I GSK 1121/22

I GSK 1121/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2832/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 97 § 1 pkt 4, art. 15, art. 136 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1540
art. 81 § 1 i 2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Dz.U. 2021 poz 305
art. 60 i 67
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B., J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2832/20 w sprawie ze skargi A. B., J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 8 października 2020 r. nr SKO.4000-519/2020 w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz A. B. i J. B. solidarnie 5 150 (pięć tysięcy sto pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 30 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2832/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. B. i J. B. (dalej zwanych: skarżącymi) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej zwanego: organem II instancji lub SKO) z 8 października 2020 r. nr SKO.4000-519/2020 w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 18 stycznia 2019 r. A. B., działająca w imieniu P. w M. (dalej zwanego: przedszkolem), złożyła rozliczenie dotacji przekazanej w 2018 r. Następnie w dniach: 23 stycznia 2019 r., 29 stycznia 2019 r., 13 lutego 2019 r. oraz 18 lutego 2019 r. wskazane wyżej rozliczenie było korygowane.
W okresie od 5 marca 2019 r. do 15 marca 2019 r. Burmistrz Miasta Mińsk Mazowiecki przeprowadził w przedszkolu prowadzonym przez skarżące kontrolę problemową w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej w 2018 r.
Zawiadomieniem z 3 czerwca 2019 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu dotacji do budżetu miasta przez skarżące prowadzące przedszkole, pobranej w 2018 r. na podstawie art. 17 ust 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych jako niewykorzystanej w terminie oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Decyzją z 14 lutego 2020 r. Burmistrz Miasta Mińsk Mazowiecki określił: 1. wysokość dotacji udzielonej w 2018 r., niewykorzystanej w terminie, przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Mińsk Mazowiecki solidarnie przez skarżące, jako osoby prowadzące przedszkole, na kwotę 60 063,92 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 1 lutego 2019 r. do zapłaty; 2. wysokość dotacji udzielonej w 2018 r., wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Mińsk Mazowiecki solidarnie przez skarżące, jako osoby prowadzące przedszkole, na kwotę 61 645,35 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanymi: od 14 listopada 2018 r. od kwoty 9 390,93 zł, od 6 grudnia 2018 r. od kwoty 52 254,42 zł do dnia zapłaty.
Z treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że część dotacji otrzymanej przez skarżące w 2018 r. w kwocie 60 063,92 zł uznano za niewykorzystaną w terminie. Organ stwierdził również, że kwota dotacji w wysokości 61 645 zł wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem. Składają się na nią: wydatek na wynagrodzenie skarżących – 34 631,07 zł, wydatek na wynagrodzenie A. B. jako osoby fizycznej prowadzącej przedszkole z tytułu pełnienia funkcji dyrektora tego przedszkola – 4 050 zł, zakup biletów na salę zabaw – 93,60 zł, zakup odzieży i artykułów sportowych – 3 083,46 zł, zakup pieluch dla wcześniaków – 24,99 zł, zakup karmy i artykułów dla zwierząt – 134,98 zł, zakup odzieży i galanterii – 7 045,70 zł, zakup reklamy – 1 131,60 zł, zakup artykułów elektronicznych i gospodarstwa domowego – 3 874,64 zł, zakup artykułów tekstylnych i wyposażenia wnętrz – 2 414,32 zł, zakup leków i artykułów aptecznych – 50 zł, zakup galanterii i biżuterii – 606,99 zł, zapłata za szkolenie dziennego opiekuna – 1 100 zł, zakup podręcznika szkolnego – 35 zł, zakup mebli do sypialni – 3 369 zł.
Decyzją z 8 października 2020 r. SKO w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki z 14 lutego 2020 r.
Nie zgadzając się z tym stanowiskiem skarżące wniosły skargę do WSA w Warszawie. Sąd I instancji skargę oddalił.
