I GSK 1123/22

I GSK 1123/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Wegner
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2573/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-21
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1341
art. 24 ust. 9
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 3
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. - Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2573/21 w sprawie ze skargi A.B. - Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. z dnia 10 listopada 2020 r., nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz A.B. - Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w M. kwotę 1667 (tysiąc sześćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2573/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A.B., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, zwanego dalej "organem" lub "organem odwoławczym", z dnia 9 lutego 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A., zwanego dalej "organem pierwszej instancji", z dnia 10 listopada 2020 r., nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 24 kwietnia 2017 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek J.A. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Decyzją z dnia 31 stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawcy te płatności w łącznej wysokości 2.570,02 zł. Beneficjentowi wypłacono zaliczkę w myśl rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 października 2017 r. w sprawie zaliczek na poczet płatności bezpośrednich za 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1873) w łącznej wysokości 1.799,01 zł. Wypłata została zrealizowana w dniu 25 października 2017 r. na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu 20 marca 2018 r. organ pierwszej instancji ustalił, że J.A. zmarł w dniu 27 lipca 2017 r., a w Sądzie nie toczyło się żadne postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku. Ponadto Komenda Powiatowa Policji w A. poinformowała, że środki z rachunku bankowego prowadzonego w PKO BP zostały pobrane na poczet zajęć egzekucyjnych przez A.B. komornika z Kancelarii Komorniczej w M. W dniu 26 kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do zwrotu zaliczki wypłaconej na poczet płatności bezpośrednich na konto zmarłego J.A. Odpowiadając na pismo Komornik poinformował, iż odmawia zwrotu kwoty z powodu oczywistej bezzasadności tego rodzaju żądań. W dniu 25 sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia A.B. nienależnie pobranych środków finansowych, a następnie wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 10 listopada 2020 r., powołując w podstawie prawnej art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505), zwanej dalej "ustawą o Agencji". Podkreślono również, że zgodnie z art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji, przepis art. 29 ust. 1 tej ustawy stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Organ wskazał przy tym, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił żaden z przypadków pozwalających na odstąpienie od odzyskania nienależnie/nadmiernie pobranej pomocy.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przypomniał, że zgodnie z art. 24 ust. 9 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1341 ze zm.), jeżeli decyzja w sprawie przyznania płatności uwzględnia w całości żądanie rolnika nie określa zmniejszeń ani wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, decyzję doręcza się jedynie na żądanie strony. Mając na uwadze fakt, że J.A. nie złożył żądania doręczenia decyzji pozostała ona jedynie w aktach sprawy. W dalszej części uzasadnienia przytoczył i omówił treść art. 29 ustawy o Agencji. Uznał, że pobranie przez A.B. Komornika Sądowego środków z rachunku bankowego należącego do zmarłego J.A. było niedopuszczalne, nastąpiło bowiem z naruszeniem art. 831 § 1 pkt 2a Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie do tej regulacji, nie podlegają egzekucji środki pochodzące z programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), wypłacone w formie zaliczki, chyba że wierzytelność egzekwowana powstała w związku z realizacją projektu, na który środki te były przeznaczone. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, określone w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną na decyzję organu odwoławczego. Sąd zwrócił uwagę, że tryb przyznawania dopłat na wypadek śmierci wnioskodawcy został uregulowany w sposób wyczerpujący w przepisach ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem/wydaniem decyzji, ustawodawca dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy, której brak będzie czynił postępowanie bezprzedmiotowym. Do uznania bezprzedmiotowości takiego postępowania nie stało na przeszkodzie uprzednie wydanie decyzji o przyznaniu dopłat bowiem decyzję administracyjną wydaną wobec osoby zmarłej należy uznać za decyzję nieistniejącą. Z akt sprawy wynika, że żaden spadkobierca J.A. do postępowania w sprawie przyznania płatności nie przystąpił tym samym żaden ze spadkobierców nie legitymował się aktem prawnym dającym podstawę do wypłaty płatności rolnych.
Krąg podmiotów, na rzecz których możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, wyznacza sformułowanie "pobranych środkow" z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Należy je rozumieć jako rzeczywiste pobranie środków z rachunku bankowego. Z okoliczności sprawy wynika, że środki finansowe pobrał skarżący. Nie jest przy tym istotne, to jak tymi środkami następnie zadysponował. Ponadto skoro środki z rachunku bankowego zmarłego nie zostały bezpośrednio przekazane na rachunki bankowe wierzycieli, a na konto komornika to istniały uzasadnione podstawy do uznania, iż podmiotem, który pobrał nienależnie środki publiczne był organ egzekucyjny. Skarżący był zatem pierwszym podmiotem, który pobrał te środki. Wbrew twierdzeniom skarżącego za podmiot, który pobrał ww. środki i zobowiązany jest do ich zwrotu nie można było uznać banku, który prowadził rachunek bankowy zmarłego producenta rolnego. Wskazano w tym zakresie na tezę wynikającą z wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3184/15.
