I GSK 1127/25

I GSK 1127/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /sprawozdawca/
Joanna Salachna /przewodniczący/
Michał Kowalski
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
I SA/Rz 193/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2025-07-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2025 r. sygn. akt I SA/Rz 193/25 w sprawie ze skargi R. R. i K. Sp. j. w K. na informację Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...]; [...] w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 lipca 2025 r., I SA/Rz 193/25 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na informację Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Rzeszowie z 3 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej ponownej oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia MŚP wsparciem w pkt 1) uwzględnił skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia. W pkt 2) zasądził od Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Rzeszowie na rzecz skarżącej [...] 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
[...] (dalej: "Skarżąca", "Spółka" "Wnioskodawca") wystąpiła o dofinansowanie projektu ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, dotyczący inwestycji A1.2.1. Inwestycje dla przedsiębiorstw w produkty, usługi i kompetencje pracowników oraz kadry związane z dywersyfikacją działalności. Skarżąca we wniosku podniosła, że projekt jest zgodny z kodem PKD 77.21Z, który obejmuje wynajem i dzierżawę sprzętu rekreacyjnego i sportowego, w tym rowerów, co w pełni spełnia wymogi regulaminu dotacji KPO.
Podniesiono, że działania te mają na celu zwiększenie odporności prowadzonej działalności na ewentualne przyszłe sytuacje kryzysowe, a także jej rozwój poprzez rozszerzenie i dywersyfikację oferty.
Rzeszowska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Rzeszowie (RARR) pismem z 10 marca 2025 r. poinformowała spółkę o negatywnej ocenie projektu na etapie oceny merytorycznej wniosku.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w odniesieniu do kryterium B.4., wnioskodawca zaplanował działania, które nie przyczynią się do zwiększenia odporności przedsiębiorstwa na sytuacje kryzysowe, planowane usługi wynajmu rowerów elektrycznych nie są bowiem nowe bowiem na podanej we wniosku stronie internetowej wnioskodawcy znajduje się informacja, że oferuje on usługę wynajmu rowerów, a dodanie do oferty rowerów elektrycznych nie oznacza dywersyfikacji dotychczas prowadzonej działalności.
Skarżąca wniosła o ponowną ocenę przedsięwzięcia zarzucając m. in., że oceniający błędnie oparli się o informacje zamieszczone na stronie internetowej spółki, w sytuacji gdy usługi wypożyczalni rowerów faktycznie nie są świadczone przez wnioskodawcę, a informacja o dostępności rowerów na stronie internetowej jest jedynie przekierowaniem do oferty innego podmiotu - firmy współpracującej.
Organ po rozpoznaniu wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia ocenił, że brak było podstaw dla zmiany negatywnej oceny wniosku w zakresie kryteriów B.4., B.5. i B.6. W ramach ponownej oceny przedsięwzięcia - odnośnie kryterium B.4. - oceniający wyjaśnił, że przedstawiona inwestycja budzi istotne wątpliwości faktycznej dywersyfikacji prowadzonej działalności gospodarczej. Wnioskodawca nie przedstawił wystarczająco klarownego rozróżnienia pomiędzy obecną działalnością związaną z prowadzeniem wynajmu rowerów a nowymi usługami, które planuje wprowadzić tj. wynajem rowerów elektrycznych do zwiedzania Krakowa. Zdaniem organu skarżąca na własnej stronie internetowej w zakładce usługi https://pIatinia.pl/usIugi/ oferuje klientom możliwość wynajęcia rowerów, gdzie podano też cenę wynajmu rowerów. W opinii oceniających prezentowany pomysł związany jest z przekształceniem istniejącej oferty wynajmu rowerów, co nie spełnia kryteriów rzeczywistej dywersyfikacji oraz rozszerzenia.
W ocenie RARR przedstawiony opis nowych usług jest ogólnikowy i nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy dotyczą one nowych usług, czy jedynie rozwinięcia obecnie prowadzonych działań. Brak precyzyjnego wskazania, w jaki sposób planowane nowe usługi będą się różnić od dotychczas oferowanych a także jakie nowe segmenty klientów firma zamierza pozyskać. Ponadto organ zaznaczył, że oceniający wskazał, że ponowna ocena nie służy do uzupełniania brakujących informacji, ani wprowadzania istotnych zmian w treści wniosku. Ze względu na fakt, że w wyniku ponownej oceny przedsięwzięcie nie uzyskało wymaganej punktacji w kryterium B.4 - także w zakresie kryterium B.5. i B.6. w wyniku ponownej oceny wniosku przyznano 0 punktów.
Organ pismem z 3 kwietnia 2025 r. poinformował wnioskodawcę, że wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie.
Po rozpoznaniu skargi [...] na informację Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Rzeszowie z 3 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej ponownej oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia MŚP wsparciem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 lipca 2025 r., I SA/Rz 193/25 w pkt 1) uwzględnił skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia. W pkt 2) zasądził od Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Rzeszowie na rzecz skarżącej [...] 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji w pierwszej kolejności rozważył argumentację organu w zakresie braku kognicji sądu administracyjnego w tego typu sprawach, z uwagi na brak prawa uczestnika konkursu do złożenia skargi do tego sądu.
Kwestie prowadzenia postępowania w sprawie przyznania wsparcia uregulowane zostały w przepisach art. 14a, art. 14lzf i następne ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2025 r., poz. 198 ze zm., dalej "ustawa wdrożeniowa"). Wojewódzki Sąd Administracyjny szeroko opisał przesłanki przemawiające za kognicją sądownictwa administracyjnego i stwierdził dopuszczalność rozpoznania wniesionej skargi. Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotem kontroli sądowej jest informacja Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego z 3 kwietnia 2025 r. w przedmiocie ponownej negatywnej oceny wniosku skarżącej o objęcie wsparciem przedsięwzięcia MŚP pod nazwą "dywersyfikacja oferty firmy [...] poprzez wprowadzenie nowej usługi wynajmu rowerów elektrycznych w Krakowie w celu wzmocnienia odporności na przyszłe zdarzenia typu Pandemia".
