I GSK 1121/24

I GSK 1121/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Rz 602/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-04-23
I GZ 399/23 - Postanowienie NSA z 2024-01-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SA/Rz 602/23 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr SKO.4116.394.1810.2023 w przedmiocie zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie kwotę 3304 (trzy tysiące trzysta cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Rz 602/23, w wyniku rozpoznania skargi S.P. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej SKO, organ odwoławczy) z dnia 18 sierpnia 2023 r. w przedmiocie określenia kwoty podlegającej do zwrotu dotacji z budżetu Gminy [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Niepubliczne Integracyjne Przedszkole [...] w [...], prowadzone przez skarżącą, otrzymało w 2020 r. z budżetu Gminy [...] dotację na prowadzenie bieżącej działalności przedszkola. We wniosku o przyznanie dotacji nie były wykazane dzieci z niepełnosprawnością, ponieważ wówczas nie było takich uczniów. Dzieci z niepełnosprawnościami zostały wykazane po raz pierwszy w informacji o aktualnej liczbie uczniów za miesiąc marzec 2020 r. W związku z powyższym począwszy od miesiąca marca 2020 r. kwota dotacji została zwiększona o dotację na realizację zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci z niepełnosprawnością. Kolejne zwiększenie kwoty dotacji nastąpiło w miesiącu maju 2020 r. w związku z wykazaniem przez wnioskodawczynię kolejnego dziecka z niepełnosprawnością.
Wnioskodawczyni klasyfikując niepełnosprawności uczniów poinformowała organ, że zostali oni wykazani w systemie informacji oświatowej (SIO) jako uczniowie z niepełnosprawnością odpowiadającą wadze P67, P68 oraz P65 zgodnie rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2020 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2446). Tak też, wykazywano uczniów niepełnosprawnych w miesięcznych informacjach o aktualnej liczbie uczniów.
W dniu 23 września 2020 r. została przeprowadzona weryfikacja informacji zawartych w systemie informacji oświatowej Gminy [...] z informacjami składanymi przez dyrektorów jednostek oświatowych. W wyniku przeprowadzonej kontroli odnotowano rozbieżności w wykazanych przez wnioskodawczynię niepełnosprawnościach. Dzieci zaklasyfikowane zostały do niepełnosprawności z wagą P68 oraz P65. Nie wykazano dzieci z niepełnosprawnością o wadze P67.
Wnioskodawczyni dnia 2 października 2020 r. złożyła w Urzędzie Gminy [...] wyjaśnienie, że zaszła pomyłka we wcześniejszym zakwalifikowaniu orzeczeń do niepełnosprawności. Rozbieżności nastąpiły w wyniku błędnej informacji pozyskanej z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...]. Jednocześnie zwróciła się z wnioskiem o wyliczenie kwoty dotacji pobranej niewłaściwie. W dniu 5 października 2020 r. została poinformowana o wysokości kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.
Po przeprowadzonej weryfikacji zapisów w systemie informacji oświatowej na 30 września 2020 r. stwierdzono, że do Przedszkola Integracyjnego nie uczęszczają dzieci z niepełnosprawnością klasyfikowaną do wagi P67, natomiast są wykazane dzieci z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją odnoszone do wagi P68. W związku z zaistniałymi rozbieżnościami Wójt Gminy [...] (dalej organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, a następnie decyzją z dnia 23 grudnia 2020 r. nr FP.3054.175.2020 zobowiązał wnioskodawczynię do zwrotu do budżetu Gminy [...] części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od marca do sierpnia 2020 r. w łącznej wysokości 40.235,69 zł wraz z należnymi odsetkami jak od zaległości podatkowych.
Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni SKO decyzją z dnia 10 maja 2021 r. uchyliło powyższą decyzję z uwagi na brak w aktach sprawy wyliczeń kwoty dotacji, którą uznano za pobraną w nadmiernej wysokości.
