I GSK 1113/23

I GSK 1113/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach
Jacek Boratyn
Małgorzata Grzelak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 191/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-05-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1483
art. 252 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2025 poz 439
art. 36 ust. 1-3, art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1. Rady Miasta Rybnik 2. A. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 191/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Rybnik z dnia 26 września 2019 r. nr 190/XIV/2019 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości pobierania oraz wykorzystania dotacji oświatowych 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Miasta Rybnik 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 191/23, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Rybnik z 26 września 2019 r. w przedmiocie ustalenia trybu udzielenia, rozliczania i kontroli prawidłowości pobierania oraz wykorzystywania dotacji oświatowych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 5 ust. 13 pkt 2, § 8 ust. 6, § 9 ust. 7 pkt 7 od sformułowania "a także do sporządzenia obliczeń i zestawień w zakresie pobierania i wykorzystania dotacji (punkt pierwszy wyroku), w pozostałej części oddalił skargę (punkt drugi wyroku) oraz zasądził od Rady Miasta Rybnik na rzecz skarżącej 407 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt trzeci wyroku).
Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły obie strony postępowania, tj. Rada Miasta Rybnik oraz A. Sp. z o.o. w Ł.
Rada Miasta Rybnik zaskarżając orzeczenie w części, a to w punkcie pierwszym oraz trzecim rozstrzygnięcia, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:
1) naruszenie art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 36 tejże ustawy i art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że regulacja § 5 ust. 13 pkt 2 uchwały stanowi o przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez uznanie, że organ dotujący oczekuje zwrotu środków innych niż te które zostały wypłacone beneficjentowi z góry, a do wypłaty których ostatecznie nie nabył tytułu oraz że stanowi o ustaleniu innego terminu ich zwrotu niż ustalony w przepisach powszechnie obowiązujących;
2) naruszenie art. 36 i art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z § 8 ust. 6 uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej uznanie, że nałożenie na dotowanego obowiązku umieszczania na księgowych dowodach źródłowych adnotacji potwierdzających pokrycie go dotacji udzielonej przez organ nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu kontroli oraz rozliczania dotacji;
3) naruszenie art. 36 i art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z § 9 ust. 7 pkt 7 uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej uznanie, że nałożenie na dotowanego obowiązku sporządzania obliczeń i zestawień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu kontroli oraz rozliczania dotacji.
Wskazując na powyższe Rada Miasta Rybnik wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie punktu pierwszego – oddalenie skargi, a w zakresie punktu trzeciego – jego uchylenie. Rada Miasta Rybnik wniosła także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Względnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Równocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Z kolei skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w części, to jest w zakresie punktu drugiego oraz punktu trzeciego, w jakim sąd odstąpił od zasądzenia kosztów ponad kwotę 407 zł. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. naruszenie art. 38 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 z późn. zm., dalej u.f.z.o.) w zw. z art. 73 § 1 k.c. w zw. z art. 78(1) § 1 k.c. w związku z § 4 ust. 1 zd. 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 11 Rady Miasta Rybnika nr 190/XIV/2019 z dnia 26 września 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż Miasto Rybnik oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Śląsk.2019.6712 z dnia 2019.10.07), dalej Uchwała, poprzez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że uchwała nie została wydana z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w sytuacji gdy przepisy uchwały nałożyły na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązek składania informacji, o których mowa w art. 33 ust. 1 u.f.z.o. w formie pisemnej z pieczątką oraz podpisem, w sytuacji gdy przepisy kodeksu cywilnego dopuszczają podpisywanie dokumentów kwalifikowanym podpisem elektronicznym oraz zrównują formę elektronicznej z oświadczeniem woli złożonym w formie pisemnej, a ponadto u.f.z.o. nie zastrzega dla złożenia informacji formy pisemnej z zastrzeżeniem rygoru nieważności, co w konsekwencji stanowi, iż możliwe jest złożenie informacji w formie dowolnej, co doprowadziło do oddalenia skargi w tym zakresie,