Podkreślono, że wniosek o dofinasowanie podlegał ocenie przez pryzmat postanowień Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności w naborze przedsięwzięć MŚP realizowanych przez mikroprzedsiębiorstwa, małe i średnie przedsiębiorstwa z sektora hotelarstwo, gastronomia, turystyka i kultura w którym podmiotem udzielającym pomocy jest RARR S.A. przygotowanym m.in. na podstawie ustawy wdrożeniowej (dalej: Regulamin wyboru). Regulamin wyboru przedstawia zasady aplikowania i reguły wyboru przedsięwzięć MŚP realizowanych przez w/w podmioty. Dokument ten, na podstawie którego wyłaniani są potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze (por. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1648/17).
Sąd I instancji wyjaśnił, że RARR w Rzeszowie jest operatorem, który organizuje nabór wniosków w celu wyłonienia do udzielenia wsparcia przedsięwzięcia MŚP, a jednocześnie podmiotem udzielającym pomocy. Przedsięwzięcie MŚP może otrzymać wsparcie, jeżeli realizuje działania w ramach komponentów: inwestycyjnego, szkoleniowego i doradczego w zakresie realizacji przedsięwzięcia MŚP (§ 3 ust. 1 Regulaminu wyboru). Obowiązkowo muszą być we wniosku ujęte działania w ramach komponentu inwestycyjnego, obejmującego inwestycje w projektowanie i produkcje swoich towarów i usług, w tym co najmniej w jednym z obszarów:
- zakup maszyn i urządzeń niezbędnych do wprowadzenia na rynek nowych produktów czy usług,
- roboty budowlane, w tym budowa nowych linii produkcyjnych,
- inwestycje związane z zieloną transformacją, w inwestycje związane z zieloną transformacją, w szczególności zachęcające do zapobiegania powstawaniu odpadów, recyklingu/ponownego wykorzystania odpadów oraz wdrożenia rozwiązań w zakresie energii ze źródeł odnawialnych,
- działania związane z wykorzystaniem technologii cyfrowych w związku z koniecznością dokonania zmian procesów, sposobu funkcjonowania przedsiębiorstwa lub wzmocnienia odporności na wypadek kolejnych kryzysów w sektorze, w którym prowadzona jest działalność.
Zgodnie z § 7 ust. 1 Regulaminu, wyboru ocena przedsięwzięcia MŚP dokonywana jest w oparciu o kryteria wyboru przedsięwzięć MŚP określonych w załączniku nr 1 do Regulaminu na podstawie informacji zawartych we wniosku oraz załącznikach do wniosku.
W rozpoznawanej sprawie w złożonym wniosku wnioskodawca jednoznacznie wykazał, że planowane przedsięwzięcie polega na utworzeniu wypożyczalni rowerów elektrycznych i rozpoczęciu nowej działalności w tym zakresie. We wniosku wskazano także, że obecna działalność firmy ogranicza się do usług turystycznych i noclegowych, wypożyczalnia rowerów nie była dotychczas prowadzona, projekt obejmuje zakup nowego sprzętu (rowery elektryczne), uruchomienie usługi i działania promocyjne, inwestycja została zaplanowana jako niezależna operacyjnie nowa linia usługowa.
W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skargi okazały się słuszne, bowiem brak było podstaw do tego aby treść wniosku oceniać w oparciu o informacje ze strony internetowej skarżącej. Tym bardziej, że nie została przeprowadzona żadna weryfikacja tych informacji. Nie ustalono czyją własnością są rowery, czy wnioskodawca faktycznie uzyskał z tego tytułu przychody, czy działalność ta funkcjonowała operacyjnie. We wniosku o ponowną ocenę wyjaśniono, że informacja na stronie internetowej miała charakter zapowiedzi lub oferty partnera, nie była powiązana z faktycznym świadczeniem usług przez wnioskodawcę, a wypożyczalnia miała być dopiero uruchomiona. Wnioskodawca nie posiadał ani rowerów, ani infrastruktury niezbędnej do ich wynajmu. Tym samym zasadny jest zarzut, że przeprowadzona ocena opierała się na przypuszczeniach, a nie na dowodach.
Co więcej, zdaniem Sądu I instancji nawet tego rodzaju informacja znajdująca się na stronie internetowej wnioskodawcy nie mogła powodować negatywnej oceny jego wniosku odnośnie kryterium B.4. Czym innym bowiem jest prowadzenie wypożyczalni rowerów, a czym innym umożliwienie skorzystania z rowerów jako usługi dodatkowej oferowanej przy okazji wynajmowania pokojów. W tym ostatnim przypadku świadczenie tego rodzaju usług zdaniem WSA należy bowiem oceniać jako formę uatrakcyjnienia podstawowej oferty jaką jest wynajem pokojów, Podobnie jak inne wymienione na stronie internetowej wnioskodawcy usługi pomocnicze - dodatkowe. Na stronie tej wskazano między innymi, że istnieje możliwość skorzystania z masaży i usług kosmetycznych w pokoju, z wycieczek, z wynajmu samochodu. Wskazanie możliwości skorzystania z tego rodzaju usług nie może przecież prowadzić do wniosku, że skarżąca prowadzi salon masażu, biuro podróży, czy wypożyczalnię samochodów. Podobnie należy ocenić wskazanie możliwości wynajmu rowerów. Tego rodzaju usługa pomocnicza w stosunku do usługi stanowiącej podstawowy zakres działalności skarżącej spółki nie może prowadzić do wniosku, że skarżąca prowadzi wypożyczalnię rowerów, a przecież tego rodzaju działalność w ramach wnioskowanego projektu zamierzała zrealizować.
Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i orzekł na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 14lzf ust. 3 ustawy wdrożeniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ procedując ponownie w sprawie ma przeprowadzić ocenę przedsięwzięcia skarżącej w sposób przewidziany z prawem, z uwzględnieniem uwag Sądu zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku.