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. organ I instancji określił wnioskodawczyni kwotę podlegającą zwrotowi do budżetu Gminy [...] części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od marca do sierpnia 2020 r. w łącznej wysokości 40.235,69 zł wraz z należnymi odsetkami jak od zaległości podatkowych. Powyższa decyzja został uchylona przez SKO decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 19 października 2022 r. określił wnioskodawczyni kwotę podlegającą zwrotowi do budżetu Gminy [...] części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od marca do sierpnia 2020 r. w łącznej wysokości 40.235,69 wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych liczonymi od 21 października 2020 r. do 15 maja 2021 r. w kwocie 1.816,67 zł oraz od dnia 13 maja 2020 r. do 17 sierpnia 2020 r. w kwocie 1.589,59 zł.
Powyższa decyzja została uchylona przez SKO decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. W ocenie SKO organ I instancji nie odniósł się do wskazywanej przez wnioskodawczynię kwestii możliwości uznania, że wypłacona dotacja była dotacją należną, z powodu tego, że w ustawie z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm., dalej u.f.z.o.) określono jedynie dolną granicę wysokości dotacji na ucznia niepełnosprawnego, zatem istniała teoretyczna możliwość wypłacenia zobowiązanej dotacji w wysokości wyższej niż minimalna określona przepisami ww. ustawy, a zatem wypłacona dotacja mogła zostać uznana za należną.
Organ I instancji rozpoznając sprawę po raz kolejny, decyzją z dnia 4 maja 2023 r. określił wnioskodawczyni kwotę podlegającą zwrotowi do budżetu Gminy [...] części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od marca do sierpnia 2020 r. w łącznej wysokości 40.235,69 zł wraz z należnymi odsetkami jak od zaległości podatkowych.
Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, SKO decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr utrzymało w mocy decyzje organu I instancji z dnia 4 maja 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepis art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz.1270 ze zm.), dalej: u.f.p.. regulujący kwestię zwrotu dotacji. Z przeprowadzonej przez organ weryfikacji zapisów w systemie informacji oświatowej na 30 września 2020 r wynika, że do Przedszkola Integracyjnego nie uczęszczały dzieci z niepełnosprawnością klasyfikowaną do wagi P67, natomiast zostały wykazane dzieci z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, odnoszone do wagi P68, co skutkowało wszczęciem postępowania z urzędu i w rezultacie określeniem kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od marca do sierpnia 2020 r., podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy [...]. SKO podkreśliło, że okoliczność, że dzieci z niepełnosprawnością klasyfikowaną do wagi P67 nie uczęszczały do Przedszkola Integracyjnego nie jest również kwestionowana przez samą skarżącą.
Organ wyjaśnił, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege), co oznacza że decyzja o zwrocie dotacji nie zależy od uznania organu, ale od stwierdzenia zaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu. Ponadto, zdaniem organu, nie ma znaczenia z czyjej winy nastąpiło nienależne, pozaprawne rozdysponowanie środków publicznych - ustawa wiąże obowiązek zwrotu nienależnie pobranych środków wyłącznie z faktem ujawnienia ich przekazania w wysokości wyższej niż należna. Jeżeli organ dotujący z jakichkolwiek przyczyn wypłacił, a dotowany pobrał, kwotę wyższą niż wynikająca z przepisów prawa, to tym samym kwota taka stanowi dotację nienależną. Dotacja tak pobrana podlega zwrotowi w nienależnej części z mocy samego prawa, zaś na obowiązek zwrotu nie ma wpływu to czy dotacja pobrana w wysokości większej niż należna została przeznaczona na cele dotowane, czy też czy otrzymujący taką dotację dysponuje środkami finansowymi do jej zwrotu, ani też to czy miał świadomość obowiązku takiego zwrotu w chwili pobierania dotacji.
SKO podkreśliło, że organ dotujący mógłby uznać, że wypłacona dotacja była dotacją należną jeżeli organ założycielski zwróciłby się z wnioskiem o zwiększenie dotacji ponad wartość obligatoryjną wynikającą z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. Ponieważ w przedmiotowej sprawie takiego wniosku nie złożono brak było podstaw do uznania i wypłacenia dotacji w wysokości wyższej niż minimalna, określona w przepisach ww. ustawy.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Rzeszowie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania kwot dotacji, przekazanych skarżącej w okresie od marca do sierpnia 2020 r. za pobrane w nadmiernej wysokości poprzez odwołanie się wyłącznie do danych wynikających z SIO oraz bez uwzględnienia jaka wysokość dotacji powinna być wypłacona za cały 2020 r. Należy zgodzić się z argumentacją skarżącej, że to nie ona dokonywała wyliczeń na podstawie których dotacja była przyznawana, lecz organ dotujący, który odpowiada za poprawność naliczenia dotacji. Nie jest zasadne powoływanie się przez organ, że dokonywał naliczeń w oparciu o dane wskazane w SIO. Dane w SIO są danymi statystycznymi, zaś obowiązek ich wprowadzenia uzależniający prawo do otrzymania dotacji dotyczy daty 30 września i nie dotyczy wskazywania wag, a jedynie liczby uczniów.
Jednocześnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w grudniu 2020 roku nastąpiła aktualizacja orzeczeń obu uczniów, co do których organy kwestionują prawidłowość pobrania dotacji za rok 2020. Organy winny przekazać w grudniu 2020 roku dotację z zastosowaniem wagi wynikającej z nowej treści orzeczeń. Nadto rozważenia wymagał fakt, czy dotacja według tej wyższej wagi, wynikającej z orzeczeń z grudnia 2020 roku nie powinna być przekazywana już w miesiącach poprzednich. Sąd podkreślił, że bez wątpienia potrzeba realizacji kształcenia specjalnego wobec uczniów o których chodzi w sprawie nie nastąpiła od daty wydania zaktualizowanego orzeczenia, lecz już wcześniej, tym samym organy obu instancji powinny rozważyć, czy w roku 2020 należało stosować wagę wynikającą z pierwotnego orzeczenia, czy orzeczenia zaktualizowanego, a nie odwoływać się wyłącznie do informacji wynikających z SIO.
Sąd zwrócił przy tym uwagę, że organy nie ustaliły ostatecznie, jaką kwotę dotacji za rok 2020 powinna otrzymać skarżąca i co za tym idzie w jakiej wysokości wypłacona jej dotacja była wyższa od należnej. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. Skoro według organu dotacja pobrana była w zawyżonej wysokości w okresie od marca do sierpnia 2020 r. to w tej sytuacji organ powinien dokonać aktualizacji wypłacanych dotacji za następne miesiące nie mogąc przy tym przekroczyć minimalnego progu 25%, o jaki może zmniejszyć się dotacja względem średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Wskazane procentowe limity obniżenia dotyczą kolejnych części przekazywanej dotacji w wymiarze miesięcznym, a odmienna interpretacja niwelowałaby zamierzoną przez ustawodawcę funkcję ochronną ww. przepisów. Bynajmniej nie oznacza to, że miesięczne kwoty przekazywanych części dotacji winny być równe, bowiem ich wysokość będzie się zmieniać z uwagi na dokonywane aktualizacje i będące ich konsekwencją kolejne zmiany wysokości części dotacji, jednakże podział pozostałej do przekazania dotacji na kolejne wypłacane części musi być dokonany w taki sposób, aby wysokość każdej kolejnej wypłacanej część dotacji pozostawała w zgodzie z przepisem art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Regulacja art. 43 ust. 5 u.f.z.o. przewiduje ograniczenia w zakresie zmniejszenia średniej arytmetycznej kolejnych przekazywanych części dotacji na skutek zaktualizowania kwoty dotacji. Jednakże nie oznacza to, że kwota dotacji w obrębie roku nie jest weryfikowana (obliczana) z uwzględnieniem także ostatniej aktualizacji. W tym znaczeniu organ ma prawo i obowiązek jako zawiadujący środkami budżetowymi ustalić jaka wysokość dotacji za cały rok przysługuje z uwzględnieniem ostatniej aktualizacji i porównać z kwotami dokonanych wypłat. Nie budzi żadnych wątpliwości, że kwoty te ostatecznie muszą się pokrywać. W przypadku jednak, gdy kwota należnej dotacji z uwzględnieniem aktualizacji jest w obrębie roku mniejsza niż kwota dotacji już wypłaconej w tym też roku, to niewątpliwie różnica stanowi kwotę dotacji nadmiernie pobranej, która podlega zwrotowi. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z treści decyzji organu pierwszej instancji, jak również z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, jaka kwota została wypłacona z tytułu dotacji w 2020 r. (w okresie styczeń-grudzień) o jaka jest wielkość dotacji z uwzględnieniem aktualizacji o której wyżej mowa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270, ze zm., dalej u.f.p.) przez błędną wykładnię i uznanie, że jeżeli kwotę dotacji przyznaną organowi prowadzącemu przedszkole ustalił organ dotujący (gmina) w wyniku błędu, to ma to wpływ na obowiązek zwrotu dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podczas gdy przekazanie przez gminę dotacji w wysokości wyższej niż należna lub bez podstawy prawnej, bez względu na powód takiego działania, także rodzi obowiązek zwrotu tej części dotacji,
