagadnienie było przedmiotem wcześniejszego orzecznictwa NSA – por. m.in. wyrok z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1640/18 oraz z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 1712/22, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpatrujący skargę kasacyjną w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane w nich stanowisko. Pomimo obszernej argumentacji skargi kasacyjnej zagadnienie stanowiące jej materię można sprowadzić w gruncie rzeczy do kilku zasadniczych zagadnień prawnych.
Należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie spółdzielnia jako podmiot skupujący uczestniczyła w realizacji mechanizmu kwotowania produkcji mleka na podstawie przepisów rozdziału drugiego ustawy o organizacji rynku mleka. Zgodnie z zasadą określoną w art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 94, str. 22 ze zm. – powoływanego dalej jako rozporządzenie nr 595/2004), które znajduje również zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, przed dniem 1 października każdego roku podmioty nabywające i w przypadku sprzedaży bezpośredniej, producenci odpowiedzialni za opłaty wyrównawcze wpłacają do właściwego organu należną kwotę zgodnie z zasadami ustanowionymi przez państwo członkowskie; podmioty nabywające są odpowiedzialne za pobieranie opłat z tytułu nadwyżek w dostawach uiszczanych przez producentów na podstawie art. 79 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, zgodnie z art. 81 ust. 1 tego rozporządzenia. Bez uszczerbku dla stosowania art. 1[...] o funkcjonowaniu Unii Europejskiej państwa członkowskie mogą zdecydować, że płatność należnej kwoty związanej z 12-miesięcznym okresem rozpoczynającym się w dniu 1 kwietnia 2014 r. jest dokonywana w trzech rocznych, nieoprocentowanych ratach. Pierwsza roczna opłata, stanowiąca co najmniej 1/3 łącznej należnej kwoty, wpłacana jest do dnia 30 września 2015 r. Do dnia 30 września 2016 r. wpłacana jest kwota stanowiąca co najmniej 2/3 łącznej należnej kwoty. Łączna należna kwota zostaje uregulowana do dnia 30 września 2017 r. Państwa członkowskie zapewniają, by producenci byli beneficjentami takiego systemu płatności ratalnych. Z kolei, w myśl art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 595/2004 w przypadku niewywiązania się z terminu płatności określonego w ust. 1 należne sumy zostają obciążone odsetkami rocznymi, w wysokości równej trzymiesięcznym stopom referencyjnym obowiązującym na dzień 1 października każdego roku, zgodnie z załącznikiem 2, zwiększonym o jeden punkt procentowy.
Z powyższej regulacji wynika, że podmioty skupujące są odpowiedzialne za pobieranie opłat z tytułu nadwyżek w dostawach uiszczanych przez producentów (również opłat rozłożonych na raty), a w przypadku braku dokonania płatności opłaty wyrównawczej w terminie, są obowiązane od kwoty tej zapłacić odsetki. Przepis art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 595/2004 czyni zatem podmioty skupujące odpowiedzialnymi za pobieranie opłat, a nie tylko za ich przekazywanie na rachunek bankowy organu.
W sprawie nie budzi wątpliwości status samej skarżącej jako płatnika opłaty, co wynika z konstrukcji przytoczonych powyżej przepisów, jak również z jednolitego w tym względzie orzecznictwa sądów administracyjnych, odnoszącego się do stwierdzenia odpowiedzialności płatnika z tytułu opłaty naliczanej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych kwoty dostaw (por. wyroki NSA z 11 lutego 2020 r. I GSK 1648/18 oraz z 28 czerwca 2019 r. I GSK 273/18 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się, że uznanie podmiotu skupującego jako płatnika wynika z zarówno z art. 8 O.p., jak i 36 ustawy o organizacji rynku mleka, ponieważ o tym czy dany podmiot jest płatnikiem decyduje treść nałożonych przez przepisy prawa uprawnień i obowiązków oraz ich analiza.
Podkreśla się również, że konstrukcja opłaty naliczonej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych w roku kwotowym kwoty krajowej przeznaczonej dla dostawców hurtowych różni się od konstrukcji zobowiązań podatkowych. Dlatego też przepisy Ordynacji podatkowej do tych opłat stosuje się odpowiednio, tj. z uwzględnieniem specyfiki tej opłaty, ponieważ podmiot skupujący ma odpowiednie instrumenty prawne do wyegzekwowania należnej opłaty.
Istota sporu skarżącej kasacyjnie spółdzielni z organami w rozpatrywanej sprawie dotyczy istnienia podstaw do zastosowania względem skarżącej instytucji nadpłaty uregulowanej w Ordynacji podatkowej (Rozdział 9 Nadpłata). Jak wspominano na wstępie motywów rozstrzygnięcia w kwestii tej, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 1640/18 oraz w wyroku z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 1712/22, stwierdzając, że przepisy dotyczące kwotowania produkcji mleka zawarte w rozporządzeniach unijnych oraz w ustawie o organizacji rynku mleka nie stanowią podstawy prawnej do zastosowania przepisów o nadpłacie z art. 72-80 O.p. Sąd podziela również stanowisko zaprezentowane we wspomnianym wyroku, że przepisy prawa unijnego również nie przewidują możliwości zwrotu uiszczonej opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej, ponieważ takiej podstawy nie stanowią art. 78 ust. 2 rozporządzenia o jednolitej wspólnej organizacji rynku, ani też art. 16a rozporządzenia nr 595/2004. Przepisy krajowe jak i unijne dotyczące kwotowania produkcji mleka nie stanowią zatem podstawy prawnej do zastosowania przepisów o nadpłacie z art. 72-80 Ordynacji podatkowej.
Reasumując należy stwierdzić, że przekazanie wpłat z tytułu opłaty wyrównawczej na konto budżetu państwa stanowi w istocie czynność materialno- techniczną, ponieważ po stronie państwa członkowskiego spoczywa na podstawie art. 78 ust 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. o jednolitej wspólnej organizacji rynku, obowiązek transferu opłaty w wysokości 99% pobranych środków na rzecz Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG). Środki te stanowią zatem w gruncie rzeczy dochód budżetu Unii Europejskiej i nie mogą być traktowane jako dochód budżetu państwa w rozumieniu ustawodawstwa krajowego (art. 28 § 1 O.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.f.p.), a zatem nie stanowią podstawy do zastosowania przepisów o nadpłacie (art. 72-80 Ordynacji podatkowej).
Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 28 § 1, art. 72 § 1 pkt 1, art. 75 § 2 o.p., art. 40 ust. 1, art. 41 ustawy o organizacji rynku mleka, art. 78 ust. 2, art. 79, art. 81 ust. 1 i 3 i art. 84 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 16a rozporządzenia Komisji (WE) 595/2004
Należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej kontroli legalności działania organów orzekających w sprawie, rozpatrując sprawę w jej materialnoprawnych granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a), co doprowadziło do zasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie jej uwzględniania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" lub "c".
Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2 lit. a, w zw. z § 14 pkt 1 lit. a, w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).