Rzeszowska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Rzeszowie (dalej: "skarżący kasacyjnie organ") wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i odrzucenia skargi. Ewentualnie wniesiono na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a"), w związku z art. 30c ust. 3 pkt 2) ustawy wdrożeniowej o zmianę orzeczenia w całości poprzez oddalenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W każdym przypadku zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy oraz wniesiono o zasądzenie od Skarżącej rzecz Organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 14lzf ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1) w związku z art. 14lzf ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe ich zastosowanie wyrażające się w nieuprawnionym zastosowaniu tych przepisów i przyjęciu, że na wypadek ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia MŚP, przedsiębiorca wnioskujący o objęcie wsparciem przedsięwzięcia MŚP może wnieść skargę do sądu administracyjnego na postawie ustawy wdrożeniowej jako ustawy szczególnej, co miało istotny wpływ na wynik spawy bo doprowadziło do nieuprawnionego rozpoznania skargi i jej uwzględnienia w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej;
2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania i brak odrzucenia skargi, pomimo iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik spawy, bo doprowadziło do nieuprawnionego rozpoznania skargi pomimo, iż droga sądowa jest niedopuszczalna, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1) p.p.s.a. nieważnością postępowania;
3. art. 30c ust. 3 pkt 1) i 2) w związku z art. 14lzf ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy ocena projektu skarżącej nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; co miało istotny wpływ na wynik spawy, bo doprowadziło do nieuprawnionego uwzględnienia skargi i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez Rzeszowską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. (dalej: RARR), która nie jest ani właściwą instytucją zarządzającą ani pośredniczącą; w sytuacji gdy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i powinna zostać oddalona;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy wdrożeniowej poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w sytuacji, gdy:
a) ze zgromadzonego w procedurze oceny materiału stanowiącego zgodnie z Regulaminem podstawę oceny wniosku (informacje podane we wniosku o dofinansowanie i na stronie internetowej podanej we wniosku) nie wynika, że wypożyczalnia rowerów nie była dotychczas prowadzona przez Skarżącą, zaś na stronie internetowej skarżącej, której adres skarżąca podała we wniosku o dofinansowanie - w zakładce "NASZE USŁUGI" - wskazano najem rowerów i podano cenę tej usługi, a ustalenie przez Sąd, że oferta najmu rowerów jest w przygotowaniu lub, że jest świadczona przez inny podmiot oparte jest na niekonsekwentnych twierdzeniach skarżącej w postępowaniu sądowym - w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego, a dokonywana przez niego kontrola legalności aktu administracyjnego opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem, a więc w przedmiotowej sprawie na treści wniosku o dofinansowanie (oraz wskazanej w nim strony internetowej); co miało istotny wpływ na wynik spawy bo doprowadziło do nieuprawnionego uwzględnienia skargi;
b) przyjęcie przez Sąd, że czym innym jest prowadzenie wypożyczalni rowerów, a czym innym umożliwienie skorzystania z rowerów jako usługi dodatkowej oferowanej przy okazji wynajmowania pokojów - stanowi ocenę dowolną, bo nielogiczną albowiem najem rowerów za zapłatą wynagrodzenia (choćby świadczony w ograniczonym zakresie, jako usługa uboczna względem głównej usługi hotelarskiej) stanowi działalności klasyfikowaną jako wypożyczanie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego (obejmującą wypożyczanie rowerów), zaś na stronie internetowej skarżącej, której adres skarżąca podała we wniosku o dofinansowanie - w zakładce "NASZE USŁUGI" - jest jednoznaczna informacja o najmie rowerów za wynagrodzeniem, a nie o tym, że rower jest "na wyposażeniu" pokoju, do dyspozycji gości w ramach najmu pokoju;
II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie:
5. art. 14lza ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 14lzb ust. 1 i ust. 2 pkt 1) - 4) w związku z art. 14lzc ustawy wdrożeniowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nieuprawnionego przyjęcia, że ocena przedsięwzięcia MŚP przez RARR została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w sytuacji gdy ocena ta przeprowadzona została w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając równe traktowanie podmiotów wnioskujących o objęcie wsparciem oraz zgodnie z podanym do publicznej wiadomości Regulaminem naboru przedsięwzięć MŚP (w tym z uwzględnieniem kryteriów wyboru przedsięwzięć określonych tym regulaminem) określającym normy stosowane w celu oceny przedsięwzięć MŚP, a które to normy wynikające z regulaminu zostały naruszone przez sąd poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
6. art. 14lzc w związku z art. 14lzb ust. 2 pkt 1) ustawy wdrożeniowej w związku z § 7 ust. 1 i 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia, że przymiot "nowości" planowanej usługi badany jest w procesie oceny na gruncie regulaminowych kryteriów, zaś określenie we wniosku o dofinansowanie planowanej usługi jako "nowa" - nie jest wiążące w procesie oceny;
7. art. 14lzb ust. 2 pkt 3) i 4) ustawy wdrożeniowej w związku z § 7 ust. 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że RARR nie mógł oceniać treści wniosku, w oparciu o informacje ze strony internetowej skarżącej, w sytuacji gdy prawdziwość oświadczeń i danych we wniosku może zostać zweryfikowana w trakcie oceny, a działanie takie może polegać m. in. na korzystaniu przez oceniających z informacji opublikowanych na stronie internetowej skarżącej, która została wskazana we wniosku o dofinansowanie;
8. art. 14lzb ust. 2 pkt 3) i 4) ustawy wdrożeniowej w związku z § 7 ust. 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia, że podstawą oceny przedsięwzięcia MŚP są informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie oraz jego załącznikach, a więc i weryfikacja przez Sąd prawidłowości oceny przez RARR przedsięwzięcia MŚP powinna się zasadzać tylko na informacjach zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz jego załącznikach, a nie na późniejszych informacjach, czy twierdzeniach skarżącego; tymczasem z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd podziela wyjaśnienia skarżącej przedstawione we wniosku o ponowną ocenę i późniejsze stanowiska w postępowaniu sądowym, co wyraża się w nieuprawnionym stwierdzeniu przez Sąd, że informacja zamieszczona na stronie skarżącej miała jedynie charakter zapowiedzi lub oferty partnera, nie byłą powiązana z faktycznym świadczeniem usług; gdy tymczasem nie wynika to z treści wniosku o dofinansowanie, ani z informacji podanych na stronie internetowej wskazanej we wniosku o dofinansowanie;