2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy winny zastosować w tej sprawie mechanizm wynikający z tych przepisów w celu rozliczenia nadwyżki dotacji wypłaconej organowi prowadzącemu przedszkole w miesiącach od marca do sierpnia 2020 roku z dotacją należną w kolejnych miesiącach tego roku, podczas gdy stwierdzenie przez organ dotujący wypłaty dotacji w nadmiernej wysokości (ostateczną decyzją) nastąpiło już po zakończeniu roku budżetowego, którego dotyczy dotacja, zatem niemożliwe było takie rozliczenie, a ponadto instytucja aktualizacji kwoty dotacji nie znajduje zastosowania w tej sprawie, gdyż dotyczy ona wypłacenia dotacji według innej stawki niż właściwa, natomiast aktualizacja dokonywana jest tylko w sytuacjach wskazanych w przepisie art. 43 ust. 1 u.f.z.o. i dotyczy wyłącznie prawidłowo określonych stawek dotacji,
3. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i ust. 4 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2018 roku w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy [...] przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji (Dz.Urzęd.Woj.Podkarp z 2018 r. poz. [...], ze zm. - dalej: "uchwała w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji"), przez błędną wykładnię i stwierdzenie, że uchwała wymaga od osoby prowadzącej jednostkę oświatową złożenia wraz z wnioskiem o dotację określonego orzeczenia o niepełnosprawności dziecka uczęszczającego do przedszkola, na podstawie którego organ dotujący kwalifikuje dzieci do konkretnie określonej wagi stawki dotacji, podczas gdy z uchwały wynika, że to na organie wnioskującym o dotację spoczywa obowiązek prawidłowej kwalifikacji dzieci do danej grupy niepełnosprawności, co odpowiada określonej wadze stawki dotacji,
4. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U z 2024 r. poz. 572), dalej jako ,,k.p.a.", przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ winien był ustalić wysokość dotacji wypłaconej organowi prowadzącemu przedszkole za cały 2020 rok w celu ustalenia wysokości nadpłaconej dotacji wynikającej z przyjęcia błędnej stawki dotacji, w sytuacji, gdy w tym postępowaniu mechanizm rocznego rozliczania dotacji w wyniku aktualizacji jej kwoty nie ma zastosowania, a określenie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości następuje w postępowaniu wyjaśniającym zakończonym decyzją administracyjną, która stanowi podstawę prawną zwrotu tej dotacji, a dodatkowo wierzytelność z tytułu dotacji oświatowej nie podlega potrąceniu zgodnie z art. 62 ust. 1 u.f.p.,
5. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ niezasadnie powołał się na dane wynikające z SIO dokonując wyliczenia dotacji dla organu prowadzącego przedszkole, a winien był uwzględnić treść orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, w szczególności orzeczeń z grudnia 2020 roku aktualizujących podstawę wydania orzeczeń wobec obydwu uczniów, co do których organy kwestionują prawidłowość pobrania dotacji, w sytuacji gdy nieprawidłowe pobranie dotacji dotyczy okresu od marca do sierpnia 2020 roku, a nie grudnia 2020 roku, a ponadto z orzeczeń wydanych w grudniu 2020 roku nie wynika konieczność zastosowania wyższej stawki dotacji z uwzględnieniem wagi P67, gdyż orzeczenia wydane wobec ww. dwojga dzieci nie są orzeczeniami o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim (a więc dziećmi z wagą P67), a orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego (a więc dotyczącymi wagi P68), której prawidłowość naliczenia nie była kwestionowana przez organ dotujący, a ponadto sama strona w trakcie przesłuchania zeznała, że w 2020 roku nie prowadziła zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, a więc zajęć dla dziecka posiadające orzeczenie odpowiadające wadze P67.
Wskazując na powyższe zarzuty, SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi. Organ wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, jednocześnie zrzekając się rozprawy w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca nie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.