2. naruszenie art. 38 ust. 1 u.o.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z § 7 ust. 8 Uchwały poprzez poprzez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że uchwała nie została wydana z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w sytuacji gdy przepisy uchwały nałożyły na organ prowadzący obowiązek udokumentowania wydatków wskazanych w rozliczeniu rocznym dotacji oświatowej, w sytuacji gdy ustawa daje organowi możliwość weryfikowania dokumentacji organu prowadzącego jedynie w postępowaniu kontrolnym, co w konsekwencji stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z wyrażonej w art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 u.o.f.z.o., co doprowadziło do oddalenia skargi w tym zakresie,
3. naruszenie art. 38 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 uchwały poprzez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że uchwała nie została wydana z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w sytuacji gdy przepisy uchwały upoważniły kontrolujących do dokonywania kontroli w szkołach podmiotu dotowanego po uprzednim, co najmniej 3-dniowym, powiadomieniu o planowanej kontroli i jej zakresie, w tym zastrzeżeniu dla organu uprawnienia do żądania od osoby prowadzącej jednostkę oświatową przedłożenia oryginałów dokumentów, a także udzielenia kontrolującemu informacji i wyjaśnień w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek jest sprzeczny z upoważnieniem wynikającym z regulacją z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który wskazuje wprost 14-dniowy termin dla placówek oświatowych do udostępniania dokumentacji i informacji wymaganych od kontrolującego, co skutkowało oddaleniem skargi w tym zakresie,
4. naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 9 ust. 4 w zw. z § 9 ust. 5 w zw. z § 7 ust. 1-2 uchwały poprzez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że uchwała nie została wydana z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w sytuacji gdy przepisy uchwały stanowią naruszenie zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, w szczególności poprzez zezwolenie kontrolującym na swobodne poruszanie się na terenie kontrolowanej jednostki, w tym dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli oraz przyznanie kontrolującym prawa do przeprowadzenia kontroli w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej i innych zadań statutowych jednostki dotowanej, podczas gdy art. 55 ust. 3 pkt. 5 ustawy prawo oświatowe zapewniająca wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego; a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązków, którego nałożenie nie wynika z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 u.o.f.z.o., co doprowadziło do oddalenia skargi w tym zakresie,
II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 200, 205 § 2 w zw. z 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, poprzez odstąpienie od zasądzenia części kosztów należnych Skarżącej, mimo uwzględnienia skargi, mimo iż zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wynikającą z art. 200-204 p.p.s.a., jest w sytuacjach w nich określonych zwrot niezbędnych kosztów postępowania, zaś możliwość ograniczenia czy odstąpienia od realizacji tej zasady, przewidziana w art. 206, stanowi wyjątek, który może być zastosowany w uzasadnionych przypadkach, a nie jako reguła działania sądu, a Sąd nie uzasadnił zastosowania art. 206 ppsa.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 maja 2023 r. wydany w sprawie za sygn. akt: III SA/GI 191/23 (doręczony pełnomocnikowi skarżącej wraz z uzasadnieniem 12 czerwca 2023 r.) w części, tj. w zakresie punktu drugiego i trzeciego, w zakresie w jakim sąd odstąpił od zasądzenia kosztów ponad kwotę 407 zł, i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w następującym zakresie § 4 ust. 1, § 7 ust. 8, § 9 ust. 2 pkt 1, § 9 ust. 4 w zw. z § 9 ust. 7 pkt 1-2 w zw. § 9 ust. 5 oraz poprzez zmianę rozstrzygnięcia w zakresie kosztów poprzez przyznanie skarżącej pełnych kosztów postępowania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie od Prezydenta Miasta Rybnika na jej rzecz kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Nadto mając na uwadze przepis art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Rybnik, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że zaskarżonej uchwale spółka zarzuciła:
1. naruszenie art. 38 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 z późn. zm., dalej u.f.z.o.) w zw. z art. 73 § 1 k.c. w zw. z art. 781 § 1 Kodeksu Cywilnego w związku z § 4 ust. 1 zd. 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 11 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez nałożenie na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku składania informacji, o których mowa w art. 33 ust. 1 u.f.z.o. w formie pisemnej z pieczątka oraz podpisem, w sytuacji gdy przepisy kodeksu cywilnego dopuszczają podpisywanie dokumentów kwalifikowanym podpisem elektronicznym oraz zrównują formę elektronicznej z oświadczeniem woli złożonym w formie pisemnej. Ponadto u.f.z.o. nie zastrzega dla złożenia informacji formy pisemnej z zastrzeżeniem rygoru nieważności, co w konsekwencji stanowi, iż możliwe jest złożenie informacji w formie dowolnej;