9. art. 14lzb ust. 2 pkt 3) i 4) ustawy wdrożeniowej w związku z § 7 ust. 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że przeprowadzona ocena zasadzała się na przypuszczeniach, a nie na dowodach - w sytuacji, gdy ocena opierała się na informacjach podanych we wniosku o dofinansowanie oraz podanych na stronie internetowej wnioskodawcy wskazanej we wniosku o dofinansowanie, zaś to na Skarżącej spoczywał ciężar precyzyjnego przedstawienia przedsięwzięcia we wniosku o dofinansowanie i podania informacji, w oparciu o które operator weryfikuje spełnienie kryteriów naboru, w tym przymiot "nowości" usługi; tymczasem przedsiębiorca nie przedstawił informacji pozwalających na ocenę, że usługa najmu rowerów elektrycznych jest nowa względem oferowanej już usługi najmu rowerów;
10. art. 14lzb ust. 2 pkt 3) i 4) ustawy wdrożeniowej w związku z § 7 ust. 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że wypożyczalnia rowerów nie była dotychczas prowadzona przez Skarżącą, w sytuacji gdy taka okoliczność nie wynika z treści wniosku o dofinansowanie (z którego wynika jedynie, że przedsiębiorca planuje uruchomić usługę wypożyczania rowerów elektrycznych, która według niego spełnia wymóg "nowości"), zaś na stronie internetowej skarżącej, której adres skarżąca podała we wniosku o dofinansowanie - w zakładce "NASZE USŁUGI" - wskazano najem rowerów i podano cenę tej usługi, a we wniosku o dofinansowanie brak jest wyjaśnienia, że skarżąca takiej usługi nie świadczy;
11. art. 14lzc w związku z art. 14lzb ust. 2 pkt 1), 3) i 4) ustawy wdrożeniowej w związku z § 7 ust. 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że organ powinien ustalić czyją własnością są rowery, czy wnioskodawca faktycznie uzyskiwał z tego tytułu dochody, czy działalność ta funkcjonowała operacyjnie - gdy tymczasem to na wnioskodawcy ciążył obowiązek precyzyjnego podania we wniosku o dofinansowanie wszelkich informacji, które są konieczne dla oceny wniosku; zaś okoliczności wskazane przez Sąd nie sąd przedmiotem regulaminowej oceny w zakresie spełnienia kryteriów wyboru; ponadto weryfikacja tylko takich okoliczności nie byłaby przydatna (w braku odpowiednich informacji we wniosku) dla oceny, czy wnioskodawca świadczy usługę najmu rowerów, albowiem można świadczyć taką usługę nie będąc właścicielem rowerów, a brak ewentualnego przychodu nie świadczy o braku oferowania (dostępności) usługi;
a) art. 14lzc w związku z art. 14lzb ust. 2 pkt 1) ustawy wdrożeniowej w związku z § 7 ust. 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że oceny przedsięwzięcia MŚP dokonano w sposób naruszający prawo, podczas, gdy oceny tej dokonano w zakresie spełniania kryteriów określonych w Regulaminie wyboru przedsięwzięć i jego załącznikach, w tym: Załącznika nr 1 "Kryteria wyboru przedsięwzięć" (pkt. B.4., pkt B.5., pkt. B.6.), zaś RARR uprawniona była do negatywnej oceny wniosku o dofinasowanie na gruncie tych norm, które to normy przez Sąd zostały błędnie wyłożone i niewłaściwie zastosowane - albowiem negatywna ocena wniosku o dofinasowanie w zakresie kryteriów B.4, B.5. i B.6. jest prawidłowa ponieważ skarżąca nie spełniła wymogu wprowadzenia nowej usługi, gdyż usługa wynajmu rowerów elektrycznych stanowi jedynie modyfikację istniejącej oferty wynajmu rowerów.
Organ w uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wyjaśnił, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaznaczył, że sprawa ta nie należy do kategorii spraw określonych w art. 3 § 3 p.p.s.a. i art. 14lzf ust. 2 i 3 ustawy wdrożeniowej. Zdaniem RARR WSA w Rzeszowie nie był uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia skargi i wydania wyroku. Stosunek pomiędzy skarżącą a RARR ma charakter cywilnoprawny i jako taki nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
RARR wskazał, że art. 14lzf ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który przewiduje skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., na wypadek ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia - nie dotyczy przedsięwzięcia MŚP, a przedsięwzięcia Operatora takiego jak RARR.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
[...] nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W wyroku z 9 kwietnia 2025 r., I GSK 179/25 (LEX nr 3853491) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następującą ocenę prawną: "Dokonana przez ten Sąd wykładnia - oparta o dynamiczną analizę toku przedsięwzięcia - wpisuje się w konstytucyjną zasadę prawa do sądu. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Jak podkreśla się w doktrynie prawa konstytucyjnego, w przepisie tym wyrażona została jedna z fundamentalnych reguł demokratycznego państwa prawa, jaką jest zasada tzw. prawa do sądu. Stanowi ona logiczną konsekwencję założenia, że w państwie prawa tylko sąd jest organem decydującym ostatecznie o wolnościach, prawach i obowiązkach jednostki. Jest to ponadto bardzo istotne prawo jednostki, która może dochodzić swych praw przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem, zobowiązanym do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy. W orzecznictwie podkreślono, że obejmuje ona prawo dostępu do sądu, pod którym to pojęciem rozumieć należy prawo do uruchomienia procedury przed niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem, prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, wreszcie prawo do wyroku sądowego, czyli możliwość uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Jak wynika z powyższego, koncepcja polskiego ustawodawcy zakłada zatem ukształtowanie prawa do sądu jako zestawu gwarancji, w jakie musi być "wyposażony" sąd, aby wolności i prawa jednostki były chronione w odpowiedni sposób."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 15 lipca 2025 r., I SA/Rz 193/25 uwzględnił prawomocne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie dopuszczalności skargi na informację w przedmiocie negatywnej ponownej oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia MŚP wsparciem (art. 170 p.p.s.a., art. 171 p.p.s.a.).