Przechodząc do zarzutów natury procesowej za zasadne należało uznać zarzuty podniesione w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, które sprowadzały się do błędnego zarzucenia organowi przez sąd pierwszej instancji naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie konieczności ustalenia w przeprowadzonym postępowaniu całej kwoty dotacji wypłaconej skarżącej w 2020 r., oraz niezasadnym odwołaniu się wyłącznie do zapisów SIO w zakresie wyliczenia wysokości dotacji za poszczególne miesiące 2020 r., w tym nie uwzględnienia orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego dwóch uczniów, zaktualizowanych w grudniu 2020 r. Nadmienić przy tym należy, że sąd pierwszej instancji nie wskazał wprost naruszenia których przepisów postępowania dopuścił się organ odwoławczy przy rozpoznaniu sprawy, jednakże mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku słusznie wywiodło SKO, że tymi przepisami są właśnie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Wskazać przede wszystkim należy, że sporne postępowanie – w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od marca do sierpnia 2020 r. - zostało wszczęte z urzędu w wyniku stwierdzenia przez organ I instancji rozbieżności pomiędzy deklarowanymi przez skarżącą, w comiesięcznych informacjach o aktualnej liczbie uczniów za dany miesiąc, liczby uczniów z niepełnosprawnością posiadających orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, w porównaniu z danymi wprowadzonymi do systemu informacji oświatowej. Stwierdzona rozbieżność wynikała z faktu, że skarżąca w składanych comiesięcznych informacjach od marca 2020 r. do sierpnia 2020 r. wykazywała uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych posiadających orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 127 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe klasyfikując dzieci jako uczniów z niepełnosprawnością odpowiadającą wagom P67, P68 oraz P65, co skutkowało zwiększeniem wypłacanej skarżącej dotacji na realizację zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci z niepełnosprawnością. Natomiast według zapisów w SIO organ ustalił, że do przedszkola prowadzonego przez skarżącą nie uczęszczały w ww. okresie dzieci z niepełnosprawnością klasyfikowana do wagi P67 a jedynie dzieci z niepełnosprawnością ruchową klasyfikowaną do wagi P68 i P65. Powyższe okoliczności nie były sporne w sprawie, skarżąca miała świadomość, że dzieci z niepełnosprawnością klasyfikowaną do wagi P67 nie uczęszczały we wskazanym okresie do przedszkola, ponadto z jej wyjaśnień wynikało, że we wskazanym okresie nie prowadziła zająć rewalidacyjno-wychowawczych. Wskazać wręcz należy, że skarżąca sama wystąpiła do organu o wyliczenie kwoty dotacji pobranej niewłaściwie w miesiącach od marca 2020 r. do sierpnia 2020 r. ponieważ zaszła pomyłka w zakwalifikowaniu orzeczeń o niepełnosprawności, dlatego też miała świadomość, że część z przekazanej na jej rachunek kwoty dotacji była w nadmiernej wysokości.
O ile można zgodzić się ze stwierdzeniem sądu pierwszej instancji, że to organ dotujący odpowiada za poprawność naliczenia dotacji a nie skarżąca, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, że w sytuacji weryfikacji poprawności wypłaconej dotacji organ nie może sięgnąć do danych i informacji zawartych w SIO. Podkreślić należy, że to skarżąca w comiesięcznych informacjach o aktualnej liczbie uczniów za dany miesiąc wskazywała dane, na podstawie których organ dotujący zwiększył comiesięczną część wypłacanej dotacji o uczniów niepełnosprawnych klasyfikowanych do wagi P67. Zatem to na skarżącej jako organie prowadzącym przedszkole ciążył obowiązek prawidłowego zaklasyfikowania dzieci do danej grupy niepełnosprawności, co wynikało z § 2 pkt 4 w zw. z załącznikiem nr 2 do uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Wskazać wręcz należy, że w myśl § 2 pkt 6 ww. uchwały skarżąca jako podmiot prowadzący przedszkole była obowiązana do złożenia korekty informacji niezwłocznie po stwierdzeniu faktu błędnego podania liczby uczniów będących podstawą naliczenia dotacji za dany miesiąc. Skarżąca takich korekt nie złożyła, mimo iż posiadała wiedzę, że dzieci uczęszczające do przedszkola nie posiadały orzeczeń o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.