2. naruszenie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 211 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (tekst jedn. Dz.U.2021 poz.305; dalej: u.f.p.) w związku z § 5 ust. 13 pkt 2 uchwały poprzez jej wydanie z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej oraz z naruszeniem zasad dokonywania zwrotów dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, w szczególności nałożenie obowiązku zwrotu dotacji wypłaconej za grudzień do 15 stycznia jeśli jest ona wyższa od dotacji należnej, co stanowi nieuwzględnienie rocznego charakteru dotacji oświatowej oraz faktu, iż w niektórych sytuacjach z całorocznego rozliczenia dotacji może wynikać, iż dotacja roczna wypłacona była w prawidłowej wysokości z uwagi na fakt, że mimo iż w grudniu wypłacono więcej niż stanowiła dotacja należna, to w poprzednich miesiącach mogły wystąpić niedopłaty po stronie organu, co w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązków, sprzecznych z regulacją ustawową;
3. naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 7 ust. 8 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie na organ prowadzący obowiązku udokumentowania wydatków wskazanych w rozliczeniu rocznym dotacji oświatowej, w sytuacji gdy ustawa daje organowi możliwość weryfikowania dokumentacji organu prowadzącego jedynie w postępowaniu kontrolnym, co w konsekwencji stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z wyrażonej w art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o.;
4. naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 oraz 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 8 ust. 6 uchwały w zakresie nałożenia na organ kontrolowany obowiązku zamieszczania na dokumentacji finansowej zapisu: "wydatek w wysokości ... zł....(słownie) sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Rybnika w roku, dotyczy (nazwa dotowanej jednostki oświatowej) (data i podpis osoby prowadzącej" w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji;
5. naruszenie art. 38 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 uchwały poprzez upoważnienie kontrolujących do dokonywania kontroli w szkołach podmiotu dotowanego po uprzednim, co najmniej 3-dniowym, powiadomieniu o planowanej kontroli i jej zakresie, w tym zastrzeżeniu dla Organu uprawnienia do żądania od osoby prowadzącej jednostkę oświatową przedłożenia oryginałów dokumentów, a także udzielenia kontrolującemu informacji i wyjaśnień w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek jest sprzeczny z upoważnieniem wynikającym z regulacją z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który wskazuje wprost 14-dniowy termin dla placówek oświatowych do udostępniania dokumentacji i informacji wymaganych od kontrolującego;
6. naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 9 ust. 4 w zw. z § 9 ust. 5 w zw. z § 7 ust. 1-2 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej oraz z naruszeniem zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, w szczególności poprzez zezwolenie kontrolującym na swobodne poruszanie się na terenie kontrolowanej jednostki, w tym dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli oraz przyznanie kontrolującym prawa do przeprowadzenia kontroli w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej i innych zadań statutowych jednostki dotowanej, podczas gdy art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe zapewnia wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego; a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązków, którego nałożenie nie wynika z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 u.f.z.o.
7. naruszenie art. 38 ust. 1 i 2 w związku z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w związku z § 9 ust. 7 pkt 7 uchwały poprzez ustanowienie, że kontrolujący mogą występować do organu prowadzącego kontrolowany podmiot o sporządzanie obliczeń i zestawień wykorzystania dotacji, podczas gdy u.f.z.o. wyraźnie wskazuje, że ustaleń dokonuje się na podstawie wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności, a obowiązkiem organu prowadzącego jest jedynie przekazanie w terminie 14 dni od wezwania tych dokumentów.
Wobec tego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w szczególności w następującym zakresie: § 4 ust. 1, § 5 ust. 13 pkt 2, § 7 ust. 8, § 8 ust. 6, § 9 ust. 2 pkt 1, § 9 ust. 4 w zw. z § 9 ust. 7 pkt 1-2 w zw. § 9 ust. 5, § 9 ust. 7 pkt 7 oraz zasądzenie od Rady Miasta Rybnika na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie wedle norm przepisanych.