Postanowieniem z 28 maja 2025 r., I GSK 449/25 (LEX nr 3881522) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził wiążącą ocenę prawną dotyczącą dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie wydane w trybie rozporządzenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 23 kwietnia 2024 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis na dywersyfikację działalności mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2024 r., poz. 687), które nie przewiduje żadnych uprawnień dla przedsiębiorców z sektora MŚP do zaskarżenia wydanych wobec nich rozstrzygnięć przez organy prowadzące postępowanie do sądu administracyjnego. O prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego decyduje zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. ustawa szczególna, w tym wypadku ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Według art. 14lzf ust. 2 tej ustawy, w przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę wnosi podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji (...) bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. (...).
Skarga [...] na informację Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z 3 kwietnia 2025 r. w przedmiocie negatywnej ponownej oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia MŚP wsparciem jest dopuszczalna i została wniesiona w terminie 14 dniowym do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Za podstawę wyroku z 15 lipca 2025 r., I SA/Rz 193/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Rzeszowską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. Spółka jawna złożyła wniosek o dofinansowanie projektu ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, dotyczący inwestycji A1.2.1. Inwestycje dla przedsiębiorstw w produkty, usługi i kompetencje pracowników oraz kadry związane z dywersyfikacją działalności. Pismem z 10 marca 2025 r. Rzeszowska Agencja Rozwoju Regionalnego (RARR) poinformowała spółkę o negatywnej ocenie projektu na etapie oceny merytorycznej przedmiotowego wniosku. Spółka jawna wniosła o ponowną ocenę przedsięwzięcia, po rozpatrzeniu wniosku operator stwierdził brak podstaw dla zmiany negatywnej oceny wniosku w zakresie kryteriów B.4., B.5. i B.6. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 15 lipca 2025 r., I SA/Rz 193/25 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania:
"W rozpoznawanej sprawie w złożonym wniosku wnioskodawca jednoznacznie wykazał, że planowane przedsięwzięcie polega na utworzeniu wypożyczalni rowerów elektrycznych i rozpoczęciu nowej działalności w tym zakresie. We wniosku wskazano także, że obecna działalność firmy ogranicza się do usług turystycznych i noclegowych, wypożyczalnia rowerów nie była dotychczas prowadzona, projekt obejmuje zakup nowego sprzętu (rowery elektryczne), uruchomienie usługi i działania promocyjne, inwestycja została zaplanowana jako niezależna operacyjnie nowa linia usługowa. Słuszne są zarzuty skargi, że brak było podstaw do tego aby treść wniosku oceniać w oparciu o informacje, ze strony internetowej skarżącej. Tym bardziej, że nie została przeprowadzona żadna weryfikacja tych informacji. Nie ustalono czyją własnością są rowery, czy wnioskodawca faktycznie uzyskał z tego tytułu przychody, czy działalność ta funkcjonowała operacyjnie. We wniosku o ponowną ocenę wyjaśniono, że informacja na stronie internetowej miała charakter zapowiedzi lub oferty partnera, nie była powiązana z faktycznym świadczeniem usług przez wnioskodawcę, a wypożyczalnia miała być dopiero uruchomiona. Wnioskodawca nie posiadał ani rowerów, ani infrastruktury niezbędnej do ich wynajmu. Tym samym zasadny jest zarzut, że przeprowadzona ocena opierała się na przypuszczeniach, a nie na dowodach. Co więcej w ocenie Sądu nawet tego rodzaju informacja znajdująca się na stronie internetowej wnioskodawcy nie mogła powodować negatywnej oceny jego wniosku odnośnie kryterium B.4. Czym innym bowiem jest prowadzenie wypożyczalni rowerów a czym innym umożliwienie skorzystania z rowerów jako usługi dodatkowej oferowanej przy okazji wynajmowania pokojów. W tym ostatnim przypadku świadczenie tego rodzaju usług należy bowiem oceniać jako formę uatrakcyjnienia podstawowej oferty jaką jest wynajem pokojów, podobnie jak inne wymienione na stronie internetowej wnioskodawcy usługi pomocnicze - dodatkowe. Na stronie tej wskazano między innymi, że istnieje możliwość skorzystania z masaży i usług kosmetycznych w pokoju, z wycieczek, z wynajmu samochodu. Wskazanie możliwości skorzystania z tego rodzaju usług nie może przecież prowadzić do wniosku, że skarżąca prowadzi salon masażu, biuro podróży, czy wypożyczalnię samochodów. Podobnie należy ocenić wskazanie możliwości wynajmu rowerów. Tego rodzaju usługa pomocnicza w stosunku do usługi stanowiącej podstawowy zakres działalności skarżącej spółki nie może prowadzić do wniosku, że skarżąca prowadzi wypożyczalnię rowerów, a przecież tego rodzaju działalność w ramach wnioskowanego projektu zamierzała zrealizować."
Według art. 30c ust. 3 pkt 1) uzppr, w wyniku rozpatrzenia skargi, o której mowa w ust. 1, sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. W uzppr ustawodawca inaczej niż w p.p.s.a. nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonując kontroli działalności administracji publicznej orzekając w sprawie skargi na negatywną ocenę przedsięwzięcia zastosował środek określony w ustawie - art. 30c ust. 3 pkt 1) uzppr. Przepis ten przewiduje ustawowy środek, który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej stosowanym po zamknięciu rozprawy na etapie wyrokowania.