Sąd I instancji nie miał wątpliwości prawnych co do dopuszczalności wydawania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego świadczenia wobec skarżącego jako osoby niebędącej stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat, która faktycznie pobrała środki przekazane na rachunek bankowy zmarłego beneficjenta. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż komornik nie egzekwuje należności objętych tytułem wykonawczym na swoją rzecz, tylko egzekwuje je na rzecz wierzyciela, z którym musi się z tych środków rozliczyć. Nie zmienia to jednak faktu, że to nie wierzyciele, bank, czy też spadkobiercy zmarłego producenta rolnego, lecz skarżący dokonał nienależnego pobrania płatności. Końcowo Sąd I instancji wskazał na zakaz wynikający z art. art. 831 § 1 pkt 2a K.p.c.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił A.B. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634]), zwanej dalej P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775]), zwanej dalej "K.p.a.", poprze dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego, w sytuacji gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania, gdyż organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności:
- zaniechały przeprowadzenia dowodów z dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w M. A.B. pod sygn. [...], a w konsekwencji nie wyjaśniły kiedy i na czyją rzecz zostały przekazane środki stanowiące zaliczkę na poczet płatności bezpośrednich znajdujące się na rachunku zmarłego J.A., tj. nie wyjaśniły jaki podmiot nienależnie pobrał środki publiczne,
- nie wyjaśniły czy Komornik Sądowy A.B. został poinformowany przez bank, iż J.A. nie żyje a wyegzekwowane środki z rachunku bankowego J.A. stanowią zaliczkę na poczet płatności bezpośrednich,
- nie wyjaśniły czy podmiotem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa może być organ władzy publicznej (komornik sądowy), który nie jest właścicielem egzekwowanych środków pieniężnych, a jedynie czasowo nimi dysponuje w ramach wykonywania ustawowych obowiązków,
- nie wyjaśniły czy istniały podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do zmarłego J.A., a następnie do wypłaty na rzecz tego zmarłego zaliczki na poczet płatności bezpośrednich i wydania decyzji administracyjnej w stosunku do zmarłej osoby w sytuacji gdy art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. nakłada na organ obowiązek zawieszenia postępowania w razie śmierci strony,
- nie wyjaśniły czy prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do zmarłej osoby, wypłata zaliczki na poczet płatności na rzecz zmarłej osoby oraz wydanie decyzji administracyjnej wobec zmarłego jest "pomyłką właściwej władzy", która nie mogła być wykryta przez rolnika (w rozumieniu art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 i art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011);
2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego, w sytuacji gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, gdyż uzasadnienie tej decyzji nie wyjaśnia motywów zaskarżonej decyzji i nie odnosi się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu, a w szczególności nie wyjaśnia z jakiego względu organ uznał, że:
- wypłata zaliczki na poczet płatności bezpośrednich na rachunek osoby zmarłej i wydanie decyzji wobec osoby zmarłej była działaniem zgodnym z obowiązującymi przepisami prawa, ani kto jest odpowiedzialny za wypłatę środków na rachunek osoby zmarłej,
- rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga wyjaśnienia kto stał się faktycznym beneficjentem i dysponentem środków wypłaconych zmarłemu J.A., ani wyjaśnienia czy Komornik Sądowy został poinformowany, iż zajmowane środki stanowią zaliczkę na poczet płatności bezpośrednich,
- bank, który pobrał środki z rachunku zmarłego ani wierzyciel, który ostatecznie uzyskał te środki nie są podmiotami, o których mowa w art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ale Komornik Sądowy, który te środki otrzymał od banku a potem przekazał je wierzycielowi jest takim podmiotem,
- art. 29 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogą mieć zastosowanie do organu egzekucyjnego, w sytuacji gdy Kodeks postępowania cywilnego przewiduje zamknięty katalog środków prawnych, które mogą służyć usuwaniu ewentualnych uchybień organu egzekucyjnego (art. 804 § 1 K.p.c., art. 767 K.p.c.),
3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zawiera stanowiska wobec części zarzutów skargi, ani stanowiska co do podstawy prawnej niektórych rozstrzygnięć, a tym samym uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a mianowicie:
a) nie wyjaśnia z jakiego względu Sąd I instancji uznał, że jeden podmiot czasowo dysponujący nienależnie wypłaconymi środkami publicznymi nie jest podmiotem, który je pobrał w rozumieniu art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (bank), a inny podmiot, który czasowo dysponował takimi środkami jest podmiotem, o którym mowa w tych przepisach (komornik sądowy),
b) nie zawiera żadnego stanowiska Sadu I instancji co do zarzutu zawartego w skardze, iż art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie mogą mieć zastosowania do organu egzekucyjnego, gdy K.p.c. przewiduje zamknięty katalog środków prawnych, które mogą służyć usuwaniu ewentualnych uchybień organu egzekucyjnego (art. 804 § 1 i art. 767 K.p.c.),
c) nie zawiera rzetelnego stanowiska Sądu I instancji co do zarzutu, iż zaistniały przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, w tym Sąd nie wyjaśnił z jakiego względu uznał, że nie zachodzą takie przesłanki, nie wyjaśnił jakie przesłanki musiałyby zaistnieć , nie wyjaśnił czy badał zaistnienie takich przesłanek, nie wyjaśnił jakie przepisy prawa powinny mieć zastosowanie przy ocenie czy zaistniały przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności,
d) nie zawiera rzetelnego stanowiska Sądu I instancji co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. a także art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a., art. 140 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż do tych wszystkich zarzutów Sąd odniósł się w sposób zbiorczy i ogólnikowy.