Sąd I instancji stwierdził nieważność:
a) § 5 ust.13 pkt 2 uchwały zgodnie z którym: Ewentualna różnica pomiędzy wysokością dotacji należnej a wypłaconej za grudzień: podlega zwrotowi do budżetu Miasta Rybnika do 15 stycznia kolejnego roku – w przypadku, gdy kwota dotacji wypłaconej za grudzień jest wyższa od kwoty należnej.
b) § 8 ust. 6, w myśl którego: Podmiot zobowiązany jest do umieszczenia na każdym oryginale dokumentu księgowego, będącego potwierdzeniem poniesienia wydatku ze środków z dotacji otrzymanej z budżetu dotującego, informacji o następującej treści:
"Wydatek w kwocie ............ zł (słownie:.........) sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Rybnika w roku, dotyczy ...............(nazwa dotowanej jednostki oświatowej) ..................... (data i podpis osoby prowadzącej)",
c) § 9 ust.7 pkt 7 w zakresie następującym: Kontrolerzy są uprawnieni do: wystąpienia do dyrektora o udzielenie w terminie przez nich wyznaczonym (....) a także sporządzania obliczeń i zestawień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji,
W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę.
Spółka podnosi zarzuty kasacyjne wyłącznie w zakresie, w jakim Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że WSA dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w punktach 1-4 petitum niniejszej skargi kasacyjnej przez nieprawidłową ich wykładnię prowadzącą w efekcie do uznania, że przedmiotowa uchwała nie została wydana z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez odstąpienie od zasądzenia części kosztów postępowania należnych spółce nie uzasadniając zastosowania art. 206 p.p.s.a.
Z kolei Rada Miasta Rybnik formułuje zarzuty kasacyjne wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały uznając, że również w tym zakresie skarga powinna być oddalona przez Sąd I instancji, co z kolei przekłada się na nietrafne, zdaniem Rady, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, a zatem i w tej części kwestionuje wyrok WSA.
W pierwszej kolejności zostaną rozpoznane zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Ł.
Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób, w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Tymczasem sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych nie jest prawidłowy ponieważ, nie odnoszą się one do stanowiska Sądu I instancji, ale stanowią powtórzenie argumentacji skierowanej do WSA na etapie skargi do tego sądu. Tymczasem WSA w zaskarżonym wyroku jasno i precyzyjnie odniósł się do zarzutów spółki wskazując powody dla jakich uznał te zarzuty za bezzasadne (v. str. 22-27 zaskarżonego wyroku). Zatem uchylenie się przez autora skargi kasacyjnej od podania konkretnych zarzutów wobec stanowiska, jakie w tej sprawie zajął Sąd I instancji nie pozwala na przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań odnośnie do zasadności bądź niezasadności merytorycznej stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki w aspekcie postawionych przez nią zarzutów kasacyjnych. Czyniąc to Naczelny Sąd Administracyjny musiałby zastąpić wnoszącego skargę kasacyjną w formułowaniu zarzutów kasacyjnych, co z podanych wyżej powodów nie jest możliwe.
Za nietrafny należy również uznać zarzut naruszenia art. 206 p.p.s.a. Przepis ten jasno stanowi z jakich powodów można odstąpić od zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Na gruncie tej sprawy odstąpiono w części. I choć faktycznie WSA nie wyraził wprost swojego stanowiska, dlaczego zastosował ten przepis. Jednakże nie może umknąć, że podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie uwzględniało żądanie spółki w części niewspółmiernej (mniejszej) w stosunku do całości jej żądania sformułowanego w skardze do WSA. Tym samym orzeczenie w przedmiocie kosztów wpisuje się w dyspozycję art. 206 p.p.s.a.
Z powyższych względów należało uznać, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w skardze Rady Miasta Rybnik należy wskazać, że za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Przy ocenie stopnia naruszenia prawa znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego niezasadnego stwierdzenia nieważności § 5 ust. 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały należy wskazać, że zarzut ten jest nietrafny.
Obowiązek zwrotu dotacji wynikający z przepisów art. 252 u.f.p. powstaje z mocy prawa (ex lege).
Ustawowe terminy zwrotu dotacji wynoszą 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności uzasadniającej dokonanie zwrotu. Jeżeli jednak termin zwrotu dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, to termin zwrotu wynosi 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. W piśmiennictwie dostrzeżono, że termin zwrotu dotacji w konkretnym przypadku zależy od tego, czy okoliczności uzasadniające zwrot stwierdził beneficjent (dokonując rozliczenia dotacji) czy podmiot dotujący.