Przedmiotem oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie są przepisy rozporządzenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 23 kwietnia 2024 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis na dywersyfikację działalności mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności wydanego na podstawie art. 14lc ust. 4 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także zapisy Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności w naborze przedsięwzięć MŚP realizowanych przez mikroprzedsiębiorstwa, małe i średnie przedsiębiorstwa z sektora hotelarstwo, gastronomia, turystyka i kultura w którym podmiotem udzielającym pomocy jest RARR S.A.
Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, przepisy postępowania określają sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 1 p.p.s.a., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis art. 30c ust. 3 pkt 2) uzppr normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez sąd I instancji innego środka określonego w ustawie, w tym wypadku z art. 30c ust. 3 pkt 1) uzppr, kiedy sąd uwzględnia skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 29 ust. 2 uzpr informacje o konkursie, w tym kryteria wyboru projektów. Naruszeniem prawa jest błędne ustalenie, że projekt nie uzyskał minimum punktowego lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania lub skierowany do kolejnego etapu oceny (art. 30b ust. 2 pkt 1) uzpr.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo powołując się na § 3 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP przygotowanego na podstawach prawnych wskazanych w jego § 1: "Regulamin wyboru przedsięwzięć MŚP przedstawia zasady aplikowania oraz reguły wyboru przedsięwzięć MŚP realizowanych przez mikroprzedsiębiorstwa, małe i średnie przedsiębiorstwa z sektora hotelarstwo, gastronomia (HoReCa), turystyka, kultura do wsparcia w ramach Inwestycji A1.2.1 KPO. Dokument ten opracowany został na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i unijnego. Jakiekolwiek rozbieżności pomiędzy tym dokumentem a przepisami prawa należy rozstrzygać na rzecz przepisów prawa."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uzasadnił naruszenie zastosowania kryterium oceny B.4. Przedsięwzięcie MŚP dotyczy rozszerzenia lub dywersyfikacji działalności Wnioskodawcy przyjmując, że z informacji zawartych we wniosku oraz załącznikach do wniosku (§ 7 ust. 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP) wynika, że wnioskodawca jednoznacznie wykazał, że planowane przedsięwzięcie polega na utworzeniu wypożyczalni rowerów elektrycznych i rozpoczęciu nowej działalności w tym zakresie.
Regulamin wyboru przedsięwzięć MŚP zawiera zasady aplikowania oraz reguły wyboru przedsięwzięć MŚP. Wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach objętych przedmiotem ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, oraz to, że Regulamin wyboru przedsięwzięć MŚP nie jest aktem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, nie powodują, że w takich sprawach organ stosujący prawo może działać poza granicami wytyczonymi art. 7 Konstytucji RP (Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa).
Artykuł 153 p.p.s.a. jest przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ma zastosowanie, kiedy sąd administracyjny uwzględnieni skargę i sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej nie stosuje wskazanego przepisu p.p.s.a., lecz wypełnia ciążący na nim z mocy tego przepisu obowiązek uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu. Przepis art. 153 p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego (zawartym w tym samym akcie co przepisy postępowania), ponieważ nakłada na organy administracji publicznej, a także sądy administracyjne określony obowiązek, którego nie wykonanie skutkuje sankcją w postaci uchylenia decyzji, bądź uchylenia wyroku sądu administracyjnego. Przepis ten reguluje stosunki pomiędzy podmiotami postępowania sądowoadministracyjnego, najpierw w postępowaniu przed organami administracji publicznej, a po wniesieniu skargi na ponownie wydaną decyzję ostateczną przed sądem administracyjnym. Oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 15 lipca 2025 r., I SA/Rz 193/25 kasator skutecznie nie podważył, wobec braku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię).
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.
Wobec tego, że skarga [...] na informację Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z 3 kwietnia 2025 r. w przedmiocie negatywnej ponownej oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia MŚP wsparciem jest dopuszczalna i została wniesiona w terminie 14 dniowym do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zarzuty podniesione w pkt I.1. oraz w pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej nie są trafne i uzasadnione.
Zarzut podniesiony w pkt I.3. petitum skargi kasacyjnej również nie jest trafny i uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stosując środek określony w ustawie z art. 30c ust. 3 pkt 1) uzpr nie mógł zastosować innego z art. 30c ust. 3 pkt 2) uzpr, ponieważ uwzględnił skargę. Skoro skarga została przyjęta i rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, to oznacza że była dopuszczalna i wniesiona w terminie wraz z kompletną dokumentacją, Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 14lfz ust. 3 uzpr.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Kasator winien wskazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na błędzie w subsumcji, błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, nie przystaje do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie.
W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt II. 5. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie wielu przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nieuprawnionego przyjęcia (....)", "a które to normy wynikające z regulaminu zostały naruszone przez sąd poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Jeśli chodzi o naruszenie przepisów wskazanej ustawy, Sąd I instancji ich nie stosował, lecz oceniał ich zastosowanie przez organ administracji publicznej, w tych ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie stwierdził naruszenia przepisów wskazanych przez kasatora. Sąd I instancji stwierdził natomiast, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, ponieważ ocena przedsięwzięcia MŚP dokonana w oparciu o kryterium B.4. nie przystaje do informacji zawartych we wniosku oraz załącznikach do wniosku (§ 7 ust. 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP). Kasator nie wskazał, które normy regulaminu naruszył Sąd I instancji "poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", tym bardziej które przez błędną wykładnię, które zaś przez niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W pkt II. 6. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie § 7 ust. 1 i 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP "poprzez niewłaściwe zastosowanie." Zapisy regulaminu brzmią: 1. Ocena przedsięwzięć MŚP dokonywana jest w oparciu o kryteria wyboru przedsięwzięć MŚP określone w załączniku nr 1 do Regulaminu, na podstawie informacji zawartych we wniosku oraz załącznikach do wniosku. 6. Prawdziwość oświadczeń i danych zawartych we wniosku może zostać zweryfikowana w trakcie oceny, jak również przed i po zawarciu umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia nie wyraził wprost oceny prawnej dotyczącej wykładni oraz zastosowania § 7 ust. 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP, ponieważ tej jednostki redakcyjnej Regulaminu nie powołał przedstawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Zarzut naruszenia § 7 ust. 1 oraz ust. 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP kasator podniósł w pkt II.7., pkt II.8., pkt II.9., pkt II.10., pkt II.11. petitum skargi kasacyjnej.
