I GSK 1120/23

I GSK 1120/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący/
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Go 233/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-07-05
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 9, art. 10 § 1, art. 58 § 2, art. 79a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 497
art. 123
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzzzzn(2) ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 233/23 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 lutego 2023 r. nr 510100/0001217/2021/05/O/P w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 233/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi J.D. (dalej: Skarżący, Strona) uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z 22 lutego 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z 30 lipca 2020 r. odmawiającą Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
25 czerwca 2020 r. za pośrednictwem platformy PUE ZUS Strona złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r.
Decyzją z 30 lipca 2020 r., nr ZUS na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy
z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266, dalej: u.s.u.s.), odmówił Stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji ZUS wyjaśnił, że wnioski o zwolnienie z opłacania składek należało złożyć do dnia 30 czerwca 2020 r., w tym terminie należało też przekazać do ZUS deklaracje rozliczeniowe i imienne raporty miesięczne należne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Do 30 czerwca 2020 r. nie wpłynął dokument rozliczeniowy skarżącego za maj 2020 r., w związku z czym stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za ten miesiąc.
Skarżący 7 stycznia 2021 r. złożył pismo, w którym prosił o anulowanie decyzji oraz przywrócenie terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
ZUS decyzją z 8 lutego 2021 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. Akt V SA/Wa 2409/21 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z 2 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1070/21 uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu.
Decyzją z 18 lipca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 lutego 2021 r. odmawiającą przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 17 listopada 2022 r. uchylił decyzję z 18 lipca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z 22 lutego 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z 30 lipca 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 do 31 maja 2020 r.
Wyrokiem z 5 lipca 2023 r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 30 lipca 2020 r. WSA wskazał, że ZUS rozpoznając wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek (w niniejszej sprawie za maj 2020 r.) nie może pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca, wprowadzając ustawą COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było przede wszystkim umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło na skutek złożenia wniosku, w dniu 25 czerwca 2020 r. ZUS kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia, m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. ZUS nie udzielił jednak skarżącemu przed dniem 30 czerwca 2020 r. jakichkolwiek wyjaśnień, co do warunków formalnych niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r. Nie wyjaśnił, że jedną z przesłanek uzyskania zwolnienia z opłacenia należności składkowych za wskazany powyżej okres jest złożenie deklaracji rozliczeniowych w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. Nie wezwał także skarżącego do złożenia deklaracji w określonym terminie. ZUS nie podjął starań, aby w porę poinformować skarżącego, że bez złożenia brakujących dokumentów wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie wniosku. Wniosek o zwolnienie z opłacenia należności składkowych skarżący złożył w dniu 25 czerwca 2020 r., a deklarację rozliczeniową skarżący powinien złożyć do dnia 30 czerwca 2020 r. Termin 30 czerwca 2020 r., o którym mowa w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 może być jednak przywrócony w oparciu o treść art.15zzzzzn2 tej ustawy. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.). Oznacza to, że termin 30 czerwca 2020 r., o którym mowa w art. 31zq ust. 3 jest terminem przywracalnym, w oparciu o art.15zzzzzn2.
Od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 3 ustawy CO\/ID-19, poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 wskazuje, że niezbędnym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. jednak skutek braku zachowania tego terminu w postaci odmowy przyznania zwolnienia uzależniony jest od zachowania wymogów zawartych w art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 k.p.a. czyli zakomunikowania stronie o obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych do dnia 30 czerwca 2020 r., nawet w sytuacji gdy jest to niewykonalne z uwagi na złożenie wniosku 5 dni przed upływem terminu,
II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) w związku z art. art. 1 pkt 24) i art. 10 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy COVID-19, poprzez uznanie że art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 powinien mieć zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy zgodnie z art. 10 ustawy o zmianie ustawy COVID-19, wszedł w życie z dniem 16 grudnia 2020 r. decyzja o odmowie zwolnienia z opłacania należności została wydana dnia 30 lipca 2020 r.
Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty kasacyjne. W świetle bezspornych okoliczności faktycznych sprawy zasadnicze znaczenie dla jej rozpoznania posiada zarzut skargi kasacyjnej wskazany w pkt I petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut zawarty w pkt I petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.
W zarzucie tym skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 3 ustawy CO\/ID-19, poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 wskazuje, że niezbędnym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. jednak skutek nie zachowania tego terminu w postaci odmowy przyznania zwolnienia uzależniony jest od zachowania wymogów zawartych w art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 k.p.a. czyli zakomunikowania stronie o obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych do dnia 30 czerwca 2020 r., nawet w sytuacji gdy jest to niewykonalne z uwagi na złożenie wniosku 5 dni przed upływem terminu.