A.B. sformułował również na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, iż Komornik Sądowy realizujący czynności egzekucyjne na wniosek wierzyciela może zostać uznany za podmiot, który nienależnie lub nadmiernie pobrał środki publiczne, w sytuacji gdy te przepisy nie mogą mieć zastosowania do skarżącego, gdyż komornik sądowy nie egzekwuje należności objętych tytułem wykonawczym na swoją rzecz, lecz egzekwuje je na rzecz wierzyciela, z którym musi się z tych środków rozliczyć, a nadto K.p.c. przewiduje zamknięty katalog środków prawnych, które mogą służyć usuwaniu ewentualnych uchybień organu egzekucyjnego (art. 804 § 1 i art. 767 K.p.c.),
b) art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. 2014.227.69 z dnia 31 lipca 2014 r.) oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 27 stycznia 2011 r. (Dz. U. UE. L. Nr 25, str. 8) poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy płatność na rzecz zmarłego J.A. została dokonana na skutek pomyłki organu (gdyż postępowanie było prowadzone wobec osoby nieżyjącej, pieniądze wypłacono osobie nieżyjącej i decyzja o przyznaniu płatności została wydana na osobę nieżyjącą) a jednocześnie błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika (gdyż rolnik nie żył w chwili wypłaty środków na jego rachunek bankowy), co świadczy o tym, że zaistniały przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi S.G. poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Została ona oparta na zarzutach zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzuty te łączą się ze sobą i dlatego zostaną omówione łącznie.
W świetle podstaw, na których oparto skargę kasacyjną, istotę sporu stanowi - w kontekście podniesionych zarzutów – to, czy podmiotem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa może być komornik sądowy jako organ władzy publicznej, który nie jest właścicielem egzekwowanych środków pieniężnych, a jedynie czasowo nimi dysponuje w ramach wykonywania ustawowych obowiązków.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199), zwanej dalej "ustawą o ARiMR", Środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. Stosownie do treści art. 29 ust. 1a tej ustawy przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1.
Powyższe przepisy wpisują się w problematykę odzyskiwania środków publicznych nieprawidłowo wydatkowanych na rolnictwo i znajdują zastosowanie w sytuacji, gdy źródłem pobrania tych środków była decyzja administracyjna. Zasadnicze znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy ma przesądzenie przez ustawodawcę, że adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych może być każdy, poza adresatem pomocy, podmiot który te środki pobrał. Jednak ocena czy przekazane przez ARiMR środki finansowe stanowią kwoty nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, może dokonać się wyłącznie w wyniku wnikliwej analizy różnych zagadnień dotyczących sfery przyznania pomocy finansowej adresowanej dla rolników (podobnie: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 95/12; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3184/15, dostępne w CBOSA) oraz - o co należy uzupełnić powyższy pogląd - zasadniczych elementów stanu faktycznego konkretnej sprawy i jej prawnych uwarunkowań.