Należy zatem w pierwszej kolejności rozważyć, jaki charakter mają regulacje zawarte w § 7 ust. 1 i ust. 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP, czy są tam zawarte normy prawa materialnego, czy też normy postępowania. Ustęp 1 § 7 Regulaminu nakłada na operatora obowiązek oceny przedsięwzięcia MŚP w oparciu o kryteria wyboru przedsięwzięć MŚP określone w załączniku nr 1 do Regulaminu, na podstawie informacji zawartych we wniosku oraz załącznikach do wniosku. Tym samym jest to uprawnienie wnioskodawcy- mikroprzedsiębiorcy, że jego wniosek o objęcie przedsięwzięcia MŚP wsparciem w ramach planu rozwojowego w ramach Inwestycji zostanie oceniony z uwzględnieniem wyłącznie tych przesłanek. Z kolei, ustęp 6 § 7 Regulaminu zawiera uprawnienie operatora do zweryfikowania w trakcie oceny, jak również przed i po zawarciu umowy prawdziwości oświadczeń i danych zawartych we wniosku. Tym samym, jest to obowiązek wnioskodawcy poddania się procedurze weryfikacyjnej już od chwili złożenia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrażając jednoznaczną ocenę prawną: "Słuszne są zarzuty skargi, że brak było podstaw do tego aby treść wniosku oceniać w oparciu o informacje, ze strony internetowej skarżącej. Tym bardziej, że nie została przeprowadzona żadna weryfikacja tych informacji. (...) Co więcej w ocenie Sądu nawet tego rodzaju informacja znajdująca się na stronie internetowej wnioskodawcy nie mogła powodować negatywnej oceny jego wniosku odnośnie kryterium B.4." w uzasadnieniu wyroku przedstawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie pominął treść § 7 ust. 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, nie przedstawił wykładni § 7 ust. 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP, a tym samym sposobu jego właściwego zastosowania w procedurze konkursowej w konsekwencji, wyrażona ocena prawna jest przedwczesna.
Pojęcie "prawdziwość oświadczeń i danych zawartych we wniosku może zostać zweryfikowana w trakcie oceny (...)" jest nieostre i wymaga skonkretyzowania z uwzględnieniem całego Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP oraz załączników do niego. W tej sprawie, wnioskodawca we wniosku Tytuł przedsięwzięcia MŚP oznaczył: "Dywersyfikacja oferty firmy [...] poprzez wprowadzenie nowej usługi wynajmu rowerów elektrycznych w Krakowie w celu wzmocnienia odporności na przyszłe zdarzenia typu Pandemia" oraz przedstawił następujący Opis przedsięwzięcia MŚP: "W ramach planowanej dywersyfikacji działalności i w odpowiedzi na rosnące zapotrzebowanie na ekologiczne formy transportu, firma planuje uruchomić wypożyczalnię rowerów elektrycznych dla turystów. Projekt ten jest zgodny z kodem PKD 77.21Z, który obejmuje wynajem i dzierżawę sprzętu rekreacyjnego i sportowego, w tym rowerów, co w pełni spełnia wymogi regulaminu dotacji KPO."
Zgodnie z § 7 ust. 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP, ocena tego przedsięwzięcia MŚP dokonywana była w oparciu o kryteria wyboru przedsięwzięć MŚP określone w załączniku nr 1 do Regulaminu, na podstawie informacji zawartych we wniosku oraz załącznikach do wniosku. Wniosek podlegał ocenie przez Komisję Oceny Przedsięwzięć MŚP (KOPR MŚP) – komisję powołaną do oceny przedsięwzięć mikro, małych i średnich przedsiębiorców w zakresie spełnienia Kryteriów wyboru przedsięwzięć MŚP (§ 2 pkt 6) Regulaminu), która zgodnie z § 7 ust. 6 Regulaminu była uprawniona do zweryfikowana w trakcie oceny prawdziwości oświadczeń i danych zawartych we wniosku. W Regulaminie brak jest zapisów dotyczących narzędzi stosowanych podczas weryfikacji, brak jest również postanowień dotyczących dalszej weryfikacji danych uzyskanych podczas weryfikacji. Ponadto, Regulamin nie przewiduje poinformowania wnioskodawcy o sposobie i wynikach weryfikacji dokonanej w trakcie oceny, przed opublikowaniem wyników oceny i listy przedsięwzięć MŚP wybranych do objęcia wsparciem. Zgodnie z § 8 ust. 5 Regulaminu, jeśli przedsięwzięcie MŚP nie zostało wybrane do objęcia wsparciem, w terminie do 7 dni od dnia opublikowania wyników naboru, o których mowa w ust. 3, Operator informuje Wnioskodawcę o wyniku oceny wraz ze wskazaniem kryteriów, które ocenione zostały negatywnie, uzasadnieniem negatywnej oceny oraz pouczeniem o możliwości złożenia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia MŚP, bądź informuje o braku zamieszczenia na liście przedsięwzięć MŚP, które otrzymały możliwość uzyskania wsparcia. Operator wysyła do Wnioskodawcy informację o zatwierdzonym wyniku oceny w formie pisemnej albo elektronicznej za pośrednictwem skrzynki e-PUAP3 albo w sposób określony w § 3 ust. 8. O wynikach weryfikacji wnioskodawca dowiaduje się, kiedy opublikowano wyniki oceny i listy przedsięwzięć MŚP wybranych do objęcia wsparciem, lub też otrzymując informację o wyniku oceny wraz ze wskazaniem kryteriów, które ocenione zostały negatywnie, uzasadnieniem negatywnej oceny.