Zgodzić się również należało z SKO, że wskazywana przez sąd pierwszej instancji okoliczność aktualizacji w grudniu 2020 r. orzeczeń obu uczniów dotkniętych niepełnosprawnością, na których została pobrana dotacja w zawyżonej wysokości, nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Zarówno ze wcześniejszych orzeczeń jak i tych zaktualizowanych w grudniu 2020 r. wynikało jedynie, że oboje dzieci wymagały kształcenia specjalnego przewidzianego dla dziecka z niepełnosprawnością sprzężoną, czyli odpowiadające wadze P68. Nie są to orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, odpowiadające wadze P67 a zatem aktualizacja tychże orzeczeń nie mogła w żaden sposób wpłynąć na zasadność wypłaty skarżącej dotacji na te dzieci z uwzględnieniem wyższej wagi – P67. Słusznie zatem wskazało SKO w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organ dotujący nie dysponował orzeczeniami o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych względem dwójki dzieci, ani w okresie od marca do sierpnia 2020 r. ani też w grudniu 2020 r. a zatem za powyższe okresy nie było podstaw do wypłaty wyższej stawki dotacji udzielanej za prowadzenie takich zajęć, co znalazło potwierdzenie w SIO.
W świetle powyższego, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięcia ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych organy wyprowadziły logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. W tych okolicznościach zgodzić należy się z SKO, że sąd pierwszej instancji zbyt pochopnie zarzucił organowi nieuprawnione przyjęcie, że dotacja pobrana przez skarżącą w okresie od marca do sierpnia 2020 r. została pobrana w nadmiernej wysokości. Raz jeszcze wskazać należy, że przedmiotem sprawy nie było rozliczenie dotacji za cały 2020 r. a jedynie określenie części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za miesiące od marca do sierpnia 2020 r.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w m.in. wyroku z 27 listopada 2018 r. sygn. akt I GSK 2094/18 czy też nowszym z 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt I GSK 200/22 (dostępne w bazie CBOSA), dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a taką jest także dotacja oświatowa, są instytucją prawa finansowego. Zasady ich zwrotu zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W myśl art. 252 ust. 1 i 2 u.f.p. beneficjent zwraca także dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i pobraną nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Z treści przytoczonej regulacji wynika wyraźnie obowiązek, a nie możliwość zwrotu budżetowi jednostki samorządu terytorialnego dotacji w wymienionych wypadkach. Stanowisko to pozostaje nadal aktualne w niniejszej sprawie, bowiem rozwiązania przyjęte w systemie finansów publicznych, mające na celu ochronę wydatków budżetowych, stanowią regulację o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a dochodzenie zwrotu niewłaściwie wydatkowanych dotacji, dotacji pobranych w nadmiernej wysokości, nie zostało - tak jak w stosunkach cywilnych bez elementu publicznoprawnego - pozostawione woli stron, tj. beneficjenta i organu.
Przyjąć zatem należy, że organ dotujący, w przypadku stwierdzenia, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości obowiązany był zastosować procedurę mającą na celu zwrot nienależnej dotacji - zgodnie z dyspozycjami wynikającymi z art. 252 u.f.p. Nie ma przy tym znaczenia, że stwierdzenie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości nastąpiło w związku czy bez związku z zachowaniem dotowanego (np. poprzez błąd dotującego). Na gruncie treści art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. okoliczność stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości ma charakter zobiektywizowany, tj. nie jest zależna od zaistnienia czynników subiektywnych, takich jak np. przyczynienie się dotowanego do wypłacenia mu dotacji bez podstawy prawnej, czy też nieprawidłowości w ustaleniu stawki dotacji przez organ. W świetle powyższego, słusznie podniosło SKO w zarzucie wskazanym w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przyjmując, że błąd organu dotującego w ustaleniu dotacji w prawidłowej wysokości może mieć wpływ na obowiązek zwrotu dotacji. Błąd organu dotującego przy przekazywaniu określonej kwoty dotacji oświatowej w trakcie roku budżetowego nie stanowi o niedopuszczalności rozliczenia dotacji po zakończeniu roku budżetowego, a w konsekwencji żądania zwrotu tejże kwoty od beneficjenta dotacji jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.