W uzasadnieniu sąd I instancji przyznał rację organowi, że skoro jako organ prowadzący zgłoszone zostały dwie osoby – skarżące – stanowią one swojego rodzaju "łączny" organ prowadzący. Oznacza to, że w zakresie wykonywania przewidzianych w przepisach prawa oraz statucie kompetencji organu prowadzącego (również co do realizacji uprawnień z zakresu prawa pracy), muszą one działać łącznie, co wyklucza możliwość zawarcia umowy o pracę z jedną z nich. Świadczy o tym również treść przywołanych umów o pracę, gdzie jako pracodawcę określono: "P. w M., reprezentowane przez J. B. i A. B.". Ponadto, skarżące które łącznie (jako organ prowadzący) posiadają status pracodawcy dla zatrudnionych w przedszkolu pracowników nie mogły pozostawać wobec samych siebie w stosunku podporządkowania, co wyklucza możliwość zaistnienia stosunku pracy. W ocenie WSA, brak było podstaw do poniesienia z dotacji wydatków na wynagrodzenia skarżących. Co za tym idzie wydatki te stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Potwierdzeniem trafności stanowiska organów orzekających, zdaniem sądu I instancji, jest pismo ZUS Oddział w Siedlcach Inspektorat w Mińsku Mazowieckim z 20 grudnia 2019 r. informujące o wydaniu 18 grudnia 2019 r. decyzji nr 418/2019 i 420/2019 stwierdzających, że skarżące nie podlegają obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, jako pracownice u płatnika składek N. od 1 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2019 r. (karta 94 tom II akt adm.), które to pismo organ I instancji dopuścił jako dowód w sprawie.
Sąd I instancji nie uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie sądu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku stron o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia skargi na uchwałę nr XXXIX.371.2018 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z 26 marca 2018 r. Okoliczność wniesienia tej skargi nie stanowi bowiem w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.
Jako nietrafny sąd ocenił również zarzut naruszenia art. 81 § 1 i 2 ustawy – Ordynacja podatkowa w związku z art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych z uwagi na brak uwzględnienia przez organ I instancji korekt rozliczenia dotacji złożonych przez strony 16 i 17 maja 2020 r. Postanowienia uchwały nr XXXIX.371.2018 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki pozwalają na korekty rozliczenia dotacji wyłącznie w zakresie stwierdzonych w nich błędów, co winno sprowadzać się do korygowania omyłek lub błędów rachunkowych, nie zaś dokonywania istotnych zmian w treści rozliczenia w zakresie ujawnionych w nim wydatków oraz stwierdzających te wydatki dokumentów księgowych
Sąd ocenił także jako niezasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przez brak wskazania przyczyn nie uwzględnienia wniosku dowodowego w zakresie dowodu z przesłuchania stron na okoliczność rodzaju pracy wykonywanej przez skarżące na rzecz prowadzonego przedszkola. Sąd uznał, że niezasadne było finansowanie z dotacji oświatowej wynagrodzeń dwóch osób będących organem prowadzącym przedszkola i pełniących funkcje jego dyrektora. Organ I instancji dokonując ustaleń w odniesieniu do wskazanych we wniosku dowodowym okoliczności, oparł rozstrzygnięcie na wyjaśnieniach pełnomocnika skarżących zawartych w piśmie z 19 listopada 2019 r., z których wynika, iż J. B. pełniła w przedszkolu nadzór pedagogiczny i wykonuje zadania dyrektora przedszkola. Natomiast A. B. zajmuje się obsługą administracyjną, czuwa i zapewnia właściwe zaopatrzenie, jest delegowana do kontaktu z rodzicami, omawiania z rodzicami metod wychowawczych stosowanych względem dziecka, rozlicza pracowników oraz dba o bezpieczne i higieniczne warunki. Oparcie się przez organ na oświadczeniu pełnomocnika w powyższym zakresie potwierdza bezzasadność wniosku dowodowego w zakresie dowodu z przesłuchania stron. Tym samym trafnie uznano w ocenie WSA, iż A. B. wykonywała w istocie czynności organu prowadzącego. Organy prawidłowo przyjęły, że ze środków publicznych nie można wypłacać wynagrodzenia osobie, skoro ona nie wykonuje faktycznie obowiązków dyrektora tego przedszkola, lecz jest tylko prowadzącym to przedszkole, a zadania z zakresu kształcenia, wychowania i opieki nad dziećmi wykonują inne osoby. Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji rzetelnie zgromadziły materiał dowodowy na potrzeby podjętych rozstrzygnięć i dokonały rzetelnej jego oceny.