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do ustalenia, czy wnioskodawca oznaczając we wniosku Tytuł przedsięwzięcia MSP: "Dywersyfikacja oferty firmy [...] poprzez wprowadzenie nowej usługi wynajmu rowerów elektrycznych w Krakowie (...)" oraz przedstawiając Opis przedsięwzięcia MSP: "W ramach planowanej dywersyfikacji działalności i w odpowiedzi na rosnące zapotrzebowanie na ekologiczne formy transportu, firma planuje uruchomić wypożyczalnię rowerów elektrycznych dla turystów (...)" złożył prawdziwe oświadczenie w rozumieniu § 7 ust. 6 Regulaminu w zakresie pojęcia "nowa usługa wynajmu rowerów elektrycznych w Krakowie" oraz pojęcia "firma planuje uruchomić wypożyczalnię rowerów elektrycznych dla turystów". Inaczej mówiąc, chodzi o ustalenie, czy z oświadczenia wynika, że wnioskodawca ubiega się o wsparcie przedsięwzięcia MŚP, którego celem jest rozszerzenie lub dywersyfikacja prowadzonej działalności, a rozszerzenie lub dywersyfikacja prowadzonej działalności przyczyni się do pozyskania szerszej grupy klientów dla oferowanych produktów i usług. Według § 12. Lista załączników do Regulaminu Załącznik nr 1 – Kryteria wyboru przedsięwzięć MŚP. W załączniku Kryteria wyboru przedsięwzięć MŚP Kryterium merytoryczne B.4. Przedsięwzięcie MŚP dotyczy rozszerzenia lub dywersyfikacji działalności Wnioskodawcy, w punktach od 1 do 3 wskazano, co podlega sprawdzeniu w ramach oceny.
Rozważenia wymaga również to, czy Komisja Oceny Przedsięwzięć MŚP (KOPR MŚP) – komisja powołana do oceny przedsięwzięć mikro, małych i średnich przedsiębiorców w zakresie spełnienia Kryteriów wyboru przedsięwzięć MŚP (§ 2 pkt 6) Regulaminu), która zgodnie z § 7 ust. 6 Regulaminu była uprawniona do zweryfikowana w trakcie oceny prawdziwości oświadczeń i danych zawartych we wniosku dokonała w wyniku tej weryfikacji prawidłowego ustalenia, że wnioskodawca oferuje usługę najmu rowerów, którą zamierza jedynie poszerzyć o najem rowerów elektrycznych, a dodanie rowerów elektrycznych do oferty nie oznacza znaczącego poszerzenia działalności, ponieważ usługa ta nadal pozostaje w tej samej kategorii wynajmu rowerów (karta oceny - Kryterium merytoryczne B.4.). Są to ustalenia z zakresu faktów dokonywane w toku postępowania w przedmiocie naboru przedsięwzięć MŚP realizowanych przez mikroprzedsiębiorstwa, małe i średnie przedsiębiorstwa z sektora hotelarstwo, gastronomia (HoReCa), turystyka, kultura - przez Komisję Oceny Przedsięwzięć MŚP. Chociaż nie jest to organ administracji publicznej, w postępowaniu weryfikacyjnym związany jest podstawową zasadą postępowania dowodowego - zasadą swobodnej oceny dowodów. W ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Informacja o wyniku oceny wraz ze wskazaniem kryteriów, które ocenione zostały negatywnie, powinna zawierać uzasadnienie negatywnej oceny, które poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej (§ 8 ust. 5 Regulaminu). Karta oceny zawiera rubrykę Uzasadnienie, z którego wynikać ma dlaczego wnioskodawca nie spełnia Kryterium merytorycznego B.4. i dlaczego otrzymał liczbę punktów 0.
Sporządzenie prawidłowego uzasadnienia wyniku negatywnej oceny przedsięwzięcia MŚP oraz prawidłowe sporządzenie uzasadnienia w Karcie oceny wniosku w rubryce przyporządkowanej do Kryterium merytorycznego, które nie zostało spełnione (liczba punktów 0) jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu wykonanie kontroli działalności administracji publicznej.
Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2017 r., II GSK 3402/17 (LEX nr 2431890) wyraził ocenę prawną: "(...) uzasadnienie takiej informacji musi zawierać taką treść, która pozwoli jej spełnić ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie musi zatem być zrozumiałe dla strony i wyraźnie, jednoznacznie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jedynie gdy uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, można uznać je za odpowiadające prawu. Podkreślenia zatem wymaga, że nie chodzi tu wyłącznie o kwestię formalną, czyli wyposażenie informacji o negatywnej ocenie projektu w uzasadnienie, ale o merytoryczne uzasadnienie spełniające wskazane wyżej warunki."
Należy zatem przyjąć, że uzasadnienie wyniku negatywnej oceny przedsięwzięcia MŚP oraz prawidłowe sporządzenie uzasadnienia w Karcie oceny wniosku powinno stanowić logiczną, zwartą całość aby prześledzić tok rozumowania i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie właściwej instytucji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona rozstrzygnięcie zostało wydane po gruntownej analizie wniosku i załączników i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie oceny wniosku zostały wyjaśnione. Kiedy uzasadnienie wyniku negatywnej oceny przedsięwzięcia MŚP sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.).
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie naruszył prawo materialne
przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. § 7 ust. 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP - Prawdziwość oświadczeń i danych zawartych we wniosku może zostać zweryfikowana w trakcie oceny (...).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przy ponownym rozpatrzeniu skargi uwzględni nie tylko treść § 7 ust. 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP, jak również inne regulacje w nim zawarte oraz Załącznik nr 1 - Kryteria wyboru przedsięwzięć MŚP.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.