Trafny okazał się również zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – niewłaściwego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. Wskazane przepisy odnoszą się do sytuacji aktualizacji kwoty dotacji oświatowej w trakcie roku budżetowego, gdy tymczasem organy w niniejszej sprawie stwierdziły fakt wypłaty dotacji w nadmiernej wysokości po zakończeniu roku budżetowego. Przedmiotem tej regulacji jest sposób wyliczenia kwoty dotacji po aktualizacji, a nie rozliczenie dotacji po zakończeniu roku budżetowego. Jednocześnie regulacja art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. odnosi się jedynie do sytuacji wprost wskazanych w art. 43 ust. 1 ww. ustawy, czyli aktualizacji kwoty dotacji w wyniku: (1) aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1; (2) w wyniku zmiany przewidzianej kwoty potrzeb oświatowych dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45; (3) w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2, dokonanej na podstawie art. 14 ust. 8; bądź też (4) w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Żadna z opisanych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie, bowiem konieczność zwrotu nadpłaconej dotacji wynikała z faktu wypłacenia dotacji według stawki wyższej niż właściwa a nie z powodu aktualizacji należnej skarżącej dotacji. Przyjąć zatem należało, wbrew stanowisku przyjętemu przez sąd pierwszej instancji, że art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. nie reguluje kwestii nadmiernie pobranej dotacji ani instytucji zwrotu dotacji, a w konsekwencji słusznie wskazuje SKO, że w niniejszej sprawie nie mogły mieć one zastosowania.
Podzielić również należy stanowisko SKO, że z treści uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, w szczególności § 2 ust. 1 i 4 nie wynika obowiązek przedkładania przez podmiot prowadzący jednostkę dotowaną orzeczenia o niepełnosprawności dziecka uczęszczającego do przedszkola. To podmiot prowadzący przedszkole, najpierw we wniosku o przyznanie dotacji a następnie w miesięcznych informacjach o liczbie uczniów jest zobowiązany do kwalifikacji dzieci do poszczególnych grup niepełnosprawności, natomiast organ dotujący jest uprawniony do przeprowadzania kontroli prawidłowości udzielania i rozliczania przyznanych dotacji (§ 4 ww. uchwały).
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organy administracji prawidłowo zebrały, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy.
W tym miejscu należy podkreślić, że skarżąca błędnie interpretuje art. 17 ust. 3 u.f.z.o. Zgodnie z tym przepisem, w wersji obowiązującej w stanie prawnym mającym znaczenie w sprawie, niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Sformułowanie w "wysokości nie mniejszej niż" nie oznacza, jak oczekiwałaby tego skarżąca, że każda kwota dotacji na ucznia niepełnosprawnego, nawet wpłacona błędnie przez organ dotujący w wysokości wyższej niż równowartość przewidziana na takiego ucznia w subwencji ogólnej dla gminy, jest dotacją należną. Powyższy przepis jest skierowany do właściwych organów gminy, zakreślając im minimalną wysokość dotacji przewidzianą dla ucznia niepełnosprawnego, jednakże w dalszym ciągu to organ decyduje w jakiej wysokości dotacja na takiego ucznia przysługuje niepublicznemu przedszkolu. Zgodzić się należało z SKO, że możliwość zwiększenia dotacji ponad wysokość wynikającą z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. mogła nastąpić w sytuacji, gdyby z takim wnioskiem wystąpiła do organu dotującego skarżąca, zaś organ uznałby złożony wniosek za zasadny i podwyższyłby tę kwotę, w miarę posiadanych środków finansowych. Z takim wnioskiem skarżąca nie wystąpiła, a zatem nie można przyjąć, że kwota wypłaconej na jej rzecz dotacji na uczniów niepełnosprawnych według wagi P67, w okresie od marca do sierpnia 2020 r., mimo iż uczniowie ci nie posiadali orzeczeń o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, była wypłacona w prawidłowej wysokości. Słusznie zatem organy uznały, że kwota dotacji w wysokości 40.235,69 zł została pobrana przez skarżącą w nadmiernej wysokości, a zatem zachodziła konieczność orzeczenia o jej zwrocie na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz organu 3304 zł, przy czym na kwotę tę składają się równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (604 zł) oraz wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji (2700 zł).