Skarżące wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Skarżące wniosły także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
1. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej zwanej: k.p.a.), w zw. z art. 81 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1541, z późn. zm.; dalej zwanej: o.p.) w zw. z art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305; z późn. zm., dalej zwanej: u.f.p.), art. 81 § 1 i 2 o.p. w zw. z art. 60 i 67 u.f.p., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi skarżących na ww. decyzję SKO wydaną z naruszeniem przepisów polegającym na:
– odmowie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi na uchwałę nr XXXIX.371.2018 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 26 marca 2018 r. i uznanie, że okoliczność wniesienia tej skargi nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;
– nieuwzględnieniu zarzutu naruszenia art. 81 § 1 i 2 o.p. w zw. z art. 60 i 67 u.f.p. przez uznanie, że postanowienia uchwały nr XXXIX.371.2018 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 26 marca 2018 r. pozwalają na korekty rozliczenia dotacji wyłącznie w zakresie stwierdzonych w nich błędów, co winno sprowadzać się do korygowania omyłek lub błędów rachunkowych, nie zaś dokonywania istotnych zmian w treści rozliczenia w zakresie ujawnionych w nim wydatków oraz stwierdzających te wydatki dokumentów księgowych, co doprowadziło do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie jest rzeczą najbardziej istotną do prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;
– nieuwzględnieniu naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a co za tym idzie do nieprecyzyjnego i niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
– naruszeniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nieuznanie, że uzasadnienie decyzji SKO nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego Kolegium w zakresie zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. oraz, że swoje rozstrzygnięcie Kolegium oparło wyłącznie na rozstrzygnięciu organu I instancji. A ponadto także przez nieuznanie, że decyzja SKO w swoim uzasadnieniu nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, a także wskazania dowodów, które organ uznał, a którym odmówił wiarygodności i przyczyn tej odmowy, jak również przyczyn nie uwzględnienia wniosku dowodowego wskazanego w piśmie pełnomocnika skarżących z 3 września 2020 r. w zakresie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron postępowania na okoliczność rodzaju pracy wykonywanej przez nie na rzecz prowadzonego przedszkola. Co miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie;
2) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwość stanowiska sądu I instancji w zakresie naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. Przyjęcie ustaleń organów I i II instancji jako własnych w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dotyczących art. 81 § 1 i 2 o.p. w zw. z art. 60 i 67 u.f.p. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Jak również w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w szczególności dotyczących wydatków poniesionych na wynagrodzenia skarżących. WSA w Warszawie zawarł lakoniczne uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, a także przyjął za własne rozstrzygnięcie organów I i II instancji (strona 10 – 11 uzasadnienia Wyroku). Co uniemożliwia dokonanie kontroli poprawności stanowiska sądu I instancji przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie oraz dokonanie kontroli poprawności stanowiska sądu I instancji przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
2. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930, z późn. zm.; dalej zwanej: u.f.z.o.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320, z późn.zm.; dalej zwanej: k.p.) polegające na uznaniu przez sąd I instancji, że organ odwoławczy trafnie zauważył, że statut przedszkola w rozdziale IV § 13 pkt 1 przewiduje, że organem prowadzącym przedszkole jest osoba fizyczna, zaś do zadań organu prowadzącego należy między innymi podejmowanie decyzji w sprawach zatrudnienia pracowników. Mając natomiast na względzie, że jako organ prowadzący zgłoszone zostały dwie osoby – skarżące – stanowią one swojego rodzaju "łączny" organ prowadzący. Oznacza to, że w zakresie wykonywania przewidzianych w przepisach prawa oraz statucie kompetencji organu prowadzącego (również co do realizacji uprawnień z zakresu prawa pracy), muszą ona działać łącznie, co wyklucza możliwość zawarcia umowy o pracę z jedną z nich – jak to wskazano w odwołaniu. Świadczy o tym również treść przywołanych umów o pracę, gdzie jako pracodawcę określono: "P. w M., reprezentowane przez J. B. i A. B.". Dlatego też skarżące, które łącznie (jako organ prowadzący) posiadają status pracodawcy dla zatrudnionych w przedszkolu pracowników nie mogły pozostawać wobec samych siebie w stosunku podporządkowania, co wyklucza możliwość zaistnienia stosunku pracy. Zatem brak było podstaw do poniesienia z dotacji wydatków na wynagrodzenia skarżących, stanowią one zatem dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
Skarżące kasacyjnie przedstawiły w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji SKO w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu stwierdził, że decyzja ta nie jest nie zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