NSA wskazuje, że w sytuacji gdy ZUS odmawia stronie ulgi, jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej i poprzedzenia jej prowadzeniem postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), który z mocy art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2021 poz. 423, dalej: "u.s.u.s.") ma zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w u.s.u.s. Konsekwencją tego unormowania jest m.in. obowiązek stosowania zarówno naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jak również zasad dowodowych. W kontrolowanej judykacyjnie sprawie organ działał sprzecznie z wzorcami normatywnymi określonymi w k.p.a. Przede wszystkim wniosek w zakresie ulgi został złożony w normatywnym terminie. Wniosek o zwolnienie z opłacenia należności składkowych skarżący złożył w dniu 25 czerwca 2020 r., a deklarację rozliczeniową skarżący powinien złożyć do dnia 30 czerwca 2020 r. WSA zwrócił uwagę w uzasadnieniu ww. wyroku, że ustawodawca, wprowadził ustawą COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było przede wszystkim umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera - zdaniem WSA - wynikający z art. 9 K.p.a. oraz art. 79 a § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. NSA wskazuje, że uzasadnienie zarzutu I stanowi wyłącznie polemikę z ustaleniami Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. NSA stwierdza, że skarżący kasacyjnie organ nie uzasadnił zarzutu naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w tym zakresie nie zostały spełnione normatywne wzorce strukturalne skargi kasacyjnej, które zostały zawarte w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1. p.p.s.a.). Ponadto, poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że także zarzut zawarty w pkt II petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ pominął analizę prawną w zakresie istotnej okoliczności, a mianowicie, że sprawa toczyła się w okresie obowiązywania stanu epidemicznego wprowadzonego w życie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Prawodawca w związku z istniejącym stanem epidemicznym, wprowadził liczne, szczególne rozwiązania normatywne, i to zarówno w obszarze prawa materialnego, jak i procesowego. W tym miejscu podkreślić należy, że w związku z panującą od 2020 r. pandemią ustawodawca przyjął m.in. ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, która weszła w życie z dniem 8 marca 2020 r.
Zgodnie z przepisem art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3) przedawnienia,
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, o czym mowa już w ust. 2 cytowanego artykułu, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Stosownie zaś do ust. 3 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Treść wskazanego przepisu prawa jest na tyle oczywista, że nie powinno budzić wątpliwości, iż powyższa regulacja obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Natomiast stan epidemii - jak już wcześniej wskazano - został ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. i trwał do 16 maja 2022 r. w związku z jego odwołaniem na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1027).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sama treść przytoczonego przepisu prawa zakreśla ramy czasowe jego obowiązywania. Skoro z treści wskazanego wyżej przepisu prawa wynika, że obejmuje on swym zakresem zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii, to tym samym odnosi się także do zdarzeń, które powstały przed datą wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. W tym stanie rzeczy w sytuacji, gdy zdarzenie objęte hipotezą art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy wystąpiło przed 16 grudnia 2020 r. to brak jest podstaw do uznania, że wyrażone w tym przepisie zasady nie znajdują zastosowania do sytuacji będących przedmiotem niniejszego postępowania.
W omawianym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 821/22 oraz z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1157/22, z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I GSK 498/21, a także w wyroku z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 645/23.
Tak więc skoro w rozpoznawanej sprawie organ nie zastosował przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 i nie wyznaczył stronie 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, a okoliczność ta została pominięta przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że doszło do pozbawienia skarżącej możliwości skorzystania z zagwarantowanej w tym przepisie instytucji przywrócenia terminu, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niniejszej sprawie - biorąc pod uwagę wzorce normatywne zawarte ustawie COVID-19 - konieczne jest w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19, zawiadomienie przez organ skarżącą spółkę o uchybieniu terminu i wyznaczenie terminu 30 dni do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Od złożenia takiego wniosku i wyniku jego rozpoznania zależy tok dalszego procedowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni również podzielić, zaprezentowane w powołanych wyżej wyrokach tego Sądu, stanowisko odnoszące do reguł wykładni przepisów prawa. W tym zakresie za powołanymi orzeczeniami wskazać należy, że jakkolwiek w zakresie wykładni przepisu prawa pierwszeństwo posiada wykładnia językowa, to jednak nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważono również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (por. M. Zirk-Sadowski (w:) L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21). Zatem należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej. Ponadto, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy, interpretator powinien go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 2001 r., TK 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2094/18).
Mając na uwadze powyższe reguły wykładni, odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 dotyczącym biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu. Niewątpliwie zaś celem takiej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli (czy też przedsiębiorców) przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Nie ulega wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminów przewidzianych prawem administracyjnym.
W związku z powyższym kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną przyjąć należy, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii, ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. Poza sporem winno pozostawać, że intencją ustawodawcy było bowiem objęcie zakresem art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem (a także przedsiębiorcą) a organami państwa, aby obywatel (czy też przedsiębiorca) nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Natomiast od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie, nie przewidziano żadnych wyjątków.
W przepisie art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID 19 ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych. Analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów nie tylko procesowych ale także materialnych, których zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia czy też utratę ochrony prawnej.
Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenia tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby obowiązek nałożenia na stronę kary pieniężnej. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Nie oznacza to jednak, że już sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał w ww. przepisie, to przyjąć trzeba, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. k.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu.
Podkreślić także należy, że dopiero decyzją z 22 lutego 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z 30 lipca 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 do 31 maja 2020 r., a więc już po wejściu w życie art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.