W pierwszym przypadku termin biegnie od dnia, w którym beneficjent stwierdził zaistnienie przesłanki zwrotu. W drugim przypadku, gdy to dotujący w wyniku kontroli wykorzystania dotacji stwierdza konieczność jej zwrotu, termin rozpoczyna bieg od momentu zawiadomienia o tym fakcie podmiotu dotowanego. Ustawowe określenie terminów zwrotu oznacza, że nie mogą być one modyfikowane w treści decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji, ani w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Słusznie spółka podnosiła w skardze do WSA, że przepis § 5 ust. 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały modyfikuje regulację ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Tymczasem regulacja uchwały nie może modyfikować regulacji ustawowej. Jeżeli pewne materie są już regulowane ustawą, a tak jest w przypadku zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, to wprowadzenie do uchwały innego terminu zwrotu dotacji jest niedopuszczalne.
Podsumowując, rację ma Sąd I instancji, że organ regulując odrębny termin zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.
Gdy chodzi o zarzut kasacyjny dotyczący § 8 ust. 6 uchwały nie można podzielić argumentów skargi kasacyjnej, że nietrafnie WSA uznał, iż zakwestionowany zapis stanowił element z zakresu rachunkowości i księgowości podmiotu dotowanego. Wbrew zarzutom organu, tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji i stanowi przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Naczelny Sąd Administracyjnym w składzie obecnym podziela argumentację zawartą w wyroku tego Sądu z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 310/21 (przywołanym również w zaskarżonym wyroku), w którym Naczelny Sąd Administracyjny oceniał zgodność z prawem analogicznego zapisu uchwały. Odwołano się wówczas do kwestii natury ogólnej dotyczącej problematyki kontroli finansowej sprawowanej przez organy administracji publicznej. Stwierdzając trafnie, że niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z kontrolą dochodów budżetu państwa, czy też z kontrolą wydatkowania (trybu udzielania oraz i rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu jednostek samorządu terytorialnego uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to bowiem nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii stawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych – aktach prawa miejscowego, doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania.
Z wyżej cytowanego art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. wynikają następujące uprawnienia organów administracji publicznej (ich pracowników): możliwość kontrolowania, prawidłowość pobrania i wykorzystania określonych dotacji; osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek; osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do wglądu do prowadzonej przez kontrolowane jednostki dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 – także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Jednocześnie z przepisu tego wynika, że kontrolowany, czyli przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, czyli dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 – także wgląd do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3. Z kolei z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, ażeby organ ten został upoważniony do stanowienia prawa zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 38 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu. (por. szerzej w tym przedmiocie wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 117/21).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym stwierdza, że wyrok Sądu I instancji, w którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 8 ust. 6, był zgodny z prawem. W tym stanie rzeczy omawiany zarzut kasacyjny nie zasługuje na uwzględnienie.
Podobnie, za nieskuteczny, należy ocenić zarzut kasacyjny dotyczący § 9 ust. 7 pkt 7 uchwały. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie zapis ten w części, w jakiej uprawnia kontrolerów do żądania sporządzania przez kontrolowany podmiot obliczeń bądź zestawień w zakresie pobrania i wykorzystywania dotacji narusza prawo. Uprawnienie to prowadzi do przerzucenia na dotowany podmiot kosztów prowadzonej kontroli. Wykorzystanie danych bądź ich obliczenie z wykorzystaniem oprogramowania z którego korzysta kontrolowany podmiot wykracza poza obowiązek znoszenia przez kontrolowanego i akceptowania przez niego działań mieszczących się w ustawowo zagwarantowanych uprawnieniach podmiotów kontrolujących. Dlatego zasadnie WSA uczynił stwierdzając nieważność tego zapisu. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są wyłącznie polemiczne do stanowiska Sądu I instancji.
W efekcie za nieskuteczny należy uznać również zarzut odnoszący się do kosztów postępowania sądowego przed WSA w Gliwicach.
Podsumowując, zarzuty skargi kasacyjnej Rady Miasta Rybnik nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku zatem skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).