W pierwszej kolejności jednak należy stwierdzić, że rację miał sąd I instancji wskazując, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku stron o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia skargi na uchwałę nr XXXIX.371.2018 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z 26 marca 2018 r. Okoliczność wniesienia tej skargi nie stanowi bowiem w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w powyższym przepisie, jest zagadnienie prawne, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez inny organ lub sąd jest warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zagadnienie wstępne wiąże się z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Innymi słowy chodzi o sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt I GSK 1012/22; treść tego jak i dalej powoływanych orzeczeń sądów administracyjnych dostępna jest na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Istota prejudycjalności wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, a więc zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Na gruncie niniejszej sprawy błędne jest założenie skarżących kasacyjnie, że rozstrzygnięcie w zakresie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu jest uzależnione od wyniku postępowania prowadzonego w związku ze skargą na uchwałę nr XXXIX.371.2018 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z 26 marca 2018 r.
Przechodząc do rozpoznania kolejnych zarzutów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadnione należało uznać zarzuty z punktu 1. 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 § 1 i 2 o.p. w zw. z art. 60 i 67 u.f.p., na gruncie których strona skarżąca kasacyjnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podnosząc, że sąd I instancji zawarł lakoniczne uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, a także przyjął za własne rozstrzygnięcie organu w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dotyczących art. 81 § 1 i 2 o.p. w zw. z art. 60 i 67 u.f.p. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., jak również w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w szczególności dotyczących wydatków poniesionych na wynagrodzenia skarżących.
Odnosząc się do tych zarzutów trzeba przede wszystkim podkreślić, że z punktu widzenia cech sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, w tym "weryfikacyjnego" typu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiących przedmiot kontroli sądowej aktów indywidualnych i aktów normatywnych podejmowanych i stanowionych przez uprawnione organy, kontrola wykładni stanowi składnik funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa. (zob. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 – 6, s. 267 i n.). W związku z tym więc, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem, która obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (zob. ibidem.), to za w pełni uzasadnione należy uznać oczekiwanie, że rezultat sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej zostanie rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do wymogu wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (tak w wyrokach NSA z: 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GSK 180/19 i 20 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 419/20).
Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku faktycznej obok prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie dość, że pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego funkcji perswazyjnej to również nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, przez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 620/11).
Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z 21 listopada 2012 r. sygn. II FSK 1067/11; zob. również wyrok NSA z 8 października 2020 r. sygn. akt II GSK 3499/17 i przywołane tam orzecznictwo).
W świetle wymogów wynikających z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego we wzajemnej ich relacji, zaś jej brak należy ocenić nie inaczej, jak tylko, jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że ma to zasadnicze znaczenie z punktu widzenia prawidłowego wyjaśnienia oraz ustalenia ram prawnych kontroli legalności zaskarżonego działania administracji, zarówno w zakresie odnoszącym się do przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – pozostaje w ścisłym funkcjonalnym związku z obowiązkiem orzekania przez sąd administracyjny w granicach sprawy, o czym aż nadto jasno stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie są podstawy aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie występują oba z wymienionych przypadków.
Uzasadnienie wyroku wskazuje, że sąd w stopniu dostatecznym nie rozważył ani podstaw wniesionej skargi, ani jej argumentów. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego uzasadnienie wyroku dokonane przez sąd I instancji jest lakoniczne i w zasadzie brak w nim jakichkolwiek samodzielnych ocen poczynionych przez WSA co do ustaleń dokonanych przez organ oraz ocen ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W zasadzie sąd I instancji w sposób bezkrytyczny powtórzył tezy organu, nie dokonując żadnej samodzielnej oceny.