W cytowanym powyżej art. 29 ust. 1 oraz ust. 1a ustawodawca posłużył się niezdefiniowanym normatywnie pojęciem "pobrania". W celu nadania znaczenia owemu pojęciu należy odwołać się do językowej zawartości tego słowa określonej słownikiem języka polskiego. W odniesieniu do środków finansowych np. zapłaty czy wynagrodzenia, pobranie oznacza zainkasowanie, przyjęcie (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. prof. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 198) lub otrzymanie należności, skorzystanie z czegoś (Słownik języka polskiego pod red. prof. M. Szymczaka, Wyd. PWN, Warszawa 1982, s. 712, t. II). Objaśnienia słownikowe, określając pobranie, jednoznacznie wskazują na przyjęcie środków finansowych wyłącznie na swoją rzecz, dla siebie, na swój użytek przez co należy rozumieć możliwość nieskrępowanego, właścicielskiego dysponowania tymi środkami. Tak rozumiane pobranie nie występuje po stronie komornika sądowego jako funkcjonariusza publicznego działającego przy sądzie rejonowym. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 590 ze zm.) komornik jest organem władzy publicznej w zakresie wykonywania czynności w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. W myśl postanowień art. 3 ust. 3 tej ustawy do zadań komornika należy między innymi wykonywanie orzeczeń sądowych w sprawach o roszczenia pieniężne i niepieniężne oraz zabezpieczenie roszczeń, w tym europejskich nakazów zabezpieczenia na rachunku bankowym, z uwzględnieniem wyjątków przewidzianych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.) oraz wykonywanie innych tytułów wykonawczych oraz tytułów egzekucyjnych, które podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej bez zaopatrywania ich w klauzulę wykonalności. Wykonywanie przez komornika sądowego czynności egzekucyjnych związanych z egzekucją określonych środków finansowych z rachunku bankowego zobowiązanego nie stanowi i nie może stanowić przysporzenia majątkowego dla komornika, lecz daje mu jedynie prawo czasowego dysponowania tymi środkami i to tylko w celu realizacji jego ustawowych zadań. Decyzja, wydana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR, może być adresowana wyłącznie do podmiotów, które środki faktycznie pobrały, stając się uprawnionymi lub nieuprawnionymi beneficjentami płatności. Komornika sądowego realizującego zajęcie egzekucyjne na rzecz wierzyciela na podstawie tytułu wykonawczego w ten sposób określić nie można. Co do zasady komornik sądowy prowadzący postępowanie egzekucyjne i stosujący środek egzekucyjny w postaci egzekucji z rachunku bankowego zobowiązanego, który jest beneficjentem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie może być adresatem decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR, gdyż nie jest podmiotem, który nienależnie lub nadmiernie pobrał środki publiczne. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, że zajęcie rachunku bankowego nie może obejmować środków, o których mowa w art. 831 § 1 pkt 2a K.p.c. Z tego względu podstawowy zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jest uzasadniony.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. 2014.227.69 z dnia 31 lipca 2014 r.) oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 27 stycznia 2011 r. (Dz. U. UE. L. Nr 25, str. 8) poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy płatność na rzecz zmarłego J.A. została dokonana na skutek pomyłki organu. Zakwestionowanie możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR wobec komornika sądowego, który dokonał zajęcia egzekucyjnego środków finansowych na rachunku beneficjenta, oznacza, że w tej sprawie bez znaczenia pozostaje okoliczność czy środki na rachunku bankowym beneficjenta zostały przekazane na skutek pomyłki organu.
Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR oznacza w konsekwencji, że zasadna jest również część powiązanych z nim zarzutów naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły czy podmiotem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR może być organ władzy publicznej (komornik sądowy), który nie jest właścicielem egzekwowanych środków pieniężnych, a jedynie czasowo nimi dysponuje w ramach wykonywania ustawowych obowiązków. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji gdy uzasadnienie tej decyzji nie wyjaśnia jej motywów i nie odnosi się do argumentacji podniesionej przez skarżącego, a w szczególności nie wyjaśnia z jakiego względu organ uznał, że art. 29 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o ARiMR mogą mieć zastosowanie do organu egzekucyjnego, w sytuacji gdy Kodeks postępowania cywilnego przewiduje zamknięty katalog środków prawnych, które mogą służyć usuwaniu ewentualnych uchybień organu egzekucyjnego (art. 804 § 1 K.p.c., art. 767 K.p.c.). W konsekwencji uzasadniony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, z którego nie wynika dlaczego Sąd ten uznał, że jeden podmiot czasowo dysponujący nienależnie wypłaconymi środkami publicznymi nie jest podmiotem, który je pobrał w rozumieniu art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ARiMR (bank), a inny podmiot, który czasowo dysponował takimi środkami jest podmiotem, o którym mowa w tych przepisach (komornik sądowy). Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na wyjaśniony wyżej przedmiot sporu w niniejszej sprawie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją uwzględnił uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji a także umorzył postępowanie administracyjne – na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. a także art. 145 § 3 P.p.s.a.. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.