Podkreślenia jednocześnie wymaga, że uznanie zasadności ww. zarzutów nie oznacza, że sąd I instancji nie może zaakceptować nawet w całości stanowiska organu, nawet posługując się w formie dosłownego cytatu fragmentami uzasadnienia decyzji administracyjnej (z zaznaczeniem, iż jest to dosłowny cytat i wskazaniem, z której strony decyzji pochodzi), ale akceptacja ta musi zostać wyrażona przez sąd I instancji w taki sposób aby nie budziło wątpliwości z jakich powodów sąd I instancji zaakceptował poszczególne poglądy i argumenty na ich poparcie wyrażone w decyzji, odnosząc tę akceptację do poszczególnych zarzutów skargi, przy czym sąd ten nie musi się odnieść do wszystkich zarzutów, co wynika ze stanowiska orzecznictwa i doktryny, ale do zarzutów istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Nadto nie podzielając zarzutów skarżącego i argumentów na ich poparcie sąd ten winien to wyrazić w sposób nie budzący wątpliwości w uzasadnieniu wyroku z dodaniem argumentów, które w jego ocenie czynią te zarzuty niezasadnymi. Takich rozważań i konkluzji w istocie zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego tu wyroku WSA.
W tym miejscu należy także wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął wątpliwość czy stanowisko sąd I instancji odnoszące się do kwestii korekty rozliczeń jest prawidłowe. WSA odwołał się w tym zakresie do poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 927/19. Stanowisko to było jednak poglądem wyrażonym w wyroku nieprawomocnym – już w trakcie orzekania przez sąd I instancji wiadomym było, że to rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną. Zatem przywołane przez sąd orzeczenie było nieprawomocne. Odwoływanie się do nieprawomocnego orzeczenia niesie ryzyko, że orzeczenie sądu, który opiera się nieprawomocnym wyroku może okazać się błędne. Tak w efekcie było w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że w sprawie, na którą powoływał się sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Rzeszowie oraz uchylił zaskarżoną decyzję (wyrok z 13 grudnia 2024 r. sygn. akt I GSK 379/21).
Ponadto, co istotne w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd I instancji nie odniósł się w sposób właściwy do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. dotyczących kwestii wynagrodzeń obu skarżących. Wskazać należy bowiem, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że istotą sporu jest właśnie ww. wynagrodzenie. Zagadnieniu temu poświęcił jednak w swych rozważaniach niewiele miejsca, nie analizując w ogóle przepisów obowiązujących w sprawie – art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. – pod kątem tego czy był to wydatek bieżący czy też nie. Odniósł się wyłącznie do statutu szkoły i do tego, że w sprawie mamy do czynienia z łącznym organem prowadzącym. Natomiast jako dowód powołał jedynie pismo ZUS, z którego wynika że skarżące nie podlegają ubezpieczeniu społecznym. To jednak nie odpowiada na pytanie o kwalifikowalność wydatków w zakresie wynagrodzenia skarżących, a co było istotą sporu. Podkreślić w tym miejscu należy, że sąd I instancji ww. wynagrodzenie powinien rozpatrywać nie w aspekcie przepisów o ubezpieczeniu społecznym ale właśnie w oparciu o ustawę o finansowaniu zadań oświatowych, i przepisy tej ustawy powinny być dla niego adekwatnym wzorcem kontroli, a nie przepisy dotyczące ubezpieczenia. Oczywiście sąd mógł powołać przepisy dotyczące ubezpieczenia, ale tylko pomocniczo.
Reasumując w kontrolowanym uzasadnieniu sąd I instancji nie zawarł wykładni właściwych przepisów, można się jedynie domyślać, że podzielił w tym zakresie wykładnię zastosowaną przez organ. Tym samym stwierdzić należ, że przedmiotowe uzasadnienie jest na tyle lakoniczne, że nie poddaje się kontroli, a skarga kasacyjna w tym aspekcie została uwzględniona.
Z uwagi na to, że orzeczenie sądu I instancji nie poddaje się kontroli kasacyjnej, bezprzedmiotowe i przedwczesne byłoby dokonywanie oceny pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny uwagi i dokona kontroli zaskarżonej decyzji
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 2 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).